曾文革，原興男

（重慶大學(xué)　法學(xué)院，重慶 400045）

WTO巴厘一攬子協(xié)定糧食安全條款談判：背景、進(jìn)展與對(duì)策

曾文革，原興男

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045）

巴厘一攬子協(xié)定為中國(guó)保障糧食安全帶來(lái)了新局面。從關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定、烏拉圭至多哈回合時(shí)期，糧食安全關(guān)注越來(lái)越成為談判的重點(diǎn)，多哈回合談判中各大利益集團(tuán)也就其自身情況表明不同的談判立場(chǎng)及利益訴求。協(xié)定的達(dá)成，在確認(rèn)糧食安全等非貿(mào)易關(guān)注的重要意義、公共儲(chǔ)備計(jì)劃的“和平條款”、關(guān)稅配額制度改革等方面實(shí)現(xiàn)突破的同時(shí)，又存在文件約束力低下、取消發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼目標(biāo)失敗、利好政策實(shí)施程序及條件復(fù)雜等缺憾。對(duì)于中國(guó)而言，應(yīng)分析此次協(xié)定為增強(qiáng)中國(guó)的糧食獲取能力帶來(lái)的政策利好，繼續(xù)在后續(xù)談判中加強(qiáng)對(duì)糧食安全的關(guān)注，同時(shí)及時(shí)地修改中國(guó)的糧食安全相關(guān)法律法規(guī)。

世界貿(mào)易組織；糧食安全；巴厘一攬子協(xié)定；農(nóng)業(yè)貿(mào)易；多哈回合

糧食安全①糧食安全，目前最權(quán)威的概念是聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）在1996年對(duì)其所下定義，即“只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠通過(guò)實(shí)際的、經(jīng)濟(jì)的方式獲得足夠、安全、富有營(yíng)養(yǎng)的食物來(lái)滿足其積極健康的膳食需要及食物喜好時(shí)，才是實(shí)現(xiàn)了糧食安全”。而在2013年FAO發(fā)布的《世界糧食不安全狀況——糧食安全的多元維度》報(bào)告中，指出了糧食安全的4個(gè)維度：糧食可供量、糧食獲取的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)手段、糧食的利用以及一段時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定性（脆弱性和沖擊）。（Food security）問(wèn)題存在于人類發(fā)展的整個(gè)歷史進(jìn)程。農(nóng)業(yè)貿(mào)易為解決糧食安全問(wèn)題提供了新的途徑和方法。受到農(nóng)業(yè)貿(mào)易特殊性及農(nóng)業(yè)的多功能性的影響，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家間出現(xiàn)了難以調(diào)和的矛盾。發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)貿(mào)易中主要為了輸出本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貿(mào)易，發(fā)展中國(guó)家則希望在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大本國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易的同時(shí)，保障本國(guó)的糧食安全。從農(nóng)業(yè)被納入談判以來(lái)，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判均與糧食安全密切相關(guān)。2013年底，WTO第9屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了多哈發(fā)展回合的“早期收獲協(xié)議”，也即巴厘一攬子協(xié)定。該協(xié)定在糧食安全方面取得突破性進(jìn)展，為中國(guó)在國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易中保障糧食安全提供了新的思路和途徑。

一、WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判糧食安全問(wèn)題回顧

（一）農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判各階段糧食安全問(wèn)題特征分析

1.GATT前期：糧食安全問(wèn)題被排除在談判之外

在關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）期間，農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判基本被排除在談判議程之外。在國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易實(shí)踐層面，這表現(xiàn)為GATT各成員方強(qiáng)力的農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)主義。一方面，以歐盟為代表的農(nóng)業(yè)進(jìn)口國(guó)家堅(jiān)持約束性的農(nóng)業(yè)貿(mào)易，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)主義；而發(fā)展中國(guó)家則是向農(nóng)業(yè)征稅，補(bǔ)貼城市人口的食品消費(fèi)［1］，這實(shí)質(zhì)上執(zhí)行的是農(nóng)業(yè)負(fù)保護(hù)政策②農(nóng)業(yè)負(fù)保護(hù)政策并非是學(xué)界通用的專有名詞，它是相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策而言的，它通常體現(xiàn)為發(fā)展中國(guó)家為支持本國(guó)工業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口征稅、低價(jià)采購(gòu)以及對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼的政策措施。。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)主義盛行使這些國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品出口受阻，直接威脅到作為本國(guó)經(jīng)濟(jì)支柱的農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而危害本國(guó)糧食安全。糧食危機(jī)的爆發(fā)并不意味著糧食的實(shí)質(zhì)短缺，而是貿(mào)易壁壘阻礙了生產(chǎn)和消費(fèi)地區(qū)的糧食流通［2］。農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)主義與發(fā)展中成員的農(nóng)業(yè)負(fù)保護(hù)政策相互作用，嚴(yán)重扭曲了國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易，從而導(dǎo)致糧食危機(jī)頻頻爆發(fā)。

2.GATT烏拉圭回合時(shí)期：糧食安全問(wèn)題未得到實(shí)質(zhì)性關(guān)注

烏拉圭回合談判的重要成果之一是首次將農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則納入到世界多邊貿(mào)易體制［3］，形成以《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為核心的農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則體系。本回合談判中糧食安全問(wèn)題得到談判成員初步關(guān)注，相關(guān)農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則在一定程度上關(guān)注到了糧食安全。以《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為例，不僅序言中明確指出要在承諾中考慮到非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題①非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題是指與WTO自由貿(mào)易的基本原則不相符合、但卻涉及到個(gè)人、國(guó)家或整個(gè)世界的多方面社會(huì)福利的相關(guān)問(wèn)題，涉及農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判則多指農(nóng)業(yè)的多功能性，其中糧食安全即為農(nóng)業(yè)多功能性理論最為重要的內(nèi)容。，而且在正文中也就國(guó)內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面規(guī)定了發(fā)展中成員不同于發(fā)達(dá)成員的較優(yōu)待遇，同時(shí)又在“綠箱”政策中提出了一般服務(wù)、公共儲(chǔ)備、糧食援助和直接支付等優(yōu)惠手段。與此同時(shí)，本次談判形成的扭曲的農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則體系實(shí)質(zhì)阻礙了糧食安全的解決。由于本身存在的不公平以及欠缺對(duì)實(shí)際狀況的考慮，烏拉圭回合形成的農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則嚴(yán)重扭曲，限制了發(fā)展中國(guó)家保障糧食安全的政策空間。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》從本質(zhì)上說(shuō)僅是將農(nóng)業(yè)貿(mào)易納入貿(mào)易自由化取向的改革方案，在很多方面距離自由化的目標(biāo)還有很大差距［4］，總體來(lái)說(shuō)這種扭曲的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易秩序仍然不利于糧食安全的實(shí)現(xiàn)。

