陳貽健

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論碳泄露的法律規(guī)制及其協(xié)調(diào)

陳貽健

碳泄露是“氣候與貿(mào)易”關(guān)聯(lián)的核心議題。從《京都議定書》到《巴黎協(xié)定》，碳泄漏關(guān)注的重心從非對稱性減排措施導(dǎo)致的競爭力損失轉(zhuǎn)移到了減排義務(wù)分擔的公平性上。將碳泄漏導(dǎo)致的排放量依“生產(chǎn)者負擔”原則完全計入出口國的碳排放總量，從而決定減排責任分擔，會導(dǎo)致嚴重的公平問題。發(fā)達國家以本國競爭力受損為由采取規(guī)制碳泄漏的單邊措施，非但不能真正解決碳泄漏問題，反而會加重上述不公平。規(guī)制碳泄漏并解決其對減排公平分擔的影響，需要重視多邊規(guī)制及制度協(xié)調(diào)：一是要在UNFCCC的框架內(nèi)完善貿(mào)易隱含碳的核算規(guī)則，科學(xué)、公平地核定各國碳排放量，確立“原因者負擔”的減排責任原則；二是要進一步促進多邊貿(mào)易機制的低碳化；三是要促進多邊貿(mào)易機制與多邊環(huán)境機制的協(xié)調(diào)。

碳泄漏 京都議定書 巴黎協(xié)定 生產(chǎn)者負擔 原因者負擔

引 言

從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱UNFCCC)到《巴黎協(xié)定》，國際氣候變化法律體系在內(nèi)部建構(gòu)上日趨成熟。但是，氣候變化問題是一個全球性的綜合議題，它必然與其他領(lǐng)域的法律問題產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。國際貿(mào)易中隱含碳(Embodied Carbon)的產(chǎn)品導(dǎo)致的碳排放轉(zhuǎn)移以及由此而生的碳泄漏現(xiàn)象，是氣候變化法和國際貿(mào)易法之間聯(lián)結(jié)的焦點問題。①由于碳轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的碳泄漏現(xiàn)象，使得國際氣候法中減排責任分擔機制的公平性受到質(zhì)疑，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，為限制碳泄漏現(xiàn)象而采取的單邊措施，諸如碳關(guān)稅和邊界調(diào)節(jié)措施，又造成了“氣候與貿(mào)易”兩個領(lǐng)域的緊張關(guān)系。碳泄露的公平性問題主要發(fā)生在“氣候與貿(mào)易”關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，其法律規(guī)制也主要涉及兩個領(lǐng)域的制度協(xié)調(diào)。僅靠國際氣候變化法或國際貿(mào)易法任何單一領(lǐng)域的規(guī)制措施，無法真正解決碳泄露及其引發(fā)的公平性問題。

碳泄露是“氣候與貿(mào)易”關(guān)聯(lián)的核心議題

(一)碳泄露的概念

碳泄漏(Carbon Leakage)是碳排放外部性的一種形式，其關(guān)注的核心問題是排放責任主體是否承擔了相應(yīng)的減排成本。由于國際貿(mào)易中隱含碳(Embodied Carbon)的產(chǎn)品貿(mào)易引起了國家之間的碳轉(zhuǎn)移，可能導(dǎo)致部分碳排放量逃避國家規(guī)制形成碳泄漏，因而碳泄漏也是“氣候與貿(mào)易”關(guān)聯(lián)的一個核心議題。在《京都議定書》確立的附件一國家強制量化減排模式下，碳泄漏關(guān)注的重點是減排措施的效果，即避免采取減排措施的國家減少的碳排放量被未采取碳排放措施的國家增加的碳排放量所抵消，并避免采取減排措施的國家競爭力受損。而在《巴黎協(xié)定》確立的“國家自主貢獻”方案(INDC)下，所有締約國均對碳減排做出承諾，因減排措施的差異造成的碳泄漏問題得以緩解，碳泄漏關(guān)注的重點也轉(zhuǎn)向由于國際貿(mào)易導(dǎo)致的碳轉(zhuǎn)移對各國減排責任分擔公平性的影響。

