張 健

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中國(guó)地方體育立法現(xiàn)狀與發(fā)展前景

張 健

日趨活躍的地方體育立法是中國(guó)特有的體育法治環(huán)境與多重機(jī)制綜合作用的結(jié)果。通過(guò)對(duì)1 028份地方體育立法文件的立法時(shí)間、地域、內(nèi)容與立法模式實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方體育立法的發(fā)展共享了類似的制度演進(jìn)模式，具有共通的內(nèi)在特質(zhì)。它為體育法治建設(shè)提供了鮮活而又豐富的實(shí)證依據(jù)與經(jīng)驗(yàn)素材。作為一種高度技術(shù)化的法律活動(dòng)，當(dāng)前地方體育立法存在諸多技術(shù)缺陷，未來(lái)應(yīng)采取針對(duì)性的彌補(bǔ)措施，促進(jìn)地方體育立法完善。

地方體育立法；體育法治；制度模式

近30余年，地方立法機(jī)關(guān)頒行的體育立法文件層出不窮，如果觀察近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)《中華人民共和國(guó)體育法》(以下簡(jiǎn)稱《體育法》)修改的意見，可發(fā)現(xiàn)，一些由較為成功的地方體育立法所形成的制度方案會(huì)不同程度的為《體育法》修改所重視。這意味著，一旦地方體育試點(diǎn)改革的制度經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)得到立法者的認(rèn)同，往往會(huì)被反饋到全國(guó)層面的立法中，從而成為正式法律。由此可見，無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)地方體育立法的“地方性”，但不能否認(rèn)的是，這些地方立法很大程度上推動(dòng)了中國(guó)體育立法制度的發(fā)展，甚至在某種程度上改變了中國(guó)體育法治建設(shè)的模式?；诖?，本文試圖對(duì)地方體育立法進(jìn)行分析研究，以期彌補(bǔ)學(xué)界研究之不足。

1 地方體育立法發(fā)展的環(huán)境與制度邏輯

地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)某項(xiàng)內(nèi)容作出立法在中國(guó)絕非新事物，早在20世紀(jì)80年代初就有過(guò)相關(guān)嘗試，但地方立法機(jī)關(guān)集中于體育事業(yè)的大規(guī)模立法，卻是中國(guó)近30年來(lái)體育法領(lǐng)域的獨(dú)特景觀。本研究認(rèn)為，地方體育立法的大量涌現(xiàn)是由中國(guó)特有的體育法治環(huán)境所形塑出來(lái)的多種因素與多重機(jī)制綜合作用的結(jié)果。

1.1 國(guó)家層面體育立法的抽象概括性為地方體育立法發(fā)展預(yù)留了空間

國(guó)家層面的國(guó)家立法強(qiáng)調(diào)一國(guó)內(nèi)部法律秩序的統(tǒng)一。國(guó)家立法作為調(diào)整一國(guó)整體性法律秩序的規(guī)則必然具有高度的抽象性與概括性。這在《體育法》文本中體現(xiàn)為條文規(guī)定比較原則和抽象，宣示性、倡導(dǎo)性的規(guī)范大量存在[10]。

國(guó)家層面體育立法的原則性與概括性為地方開展體育法治建設(shè)工作留下了行動(dòng)空間。一方面，地方體育立法只要在國(guó)家法確定的基本原則和制度框架下進(jìn)行，就不會(huì)突破體育法治建設(shè)的底線，這一類型的地方體育立法強(qiáng)調(diào)精細(xì)化與可操作性。另一方面，在缺少剛性制度限制的情況下，只要地方立法機(jī)關(guān)從中央文件中找到政策依據(jù)并論證其立法行為符合中央精神，地方就能夠開展一系列體育試點(diǎn)工作。正因如此，國(guó)家層面體育立法的空白或模糊地帶為地方體育立法留下了一定的生存空間并可以有所作為。

1.2 地方立法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與自主性增強(qiáng)是地方體育立法發(fā)展的土壤

改革開放以后，國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)，在國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)中，中央與地方關(guān)系發(fā)生些許變化，立法系統(tǒng)亦是如此。即國(guó)家立法機(jī)關(guān)經(jīng)常開展授權(quán)與委托立法，地方立法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與自主性有所增強(qiáng)。建國(guó)初期強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)威以及“命令-服從”的立法模式得到了不同程度的修正。國(guó)家層級(jí)的立法機(jī)關(guān)嘗試著將部分立法權(quán)力下放給下一層級(jí)。地方立法機(jī)關(guān)具備了一定的空間與自由，在落實(shí)國(guó)家立法時(shí)能夠兼顧當(dāng)?shù)氐捏w育發(fā)展實(shí)際。比如，1995年《體育法》頒布以后，地方立法迅速跟進(jìn)，立足本區(qū)域?qū)嶋H作出規(guī)定，地方立法具備了更為自由的空間與話語(yǔ)權(quán)。地方立法機(jī)關(guān)制度創(chuàng)新的積極性與創(chuàng)造力也因地方體育事業(yè)改革自主性的增強(qiáng)而被激發(fā)[8]。