3.WTO多哈回合談判前期②為論述方便，此處的多哈回合前期是指2000年第1輪農(nóng)業(yè)談判開始至2012年，在第9次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開之前這10余年時(shí)間。：糧食安全問(wèn)題成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)

保障發(fā)展中國(guó)家的糧食安全、消除貧困、提高農(nóng)民生計(jì)和保障農(nóng)村就業(yè)是此回合農(nóng)業(yè)談判的目標(biāo)［5］。在多哈回合談判前期各方通過(guò)了一系列過(guò)渡性的文件，包括《農(nóng)業(yè)框架協(xié)議》《香港宣言》等。多哈回合談判前期的成果進(jìn)一步關(guān)注到了糧食安全，并就該問(wèn)題的解決進(jìn)行了諸多積極的努力。比如在《香港宣言》中，發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家均同意在2008年之前對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)免關(guān)稅和免配額市場(chǎng)準(zhǔn)入，且發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)于2013年底前取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼［6］。多哈回合談判前期達(dá)成的這些文件成果，為糧食安全的實(shí)現(xiàn)提供了進(jìn)一步的保障，且對(duì)以前的農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則有所改變，但影響糧食安全的農(nóng)業(yè)貿(mào)易秩序并未因這些文件的達(dá)成而得到根本性的扭轉(zhuǎn)。

（二）多哈回合農(nóng)業(yè)談判各利益集團(tuán)的主要立場(chǎng)及利益訴求

多哈回合談判中圍繞農(nóng)業(yè)議題形成了多個(gè)利益集團(tuán)，每個(gè)利益集團(tuán)都有著不同的利益訴求和立場(chǎng)，分析這些利益集團(tuán)的利益訴求和立場(chǎng)有利于分析糧食安全問(wèn)題分歧所在及今后談判的努力方向。

1.美國(guó)及凱恩斯利益集團(tuán)③凱恩斯集團(tuán)主要成員包括澳大利亞、阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、玻利維亞、哥斯達(dá)黎加、印尼、馬來(lái)西亞、新西蘭、菲律賓、南非、泰國(guó)、玻利維亞等國(guó)家。。美國(guó)是世界上農(nóng)業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，除了很少一部分滿足本國(guó)需求外，很大部分要依靠國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易來(lái)解決，因此美國(guó)極力主張全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化。美國(guó)在談判中主張各成員均應(yīng)取消任何形式的出口補(bǔ)貼，繼續(xù)降低關(guān)稅水平及增加關(guān)稅配額，同時(shí)取消特殊保障制度。凱恩斯利益集團(tuán)與美國(guó)農(nóng)業(yè)狀況類似，利益訴求及立場(chǎng)也與美國(guó)相類似，要求全面開放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，主張全面削減或去除影響農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的國(guó)內(nèi)支持、關(guān)稅及補(bǔ)貼。凱恩斯集團(tuán)成為推動(dòng)多哈回合農(nóng)業(yè)談判進(jìn)程最為積極的力量之一。

2.歐盟和G10利益集團(tuán)④G10利益集團(tuán)成員包括韓國(guó)、以色列、日本、瑞士、挪威、保加利亞、中國(guó)臺(tái)北、冰島、列支敦士登、毛里求斯等國(guó)家和地區(qū)。。歐盟和G10利益集團(tuán)農(nóng)業(yè)狀況較為類似，都是屬于農(nóng)業(yè)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)家和地區(qū)，在國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易中經(jīng)常處于被動(dòng)局面。這兩方成為多哈回合談判中的保守派代表，基本立場(chǎng)在于維持之前的農(nóng)業(yè)高度保護(hù)主義局面，以維護(hù)自身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。這兩方在農(nóng)業(yè)談判中的利益訴求集中體現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，希望降低貿(mào)易自由化，主張適當(dāng)削減市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和出口補(bǔ)貼；堅(jiān)持要求適用烏拉圭回合時(shí)期關(guān)稅削減公式，主張?jiān)诿舾挟a(chǎn)品方面享有較大的靈活性，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，在關(guān)稅方面要求繼續(xù)寬松的關(guān)稅削減及關(guān)稅配額制度。

3.G20利益集團(tuán)⑤G20利益集團(tuán)主要是發(fā)展中國(guó)成員，包括印度、巴西、中國(guó)、阿根廷、玻利維亞、智利、古巴、尼瓜多爾、埃及、南非、危地馬拉、泰國(guó)、菲律賓、印度尼西亞、墨西哥、巴基斯坦、尼日利亞、巴拉圭、秘魯、坦桑尼亞、烏拉圭、委內(nèi)瑞拉等。。G20利益集團(tuán)主要由發(fā)展中國(guó)家組成，占世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的63%，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量占全球份額的20%，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口量分別占世界的26%和17%［7］，是多哈回合談判中對(duì)抗發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)的中堅(jiān)力量，也是最能反映發(fā)展中國(guó)家糧食安全關(guān)注的集團(tuán)之一。該集團(tuán)在多哈回合談判中代表廣大發(fā)展中國(guó)家的利益，主張發(fā)達(dá)國(guó)家成員應(yīng)實(shí)質(zhì)性開放市場(chǎng)，在國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼方面的承諾應(yīng)作為發(fā)展中國(guó)家成員關(guān)稅減讓承諾的先決條件；贊成農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化主張，在市場(chǎng)準(zhǔn)入上要求發(fā)達(dá)國(guó)家成員嚴(yán)格限制關(guān)稅減讓的靈活性。在多哈回合談判中，G20集團(tuán)積極維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家成員的利益，求同存異，團(tuán)結(jié)協(xié)作，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)談判的進(jìn)程。