碳泄漏的概念最初主要是由于歐盟、美國等對《京都議定書》實施效果的擔心而提出的②。因為《議定書》根據(jù)“共同但有區(qū)別責任”原則將量化強制義務(wù)賦予附件一國家，而非附件一國家只承擔道義上的自愿減排，這樣就導(dǎo)致部分國家采取強制減排行動的效果會被未采取減排行動的國家增加的排放所抵消。1996年的政府間氣候變化委員會(IPCC)第二次評估報告(SAR)即提及碳泄漏問題，并對碳泄漏率進行了粗略的評估(泄漏率在0-70%之間)③。IPCC的第三次評估報告(AR3)則將碳泄漏明確定義為附件一國家的部分減排量可能被不受約束國家的高于其基線的排放增加部分所抵消。同時，該報告還詳細列舉了碳泄漏的發(fā)生方式：(1)不受約束區(qū)域的能源密集型生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移；(2)由于對石油和天然氣的需求下滑而引發(fā)國際油氣價格下降，從而造成這些區(qū)域的化石燃料消費上升；以及(3)良好的商貿(mào)環(huán)境帶來的收入變化(因而能源需求發(fā)生變化)。④比如，規(guī)定在《京都議定書》中的第一承諾期(2008-2012年)的減排目標僅僅針對附件一發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家，非附件一發(fā)展中國家并未承擔強制性減排義務(wù)，在這種情況下，附件一國家的能源密集型產(chǎn)業(yè)就不可避免地向非附件一國家以及部分經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家轉(zhuǎn)移(經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家盡管是附件一國家，但由于經(jīng)濟衰退而且減排目標過于寬松以致不需要采取大量的減排行動)，能源密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就意味著大量的碳排放。除此之外，諸如美國、澳大利亞等拒不簽署《京都議定書》的附件一國家，若不采取有效的減排行動，也有可能成為碳泄漏的流入對象。

IPCC第四次評估報告(AR4)基本延續(xù)了AR3的定義，認為碳泄漏是一國的減排政策導(dǎo)致另一國排放增加從而削弱其減排政策的效應(yīng)，報告還特別列舉了采取寬松政策而獲得貿(mào)易優(yōu)勢的例子。值得注意的是，AR4還將碳排放權(quán)交易導(dǎo)致的排放增加視為碳泄漏的另一種類型，認為單邊減排釋放的排放許可會通過排放貿(mào)易機制而使他方獲得新增排放的機會，從而會抵消原來的減排效果。⑤

2015年的《巴黎協(xié)定》確立了“國家自主貢獻”減排方案(INDC)，雖然減排強制力暫時看來弱于《京都議定書》，但參與范圍更加廣泛，將UNFCCC的所有締約方都納入了新協(xié)議之中。這一變化形式上進一步消除了附件一國家與非附件一國家在碳泄漏問題上的對立，因為理論上既然所有締約方均做出自主減排承諾，則原有的因減排措施產(chǎn)生的碳泄漏問題得到緩解，而非因減排措施，如因減排技術(shù)、能源資源稟賦、勞動力成本等引起的貿(mào)易隱含碳的轉(zhuǎn)移，受到了更多的關(guān)注。

(二)碳泄露的形成機制

在UNFCCC及其《京都議定書》的體系下，碳泄漏的形成機制主要是由減排措施的外部性引發(fā)的。因為在UNFCCC及其《京都議定書》的框架下，各國承擔不同的減排義務(wù)，部分國家承擔強制性的減排義務(wù)，另一部分國家采取自愿減排方式，這就導(dǎo)致了各個國家之間“非對稱性”的減排政策(Asymmetrical Carbon Policies)⑥。大多承擔減排義務(wù)的國家，其貿(mào)易環(huán)境相對更自由和開放，采取環(huán)境管制政策，不可避免地會提高企業(yè)的生產(chǎn)成本，損害該國貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。⑦企業(yè)的生產(chǎn)成本在環(huán)境政策嚴格的國家上升，而在環(huán)境政策相對寬松的國家下降；其結(jié)果就是，后者在這方面的相對競爭力上升，產(chǎn)量增加；前者的企業(yè)競爭力下降以及勞動力市場的勞動力過剩，前者的企業(yè)投資者甚至開始向海外轉(zhuǎn)移。這種現(xiàn)象可以歸結(jié)為“污染避難所效應(yīng)”(Pollution Haven Effect)。⑧碳泄漏實際上既是碳排放外部性的表現(xiàn)形式，也是碳排放領(lǐng)域的“污染避難所”問題的典型表現(xiàn)方式。

從對碳泄露概念及其形成機制的分析可知，碳泄漏并非只是因非對稱性減排措施引發(fā)。實際上，任何造成不同國家或地區(qū)之間生產(chǎn)成本差異的因素均會引起產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移，從而引發(fā)碳轉(zhuǎn)移，而這部分碳轉(zhuǎn)移在減排責任分擔核算時并沒有被科學(xué)、合理地評估，導(dǎo)致應(yīng)當承擔碳排放成本的主體未承擔該成本，從而造成碳泄漏。

碳泄露的影響及其導(dǎo)致的公平問題

碳泄漏的實質(zhì)是碳排放的外部性問題，其結(jié)果導(dǎo)致國際范圍內(nèi)一部分碳排放通過國際貿(mào)易中的隱含碳和碳轉(zhuǎn)移避開了UNFCCC框架的約束，或者雖然仍在UNFCCC的框架內(nèi)調(diào)整，但沒有公平合理地分配給相應(yīng)的責任者。碳泄漏問題體現(xiàn)了環(huán)境與貿(mào)易在氣候變化領(lǐng)域的沖突，是國際氣候法律新秩序構(gòu)建中需要解決的公平性問題之一。

發(fā)達國家對碳泄露問題的關(guān)注實際上與其對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力和國內(nèi)失業(yè)問題的擔憂有關(guān)，因此往往基于碳泄漏問題要求發(fā)展中國家共同參與減排，或者自己采取保護主義政策。例如，美國當年退出《京都議定書》時提出的理由之一就是：中國和印度等排放大國免于承擔減排義務(wù)，會危害美國國內(nèi)的競爭力，也使得全球減排缺乏效力。

碳泄露單邊規(guī)制的實踐及其沖突

(一)沖突例證：碳標簽

由于碳標簽采用的是“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳芷诃h(huán)境影響評價方法，因此，在氣候變化領(lǐng)域引入碳標簽制度意味著要根據(jù)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法(PPMs)來區(qū)別對待同類產(chǎn)品，這一措施可能從以下兩個方面對國際貿(mào)易產(chǎn)生潛在影響，并引發(fā)爭議：

總而言之，碳標簽在WTO規(guī)則中的合法性是受到質(zhì)疑的。碳標識本身很容易變成TBT，從而挑戰(zhàn)WTO的非歧視待遇原則；而低碳技術(shù)性TBT如技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準和合格評定程序等作為低碳貿(mào)易措施的一種，也會極大地沖擊到多邊貿(mào)易體制的自由貿(mào)易理念。

(二)沖突例證：邊境稅收調(diào)節(jié)

碳泄露的多邊規(guī)制轉(zhuǎn)向及其協(xié)調(diào)

(一)確立“原因者負擔”法律責任原則及相關(guān)制度

(二)促進WTO主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體制低碳化

(三)促進WTO與MEAs的協(xié)調(diào)