4.其他利益集團(tuán)。其他利益集團(tuán)是指就某些小型議題專門形成的利益集團(tuán)，包括小型經(jīng)濟(jì)脆弱體、熱帶作物集團(tuán)、棉花4國(guó)集團(tuán)等。這些利益集團(tuán)參與談判主要是就與其有切身利益的議題進(jìn)行討論，比如熱帶作物集團(tuán)主要的訴求是放寬對(duì)熱帶作物產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而棉花4國(guó)集團(tuán)主張取消其他國(guó)家對(duì)棉花的出口補(bǔ)貼及國(guó)內(nèi)支持，并對(duì)該集團(tuán)的棉花出口實(shí)行零關(guān)稅和免配額。

（三）多哈回合農(nóng)業(yè)談判中中國(guó)的主要立場(chǎng)及利益訴求

1.主要立場(chǎng)

多哈回合是發(fā)展回合，這是多哈回合開展的首要宗旨。中國(guó)積極參與涉及發(fā)展中國(guó)家成員利益的議題討論，強(qiáng)烈要求改變當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)的扭曲的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則，積極爭(zhēng)取對(duì)發(fā)展中國(guó)家成員更為有利的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境。就中國(guó)具體訴求而言，以維護(hù)中國(guó)農(nóng)業(yè)根本利益為出發(fā)點(diǎn)，以為中國(guó)構(gòu)建公平、合理、透明的、市場(chǎng)為導(dǎo)向的多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制為談判目標(biāo)。

堅(jiān)持要求對(duì)新成員施行特殊待遇。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家成員的同時(shí)也是新成員，在此回合談判中，涉及新成員利益的議題也是中國(guó)最為關(guān)心及參與的部分。一般來(lái)說(shuō)在農(nóng)產(chǎn)品開放層面，一般發(fā)展中成員平均關(guān)稅水平是60%，但WTO新成員是17%，而中國(guó)更是低至15%，較為接近發(fā)達(dá)成員的12%［8］。為此中國(guó)在談判中堅(jiān)持要求自身作為新成員應(yīng)該享有的在關(guān)稅減免上的特殊差別待遇，縮小與其他成員之間的差距，以保障中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)根本利益及維護(hù)國(guó)內(nèi)糧食安全。

2.利益訴求

在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中，市場(chǎng)準(zhǔn)入談判直接涉及中國(guó)農(nóng)業(yè)根本利益，這也是中國(guó)關(guān)注及參與的核心內(nèi)容，其議題包括削減關(guān)稅、增加關(guān)稅配額等。保留中國(guó)現(xiàn)有配額管理體制對(duì)有效調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易至關(guān)重要。如果中國(guó)對(duì)關(guān)稅配額制度做出讓步，將會(huì)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生深遠(yuǎn)的不利影響。因此在關(guān)稅配額上中國(guó)堅(jiān)持原則立場(chǎng)，在非重要性的農(nóng)產(chǎn)品談判只做適度的讓步，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響重大的大宗農(nóng)產(chǎn)品談判堅(jiān)決不作讓步。

對(duì)于其他不涉及中國(guó)農(nóng)業(yè)直接利益但對(duì)國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則形成扭曲的談判內(nèi)容，中國(guó)堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家成員立場(chǎng)，在國(guó)內(nèi)支持的議題上，主張嚴(yán)格限制發(fā)達(dá)成員對(duì)貿(mào)易扭曲較大的國(guó)內(nèi)支持措施，加大對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成員國(guó)內(nèi)支持的削減幅度并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家成員享有的特殊待遇，增強(qiáng)政策實(shí)施靈活性。

二、巴厘一攬子協(xié)定基于糧食安全關(guān)注的成果與不足

多哈回合前期確實(shí)在糧食安全方面取得了一些引人注目的進(jìn)展，但糧食安全關(guān)切的問(wèn)題并未得到根本解決，在多哈回合歷經(jīng)多輪磋商后，終于在2013年12月召開的WTO第9次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上達(dá)成了重要成果。巴厘一攬子協(xié)定達(dá)成3項(xiàng)共計(jì)14份文件，其中農(nóng)業(yè)議題作為談判重點(diǎn)，形成《綜合服務(wù)部長(zhǎng)宣言》《保障糧食安全目的的公共儲(chǔ)備計(jì)劃部長(zhǎng)宣言》等重要文件，與糧食安全議題息息相關(guān)。巴厘一攬子協(xié)定是多哈回合的重要成果，也是WTO成立以來(lái)通過(guò)的首份全球性多邊貿(mào)易協(xié)定，打破了多哈回合談判12年的僵局，媒體和學(xué)者大都認(rèn)為此項(xiàng)協(xié)議的達(dá)成挽救了瀕臨崩潰的世界貿(mào)易組織，讓各國(guó)重新拾回了對(duì)多邊貿(mào)易體制的信心［9］。

（一）巴厘一攬子協(xié)定基于糧食安全關(guān)注的成果

1.發(fā)展中國(guó)家成員的糧食安全問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性關(guān)注

巴厘一攬子協(xié)定明確提出了對(duì)糧食安全問(wèn)題的關(guān)注。這種關(guān)注不僅表現(xiàn)在談判中有關(guān)糧食安全的議題占比最大，在成果中也有集中體現(xiàn)。在這些文件中多次強(qiáng)調(diào)了一些非貿(mào)易關(guān)注①非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題是指那些有悖于WTO自由貿(mào)易的基本原則、但卻涉及到個(gè)人、國(guó)家或整個(gè)世界的多方面社會(huì)福利的現(xiàn)存問(wèn)題（楊楠，倪洪興.WTO農(nóng)業(yè)談判中的非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005年第5期）。據(jù)WTO官網(wǎng)的詞匯表（Glossary Term），非貿(mào)易關(guān)注類似于（農(nóng)業(yè)的）多功能性，以農(nóng)業(yè)協(xié)定的序言中的糧食安全和環(huán)境保護(hù)為主要例子，也包括各成員方列舉的農(nóng)村發(fā)展、消除貧困等內(nèi)容。，特別是糧食安全問(wèn)題，在廣大發(fā)展中國(guó)家成員強(qiáng)烈爭(zhēng)取公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的大背景下，被視為修正烏拉圭回合的農(nóng)業(yè)協(xié)定的最為重要的一個(gè)方面［10］。在《綜合服務(wù)部長(zhǎng)宣言》中糧食安全關(guān)注被首次單獨(dú)提及：“各成員認(rèn)識(shí)到綜合服務(wù)方案可以促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，糧食安全和減輕貧困，特別是在發(fā)展中國(guó)家。這包括一些發(fā)展中國(guó)家都特別強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)的包括與土地改革和農(nóng)村民生的一系列綜合服務(wù)方案”［11］。宣言認(rèn)識(shí)到了事關(guān)發(fā)展中國(guó)家成員的土地改革和農(nóng)村民生保障等重要的農(nóng)業(yè)目標(biāo)，這些目標(biāo)都與發(fā)展中國(guó)家的糧食安全緊密相聯(lián)；同時(shí)在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的附件2中的“一般服務(wù)”條款中將這些有利于糧食安全的一般服務(wù)項(xiàng)目明確加以規(guī)定，包括土地復(fù)墾、土壤保護(hù)和資源管理、干旱管理和洪澇防治、農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)保障以及農(nóng)民安置計(jì)劃等，也即認(rèn)定發(fā)展中國(guó)家成員采取上述國(guó)內(nèi)支持服務(wù)不屬于扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持。這項(xiàng)宣言不僅為發(fā)展中國(guó)家成員為保障本國(guó)糧食安全提供可采用的關(guān)稅及非關(guān)稅措施，也為之后的農(nóng)業(yè)談判中發(fā)展中國(guó)家成員繼續(xù)參與糧食安全問(wèn)題談判奠定基礎(chǔ)。

2.將旨在保障糧食安全的公共儲(chǔ)備計(jì)劃制度明確獨(dú)立

巴厘一攬子協(xié)定將公共儲(chǔ)備計(jì)劃明確規(guī)定，這就為廣大發(fā)展中國(guó)家成員保障本國(guó)糧食安全提供了新的政策選擇。用于糧食安全目的的公共儲(chǔ)備計(jì)劃是此次廣大發(fā)展中國(guó)家成員為保障本國(guó)糧食安全所爭(zhēng)取到的一個(gè)重大成果。在之前的農(nóng)業(yè)協(xié)定中，用于糧食安全儲(chǔ)備的補(bǔ)貼支持在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中單列了出來(lái)，但是由于程序復(fù)雜、限制條件多而備受發(fā)展中國(guó)家成員詬病。此次宣言實(shí)際為發(fā)展中國(guó)家保障糧食安全提供了一個(gè)“和平條款”，即這些成員在實(shí)施了用于糧食安全目的的糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼后，超出或馬上要超出其綜合支持量（AMS）限制時(shí)（該成員國(guó)的綜合支持總量或是微量允許水平），發(fā)達(dá)國(guó)家成員需要保持克制，避免通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)抗該成員國(guó)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)決定對(duì)所有發(fā)展中國(guó)家成員均適用。這項(xiàng)用于糧食安全目的的條款不同于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“和平條款”，它的達(dá)成使得廣大發(fā)展中國(guó)家成員可以加大對(duì)本國(guó)糧食儲(chǔ)備的補(bǔ)貼力度，有效地調(diào)節(jié)本國(guó)的糧食儲(chǔ)備狀況，而無(wú)需擔(dān)心會(huì)形成扭曲性國(guó)內(nèi)支持措施而被其他成員所起訴。

3.達(dá)成含有特殊和差別待遇的關(guān)稅配額制度改革方案

以往的農(nóng)業(yè)談判中關(guān)稅配額制度一直為廣大發(fā)展中國(guó)家成員所詬病，此次有關(guān)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第2條關(guān)稅配額管理體制條款的諒解的部長(zhǎng)宣言提出了一個(gè)關(guān)稅配額未完成機(jī)制的解決方案，即分期分額度解決機(jī)制，規(guī)定關(guān)稅配額的首年進(jìn)口國(guó)若未完成配額或低于65%時(shí)，相關(guān)利益成員可以向農(nóng)業(yè)委員會(huì)發(fā)出特別關(guān)注，尋求進(jìn)口方的合理解釋；在未完成機(jī)制觸發(fā)之后，進(jìn)口方需要和相關(guān)利益方進(jìn)行密切磋商，或是在期限內(nèi)將配額完成率升至65%以上，否則相關(guān)利益方可以在接下來(lái)的幾年內(nèi)對(duì)進(jìn)口方施行特殊措施，要求進(jìn)口方履行未完成機(jī)制要求，同時(shí)在后續(xù)條款中確認(rèn)了發(fā)展中國(guó)家成員在該項(xiàng)決議上的特殊待遇。這項(xiàng)宣言實(shí)質(zhì)形成了含有特殊差別待遇的方案，4～6年后再次提交成員審議并決定成員是否繼續(xù)執(zhí)行未完成機(jī)制。這就進(jìn)一步約束了發(fā)達(dá)國(guó)家成員采取的扭曲貿(mào)易的關(guān)稅配額手段，同時(shí)也為發(fā)展中國(guó)家成員在關(guān)稅配額制度上提供了輕于發(fā)達(dá)國(guó)家成員的義務(wù)。