結(jié) 語

在《巴黎協(xié)定》確立的“國家自主貢獻”方案下，由于參與減排的主體囊括了所有締約方，因是否實施減排措施帶來的碳泄漏及其導(dǎo)致的競爭力損失問題，相較《京都議定書》下變得沒有那么突出。對碳泄漏問題更應(yīng)當關(guān)注它對各國減排責任分擔公平性問題帶來的影響。由于廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依賴于高能耗、高碳強度的產(chǎn)品出口，這些出口產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸?shù)冗^程中產(chǎn)生的碳排放量卻被完全計入出口國的碳排放總量中，并作為分配各國減排義務(wù)的重要考慮指標，由此導(dǎo)致國際氣候法律實施的不公平。發(fā)達國家因本國競爭力受損為由采取的規(guī)制碳泄漏的單邊措施非但沒有真正解決碳泄漏問題，反而加重了上述不公平的程度。因而需要在UNFCCC的框架內(nèi)解決貿(mào)易隱含碳的核算問題，以此為基礎(chǔ)科學(xué)、公平地核定各國碳排放量，確立“原因者負擔”的減排責任原則而非一味強調(diào)“生產(chǎn)者負擔”，在“國家自主貢獻”方案的實施、評估過程中要充分考慮碳泄漏因素，并通過資金、技術(shù)機制對發(fā)展中國家碳泄漏的本源問題加以解決。同時，由于碳泄漏問題不可避免的涉及到UNFCCC框架與國際貿(mào)易法律體系的協(xié)調(diào)，因此，還需要進一步促進多邊貿(mào)易機制的低碳化，促進多邊貿(mào)易機制與多邊環(huán)境機制的協(xié)調(diào)。

①World Bank,Tradeinvirtualcarbon-EmpiricalResultsandImplicationsforPolicies, Washington DC: World Bank, Jan, 2010.

②有相當一部分研究者認為碳泄漏(Carbon Leakage)的概念是在1995年《柏林授權(quán)》中首次提出，但查閱《柏林授權(quán)書》全文，并沒有提及碳泄漏(Carbon Leakage)問題或使用相關(guān)概念。因此，較早明確提出碳泄漏(Carbon Leakage)概念的官方文件應(yīng)當是1996年IPCC第二次評估報告(SAR)。詳見下文相關(guān)論述。

③IPCC Second Assessment Full Report(SAR), p.245,available at http://www.ipcc.ch/pdf/climate-changes-1995/ipcc-2nd-assessment/2nd-assessment-en.pdf,(Last visited Sep.10,2016).關(guān)于碳泄漏率的評估，到AR3調(diào)整為5-20%,AR4在承認該評估還具有很多不確定性的同時也認為大多數(shù)模型支持了上述碳泄漏率，因而基本維持了這一比例。

⑤Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change,Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change,3.7.1.4, Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.,p.237.

⑥Andrei Marcu,Christian Egenhofer,Susanna Roth & Wijn and Stoefs,Carbon Leakage: An Overview,CEPS Special Report,No. 79,December 2013.

⑦謝來輝、潘家華：《發(fā)展低碳經(jīng)濟與區(qū)域互動機制研究》，《城市與區(qū)域規(guī)劃研究》2010年第2期。

⑧G.S.Eskeland & A.E.Harrison,MovingtoGreenerPastures?MultinationalsandthePollutionHavenHypothesis, Washington, DC:World Bank,1997,p.4.

⑨馬翠萍、史丹：《開放經(jīng)濟下單邊碳減排措施加劇全球碳排放嗎——對碳泄漏問題的一個綜述》，載《國際經(jīng)貿(mào)探索》2014年第5期。

⑩19世紀初，李嘉圖在斯密的絕對優(yōu)勢論的基礎(chǔ)上提出了比較優(yōu)勢論，成為自由貿(mào)易理論的基石。100多年來，國際貿(mào)易理論的發(fā)展基本上沒有跳出比較優(yōu)勢的范疇。參見袁宜《從國際貿(mào)易成因探索歷程看競爭優(yōu)勢論》，載《國際經(jīng)貿(mào)探索》2002年第5期。

架車在無負載工況下，按表1參數(shù)(施加附加牽引力)進行設(shè)置，得到的與梯形機構(gòu)相連接的兩前輪轉(zhuǎn)向角如圖4所示。

〔責任編輯：蔣秋明〕

陳貽健，法學(xué)博士，中國法學(xué)雜志社副研究員。北京，100872