4.指出出口競(jìng)爭(zhēng)及特殊和差別待遇議題是后續(xù)談判的關(guān)鍵

巴厘一攬子協(xié)定為未來(lái)農(nóng)業(yè)談判中糧食安全問(wèn)題的解決指明了方向，這主要體現(xiàn)在出口競(jìng)爭(zhēng)和有關(guān)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家成員（LDCs）議題兩方面。出口競(jìng)爭(zhēng)是農(nóng)業(yè)談判中爭(zhēng)議最為激烈的一項(xiàng)議題，巴厘一攬子協(xié)定并未就出口競(jìng)爭(zhēng)約束達(dá)成具體條款，也未就出口競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題提出實(shí)質(zhì)性的解決方案，但在原則和文件精神上強(qiáng)調(diào)了削減出口補(bǔ)貼和加嚴(yán)出口信貸紀(jì)律，表達(dá)了談判方要求改變不合理補(bǔ)貼現(xiàn)狀的決心。在《綜合服務(wù)部長(zhǎng)宣言》第1條指出“我們認(rèn)識(shí)到所有形式的出口補(bǔ)貼以及與其具有同等效力的出口措施，是一項(xiàng)高度扭曲貿(mào)易和具有貿(mào)易保護(hù)主義形式的支持措施”［11］；同時(shí)對(duì)多哈回合前期談判中就出口競(jìng)爭(zhēng)及特殊差別待遇議題達(dá)成的成果進(jìn)行了再次確認(rèn)，將保證發(fā)達(dá)國(guó)家取消所有農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼作為今后談判的努力方向。發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家議題形成的文件對(duì)一國(guó)糧食安全會(huì)產(chǎn)生間接影響，因?yàn)榘屠逡粩堊訁f(xié)定規(guī)定若發(fā)達(dá)國(guó)家成員和宣布受此決定約束的發(fā)展中國(guó)家成員還未對(duì)至少97%來(lái)源于LDCs的產(chǎn)品提供免關(guān)稅和免配額通道時(shí)，應(yīng)于下一輪談判之前擴(kuò)大這些產(chǎn)品的免關(guān)稅和免配額通道，并逐漸加以擴(kuò)大，同時(shí)應(yīng)向LDCs提供免稅和免配額產(chǎn)品的報(bào)表，并專門成立相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)決議的后續(xù)工作進(jìn)行落實(shí)。這就為今后談判中兩類成員的糧食安全問(wèn)題的解決指明了方向。

（二）巴厘一攬子協(xié)定在糧食安全問(wèn)題上存在的缺憾和不足

巴厘一攬子協(xié)定就糧食安全這一議題來(lái)說(shuō)，是起點(diǎn)而非終點(diǎn)，后續(xù)的談判任務(wù)任重而道遠(yuǎn)［12］。糧食安全更加深入地被融入其中，蘊(yùn)含了廣大發(fā)展中國(guó)家成員的不懈努力，但是巴厘一攬子協(xié)定整體并未真正顧及到發(fā)展中國(guó)家對(duì)于糧食安全的考慮，現(xiàn)有的不公平的農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。

1.協(xié)議具有明顯的過(guò)渡性和模糊性

《巴厘一攬子協(xié)定》在4個(gè)方面達(dá)成了協(xié)議，分別是貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、棉花和關(guān)于發(fā)展與最不發(fā)達(dá)國(guó)家議題，除了《貿(mào)易便利化協(xié)定》是唯一一部完整的協(xié)定之外，后面3個(gè)都是以若干部長(zhǎng)決議和宣言的方式體現(xiàn)［13］。部長(zhǎng)決議和宣言在效力等級(jí)上明顯低于協(xié)定，在約束力和完整性上也與協(xié)定相差很多，而且這些方面的議題形成的文件具有過(guò)渡性，還有待在之后的談判中進(jìn)一步完善，這種不穩(wěn)定性將會(huì)影響已達(dá)成保障糧食安全實(shí)現(xiàn)的相關(guān)措施發(fā)揮實(shí)效。此外，巴厘一攬子協(xié)定中有關(guān)糧食安全問(wèn)題的文件建議性規(guī)定多于實(shí)質(zhì)性規(guī)定。從達(dá)成的農(nóng)業(yè)議題的文件條文來(lái)看，多為建議性條款，且用語(yǔ)模糊，因此缺乏約束力和實(shí)用性。多哈回合之前達(dá)成的農(nóng)業(yè)協(xié)定被人所詬病的地方就是其實(shí)用性欠缺，從而使其并未發(fā)揮真正的作用，而巴厘一攬子協(xié)定依然延續(xù)了這個(gè)風(fēng)格。文件在部分關(guān)鍵問(wèn)題上含糊不清，不利于對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成員實(shí)行有效的約束；文件很多為“確認(rèn)”“呼吁”等建議性用語(yǔ)，并未做出有效改變，實(shí)質(zhì)上是維持了當(dāng)前不公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則。

2.取消發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)

農(nóng)業(yè)議題是多哈回合談判中的核心議題，這一核心議題矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜［14］，要通過(guò)談判改變目前的農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則極其艱難。其中尤以出口競(jìng)爭(zhēng)中取消農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼最為困難，但關(guān)于出口競(jìng)爭(zhēng)巴厘一攬子協(xié)定僅僅達(dá)成了一項(xiàng)《出口競(jìng)爭(zhēng)的部長(zhǎng)宣言》，且該宣言實(shí)質(zhì)上并未有任何進(jìn)展。首先在《出口競(jìng)爭(zhēng)的部長(zhǎng)宣言》中，各方明確承認(rèn)在多哈回合前期提出的發(fā)達(dá)國(guó)家于2013年底前取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的目標(biāo)未能達(dá)成①多哈回合第6次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議于2005年12月在香港通過(guò)《部長(zhǎng)宣言》宣告閉幕，此次會(huì)議的主要成果包括，發(fā)達(dá)成員和部分發(fā)展中成員同意2008年前向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供免關(guān)稅和免配額市場(chǎng)準(zhǔn)入；發(fā)達(dá)國(guó)家2006年取消棉花出口補(bǔ)貼；2013年底前取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼。，但在宣言中卻重新將這一目標(biāo)作為今后談判努力的方向，這無(wú)疑宣告近10年來(lái)出口競(jìng)爭(zhēng)對(duì)糧食安全造成的扭曲局面并未得到改善；其次該宣言就出口競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題并未提出實(shí)質(zhì)性的解決方案，僅僅是對(duì)多哈回合之前就該項(xiàng)議題達(dá)成的包括《香港宣言》在內(nèi)的共識(shí)以宣言的形式進(jìn)行了再次確認(rèn)，對(duì)此階段各國(guó)采取的取消不合理出口補(bǔ)貼的措施進(jìn)行了肯定，并懇求各國(guó)嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中出口競(jìng)爭(zhēng)的紀(jì)律來(lái)進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易。這種建議式的宣言實(shí)質(zhì)上宣告出口競(jìng)爭(zhēng)議題談判并未取得任何進(jìn)展，不僅難以對(duì)發(fā)達(dá)成員形成實(shí)際約束力，而且難以保障發(fā)展中成員在出口競(jìng)爭(zhēng)上的正當(dāng)利益。

3.相關(guān)措施的條件及程序削弱了其實(shí)施效果

雖然巴厘一攬子協(xié)定達(dá)成了若干有利于糧食安全實(shí)現(xiàn)的條款，但這些條款附加的復(fù)雜的實(shí)施條件、應(yīng)用程序以及相關(guān)的書面文件要求，大大削弱了這些措施的實(shí)施效果。比如針對(duì)保障糧食安全的公共儲(chǔ)備補(bǔ)貼的“和平條款”，規(guī)定了嚴(yán)格的實(shí)施條件，且一再?gòu)?qiáng)調(diào)該計(jì)劃的實(shí)施不得違反農(nóng)業(yè)協(xié)定中國(guó)內(nèi)支持的規(guī)定，不得影響其他成員國(guó)的糧食安全，同時(shí)為計(jì)劃的施行制訂了復(fù)雜的申請(qǐng)程序和苛刻的書面文件要求，單是需要向組委會(huì)提交的基本信息就多達(dá)6條。對(duì)于部分發(fā)展中國(guó)家成員來(lái)說(shuō)，根本就沒有實(shí)施該計(jì)劃的條件，更勿論使用該和平條款來(lái)保障本國(guó)的糧食安全。與“和平條款”相類似，協(xié)定中有關(guān)特殊和差別待遇的具體條款，不僅與之前相比并未有較大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而且在僅有的寥寥數(shù)條特殊差別待遇條款后，附加繁瑣的申請(qǐng)條件、程序及書面文件的條款和諸多的限制條件，致使一些成員國(guó)在運(yùn)用這些條款時(shí)面臨極大困難。

三、巴厘一攬子協(xié)定背景下中國(guó)糧食安全的對(duì)策

糧食安全對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。巴厘一攬子協(xié)定的達(dá)成，給中國(guó)糧食安全的解決帶來(lái)新思路、新手段的同時(shí)，也相應(yīng)暴露出中國(guó)糧食安全在立法存在的不足。

（一）巴厘協(xié)定帶來(lái)的政策選擇空間可增強(qiáng)中國(guó)的糧食獲取能力

1.新增的一般服務(wù)項(xiàng)目可以提高中國(guó)糧食產(chǎn)能

巴厘一攬子協(xié)定為了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和消除貧困，將6項(xiàng)內(nèi)容納入到了一般服務(wù)項(xiàng)目中，即土地復(fù)耕、土壤保護(hù)和資源管理、防汛抗旱、農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方案。這些服務(wù)項(xiàng)目對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)土地壓力巨大及城鎮(zhèn)化任務(wù)繁重的國(guó)家而言意義重大。若最終這些一般服務(wù)項(xiàng)目得以確定，將有利于中國(guó)更加規(guī)范利用政策優(yōu)勢(shì)，資金分配也更加規(guī)范透明。與此同時(shí)，科技化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是當(dāng)前世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流，也是被發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐所證明的正確路線，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念也逐步成為各國(guó)共識(shí)［15］。在這個(gè)過(guò)程中中國(guó)可充分利用巴厘一攬子協(xié)定帶來(lái)的優(yōu)越條件，加大中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量的投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的補(bǔ)貼力度。

2.公共儲(chǔ)備計(jì)劃有利于完善中國(guó)的糧食儲(chǔ)備制度

糧食儲(chǔ)備制度對(duì)保障國(guó)家糧食安全起著關(guān)鍵性作用，特別是隨著中國(guó)糧食改革市場(chǎng)化方向的確立，糧食儲(chǔ)備對(duì)于糧食安全的作用將進(jìn)一步彰顯［16］?；诎屠逡粩堊訁f(xié)定達(dá)成的關(guān)于公共儲(chǔ)備計(jì)劃的“和平條款”的契機(jī)，中國(guó)應(yīng)加快建設(shè)糧食公共儲(chǔ)備計(jì)劃。目前中國(guó)糧食儲(chǔ)備制度在糧食輪換、儲(chǔ)備與市場(chǎng)銜接等運(yùn)作機(jī)制上不健全，導(dǎo)致該制度難以真正發(fā)揮其作用。因此，中國(guó)要在此次和平條款的指導(dǎo)下，依法建立起垂直管理的儲(chǔ)糧組織體系，同時(shí)從運(yùn)作機(jī)制和代儲(chǔ)制度兩方面分別加以完善，最后將這些已經(jīng)建立起來(lái)的制度以法律的形式明確加以規(guī)定。

3.關(guān)稅配額管理制度有助于保障國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)安全

巴厘一攬子協(xié)定在保障農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口安全方面最為顯著的成果，就是確保了中國(guó)在關(guān)稅配額管理制度上仍然享受發(fā)展中國(guó)家成員待遇。關(guān)稅配額管理涉及中國(guó)大米、玉米、小麥、棉花、食糖等重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口調(diào)控，是中國(guó)在入世中爭(zhēng)取到的非常有限的進(jìn)口調(diào)控手段之一［17］。關(guān)稅配額諒解備忘錄中就對(duì)發(fā)展中國(guó)家成員的配額完成義務(wù)做出了有別于發(fā)達(dá)國(guó)家成員的特殊規(guī)定，這對(duì)中國(guó)保障農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口安全至關(guān)重要。雖然在出口競(jìng)爭(zhēng)的部長(zhǎng)宣言中對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品不合理補(bǔ)貼未有實(shí)質(zhì)性的限制，但至少在文件上確認(rèn)了發(fā)達(dá)國(guó)家成員在農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼扭曲農(nóng)業(yè)貿(mào)易、在發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員間形成實(shí)質(zhì)不平等這一事實(shí)，為發(fā)展中國(guó)家成員在今后的出口競(jìng)爭(zhēng)議題的談判中據(jù)理力爭(zhēng)、扭轉(zhuǎn)這種不公平的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼局面奠定了基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)今后談判中對(duì)糧食安全問(wèn)題的關(guān)注力度

1.堅(jiān)持在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中的總體目標(biāo)

中國(guó)在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中的總體立場(chǎng)和目標(biāo)是“澄清和改進(jìn)規(guī)則、加嚴(yán)紀(jì)律、防止濫用”，全程深度參與談判過(guò)程和規(guī)則制定過(guò)程［18］。在多哈回合談判中，中國(guó)談判代表圍繞這一總體目標(biāo)，要求對(duì)出口競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入中的各項(xiàng)規(guī)則及紀(jì)律進(jìn)行進(jìn)一步的澄清和改進(jìn)，堅(jiān)決反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成員濫用國(guó)內(nèi)支持政策扭曲農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則。在后巴厘回合談判中，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持這一總體目標(biāo)，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)扭曲農(nóng)業(yè)貿(mào)易的各項(xiàng)規(guī)則的改進(jìn)工作，規(guī)范不合理補(bǔ)貼使用，堅(jiān)持中國(guó)應(yīng)當(dāng)享有的特殊待遇，建立良好的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易新秩序。

2.堅(jiān)持中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家及新成員立場(chǎng)

中國(guó)不僅是WTO中的發(fā)展中國(guó)家成員，也是新成員之一，因此這兩個(gè)特殊地位是中國(guó)在后續(xù)談判中要始終堅(jiān)持的立場(chǎng)。尤其是對(duì)于糧食安全而言，更是可以利用這種特殊地位在談判中盡可能地維護(hù)中國(guó)的農(nóng)業(yè)利益。一方面發(fā)展中國(guó)家成員享受著特殊和差別待遇，在削減額度、實(shí)施期限等問(wèn)題上有著相對(duì)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)新成員可以要求更加優(yōu)惠的待遇以便縮小與其他成員之間的差距。在后續(xù)談判中，一方面作為發(fā)展中國(guó)家成員，要積極推進(jìn)特殊和差別待遇議題的進(jìn)程，爭(zhēng)取達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果；另一方面作為新成員，要強(qiáng)調(diào)新成員所應(yīng)享有的靈活性條款，包括關(guān)稅減讓、配額完成期限的延長(zhǎng)等，以便為保障國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)安全提供更充足的時(shí)間。

3.增強(qiáng)中國(guó)在農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)

中國(guó)積極參與多哈回合談判 （不僅是農(nóng)業(yè)談判），有利于建立公平、公正、透明、合理的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系，改善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易自由化和便利化［18］，進(jìn)一步說(shuō)，更是保障中國(guó)糧食安全的必要措施。在此次巴厘島會(huì)議中，中國(guó)代表團(tuán)高度重視農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判，在談判中發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用，為巴厘一攬子協(xié)定的達(dá)成做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。這是中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)的體現(xiàn)，也是中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)中話語(yǔ)權(quán)不斷增強(qiáng)的體現(xiàn)。因此中國(guó)要深入?yún)⑴c多哈回合農(nóng)業(yè)談判，對(duì)談判過(guò)程中遇到的困難和曲折做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，始終以維護(hù)中國(guó)農(nóng)業(yè)利益為基本出發(fā)點(diǎn)，以推動(dòng)建立公平、合理、透明的、市場(chǎng)為導(dǎo)向的多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制為目標(biāo)，聯(lián)合一切有志于保障糧食安全而改變不合理貿(mào)易規(guī)則的成員，求同存異，團(tuán)結(jié)協(xié)作共同推進(jìn)后巴厘時(shí)代談判的進(jìn)行。

（三）完善中國(guó)當(dāng)前糧食安全保障法律體系

1.確認(rèn)《農(nóng)業(yè)法》和《糧食法》的核心地位

《糧食法》和《農(nóng)業(yè)法》是中國(guó)糧食安全保障法律體系中的核心法律。當(dāng)前中國(guó)的糧食安全法律體制并不完善，總的問(wèn)題是基本立法的缺位使中國(guó)糧食安全立法成為一個(gè)“無(wú)心”體系，立足于基本法之上的二級(jí)立法的零散和缺漏更使中國(guó)糧食安全立法不足以構(gòu)成健全體系［19］?！都Z食法》（草案）已經(jīng)公布且正在征求各界意見，但是畢竟不能代替專門的糧食安全法。針對(duì)糧食安全制定專門的《糧食安全法》在當(dāng)前中國(guó)不大現(xiàn)實(shí)。因而中國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)《糧食法》的立法工作，使得糧食安全的各項(xiàng)工作都有法可依。確立這兩部法律的核心地位，有利于糧食安全保障工作的有序開展。

2.完善《農(nóng)業(yè)法》及盡快出臺(tái)《糧食法》

《農(nóng)業(yè)法》自1993年實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)2次修改，在其中設(shè)立專章對(duì)糧食安全進(jìn)行規(guī)定，但僅僅只規(guī)定了耕地保護(hù)制度、糧食主產(chǎn)區(qū)保障、糧食價(jià)格保護(hù)機(jī)制、糧食安全預(yù)警機(jī)制等內(nèi)容，已無(wú)法適應(yīng)糧食安全保障工作的最新狀況。在巴厘一攬子協(xié)定通過(guò)背景下，可以將糧食儲(chǔ)備制度、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等制度固定下來(lái)；同時(shí)強(qiáng)調(diào)利用國(guó)際市場(chǎng)及推進(jìn)本土農(nóng)業(yè)海外投資等方式多樣化保障糧食安全，積極推進(jìn)中國(guó)“農(nóng)業(yè)走出去”，利用海外農(nóng)業(yè)資源來(lái)滿足中國(guó)的糧食需求?？疾靽?guó)務(wù)院法制辦的《糧食法》送審稿，其中對(duì)糧食安全規(guī)定頗多，包括耕地保護(hù)、土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、糧食補(bǔ)貼與信貸等內(nèi)容，基本已經(jīng)覆蓋了中國(guó)糧食安全保障的各個(gè)方面，因而要加快《糧食法》的頒布和實(shí)施。

3.盡快修改《對(duì)外貿(mào)易法》及《反補(bǔ)貼條例》

《對(duì)外貿(mào)易法》是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域的基本法律，對(duì)于農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域同樣適用。對(duì)于糧食安全而言，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定中，在該法的第43條規(guī)定，進(jìn)口的外國(guó)產(chǎn)品若享受該國(guó)專項(xiàng)性補(bǔ)貼，當(dāng)其對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害或有損害之虞時(shí)，中國(guó)可以采取反補(bǔ)貼措施。但農(nóng)產(chǎn)品反補(bǔ)貼跟普通產(chǎn)品規(guī)則明顯不同，因此在《對(duì)外貿(mào)易法》中可針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品增加特殊條款。此外《反補(bǔ)貼條例》只在第7條中涉及到農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼，指出反補(bǔ)貼調(diào)查的發(fā)起及發(fā)起部門，但對(duì)如何實(shí)施反補(bǔ)貼措施卻沒有相關(guān)規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品與非農(nóng)產(chǎn)品相比具有一定的特殊性，農(nóng)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼措施既要體現(xiàn)反補(bǔ)貼措施的一般性，又應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的特殊性［20］。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)《反補(bǔ)貼條例》做出修改，將農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼的啟動(dòng)程序、啟動(dòng)條件、調(diào)查程序、臨時(shí)措施、實(shí)施期限等重要內(nèi)容加以規(guī)定，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障有法可依。

4.建立國(guó)內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)”的糧食安全法律保障統(tǒng)籌機(jī)制

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)資源約束性極強(qiáng)的國(guó)家，在貿(mào)易自由化條件下，保持傳統(tǒng)的高度自給自足來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食安全的代價(jià)將會(huì)越來(lái)越大［21］，中國(guó)必須要建立國(guó)內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)”的糧食安全法律保障統(tǒng)籌機(jī)制。首先，必須樹立起新的糧食安全觀，將全球視野納入到糧食安全保障中來(lái)，充分利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，互相補(bǔ)充與協(xié)調(diào)，保證中國(guó)基本糧食市場(chǎng)各層次的穩(wěn)定性。其次，以國(guó)際視野指導(dǎo)中國(guó)的糧食安全法律保障機(jī)制。在國(guó)際化日益普及和深入的今天，一國(guó)的糧食安全問(wèn)題必然會(huì)受到國(guó)際層面的影響。在《農(nóng)業(yè)法》中盡早加入市場(chǎng)糧食價(jià)格形成及調(diào)控機(jī)制，做到國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)相對(duì)接，保障國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定。糧食安全預(yù)警聯(lián)動(dòng)著糧食生產(chǎn)、流通及儲(chǔ)備等，良好的糧食安全預(yù)警機(jī)制對(duì)于糧食生產(chǎn)、糧食流通及糧食儲(chǔ)備都有指導(dǎo)性作用［22］，但糧食安全預(yù)警機(jī)制在中國(guó)尚處于起步階段。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，巴厘一攬子協(xié)定雖然在糧食安全問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)了若干突破，但實(shí)質(zhì)上仍然保留了烏拉圭回合以來(lái)形成的不公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則，不利于中國(guó)糧食安全。中國(guó)應(yīng)該及時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)策略，增強(qiáng)自身獲取糧食的能力，同時(shí)積極準(zhǔn)備，加強(qiáng)研究，在之后的談判中為保障糧食安全爭(zhēng)取到更大的政策空間。多哈回合農(nóng)業(yè)談判是利益集團(tuán)之間的角力，這種博弈決定了談判的長(zhǎng)期性，與此同時(shí)農(nóng)業(yè)的重要地位又決定了談判的復(fù)雜性，但貿(mào)易自由化的大趨勢(shì)難以改變［23］，因此有理由期待談判最終會(huì)取得令人滿意的成果，而巴厘一攬子協(xié)定達(dá)成后多哈回合談判的最新進(jìn)展也驗(yàn)證了這種看法。巴厘一攬子協(xié)定達(dá)成后，WTO多哈回合談判就后續(xù)談判工作制訂了具體談判計(jì)劃表，但由于談判方之間的巨大分歧，協(xié)定一度遭到擱淺。隨著美國(guó)及印度就印度大規(guī)模糧食儲(chǔ)備計(jì)劃達(dá)成協(xié)議，為協(xié)定的執(zhí)行掃除了最大的障礙，為打破世貿(mào)組織目前所陷入的僵局鋪平了道路。

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［責(zé)任編輯：簫姚］

WTO’s Bali Package on Food Security：Background，Progress and Countermeasures

ZENG Wenge，YUAN Xingnan
（College of Law，Chongqing University，Chongqing 400045，China）

Bali Package has brought a new situation for China to protect the food security.Food safety is increasingly becoming the focus of the negotiations from GATT to Doha Round.All the interest groups had different negotiating positions and different interest claims on food safety.This Agreement made a breakthrough in recognition of the importance of food security and other non-trade concerns，“Peace clause”public reserve plan，the reform of tariff quota system and other things，but there are some shortcomings，such as，the low bounding of the existence document，the failure of abolition of agricultural subsidies in developed countries，the complex procedures and conditions to implement the good policy，and so on.For China，we should make full use of this agreement to strengthen our ability to obtain food，continue to strengthen the food security concerns in the follow-up negotiations，and timely amend the relevant laws and regulations.

WTO；food security；Bali package；agriculture trade；Doha round

DF961

A

1009-3370（2016）03-0135-08

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0318

2015-09-11

國(guó)家社科基金資助項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易生態(tài)化轉(zhuǎn)型的法律保障研究”（12BFX143）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助重慶大學(xué)重大項(xiàng)目“中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)農(nóng)業(yè)貿(mào)易法律問(wèn)題研究”（0226005201021）

曾文革（1966—），男，教授，博士生導(dǎo)師，E-mail：zengwenge@126.com