1.3 體育事業(yè)改革的政治正確性與地方立法機(jī)關(guān)的政績(jī)激勵(lì)

改革開放后，伴隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，體育事業(yè)愈加展現(xiàn)出其自身價(jià)值。改革的漸進(jìn)性決定了體育事業(yè)發(fā)展要有一定程度的權(quán)變性。體育法治改革要求立法工作及時(shí)作出調(diào)整，否則就將面臨“無(wú)法可依”的困境。地方體育立法具備平穩(wěn)而又漸進(jìn)的特征，這不僅能夠克服國(guó)家層面體育立法頻繁修改所帶來(lái)的威懾力不足的問(wèn)題，也能夠及時(shí)調(diào)整改革方向，具有當(dāng)然的政治正確性與合法性。它可以緩解試點(diǎn)改革合法性危機(jī)，從而降低立法實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)成本?？梢哉f(shuō)，地方體育立法能夠順應(yīng)社會(huì)改革的潮流，以服務(wù)改革為目標(biāo)，以期能夠在改革中逐漸完成創(chuàng)新與求真的目的[13]。此外，在地方體育建設(shè)與地方立法系統(tǒng)中，地方立法通常是基層官員“出政績(jī)”的一種方法。一些地方立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者比較重視體育制度的改革創(chuàng)新，頒行了大量的地方體育立法文件，這就是王亞新教授指出的地方立法的“改革競(jìng)爭(zhēng)”[5]。正因如此，人們不僅看到了很多確實(shí)有利于體育法治發(fā)展的地方體育立法規(guī)定，也看到了一些立法內(nèi)容重復(fù)、相互抄襲、實(shí)質(zhì)意義較為有限的規(guī)范性文件。

2 地方體育立法發(fā)展的實(shí)踐樣態(tài)

通過(guò)筆者統(tǒng)計(jì)，從第一批地方立法文件產(chǎn)生截止到2015年12月，中國(guó)地方體育立法文件共1 028件，其中，地方性法規(guī)156件，地方政府規(guī)章197件，規(guī)范性文件675件，分別占總量的15.2%、19.2%和65.6%。規(guī)范性文件所占的比例一方面說(shuō)明了地方體育立法的靈活性，盡管法規(guī)與地方政府規(guī)章最具權(quán)威性，但畢竟此類立法流程較長(zhǎng)，可能貽誤立法時(shí)機(jī)。規(guī)范性文件出臺(tái)就更加快捷和機(jī)動(dòng)靈活。另一方面，這說(shuō)明了地方體育立法規(guī)范性有待加強(qiáng)。地方體育立法活動(dòng)具有較強(qiáng)的政策色彩，大量的規(guī)范性文件與地方政策、紅頭文件難以做出有效區(qū)分。就立法名稱而言，立法文件多以條例、辦法、規(guī)定、意見等名稱制定，以地方人大或是人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的針對(duì)特定內(nèi)容的立法文件居多，比如，2009年《全民健身?xiàng)l例》頒布后，各地政府辦公廳陸續(xù)頒發(fā)了本區(qū)域的全民健身實(shí)施計(jì)劃。

2.1 地方體育立法時(shí)間分布

從時(shí)間分布來(lái)看，我國(guó)地方體育立法發(fā)展主要分為4個(gè)階段(圖1)。

圖1 地方體育立法的時(shí)間分布折線圖

第1階段(1980—1989年)：這是我國(guó)地方體育立法起步階段，立法文件數(shù)量從無(wú)到有，逐漸增多。立法內(nèi)容主要集中在學(xué)校體育，不過(guò)相對(duì)于其他領(lǐng)域的地方立法，此時(shí)期立法文件數(shù)量有限。

第2階段(1990—1999年)：這一階段我國(guó)地方體育立法發(fā)展較快。本文認(rèn)為，這主要得益于《體育法》的頒布實(shí)施，且《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》、《全民健身計(jì)劃綱要》等文件也在1995年頒行。地方為加強(qiáng)本區(qū)域體育事業(yè)發(fā)展，立足地方實(shí)際作出了立法配套跟進(jìn)。此時(shí)期立法文件共有154件，占地方體育立法總量的15%，內(nèi)容涵蓋了體育市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、學(xué)校體育、體育場(chǎng)地建設(shè)、健身活動(dòng)、健身氣功等方面。

第3階段(2000—2009年)：中國(guó)地方體育立法進(jìn)入了快速發(fā)展階段。這受益于2000年《中華人民共和國(guó)立法法》的頒布，2001年北京申奧成功以及2008年北京奧運(yùn)會(huì)的舉辦。實(shí)證研究表明，此時(shí)期我國(guó)地方體育立法402件，約占全國(guó)地方體育立法總量的39.1%，平均每年40件，發(fā)展穩(wěn)妥。這一時(shí)期地方開展立法的同時(shí)，立法文件修改和廢止工作也開始出現(xiàn)。

第4階段(2010—2015年)：2008年，北京奧運(yùn)會(huì)成功舉辦，國(guó)家提出向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的號(hào)召。2009年《全民健身?xiàng)l例》通過(guò)，2010年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成等因素促使地方體育立法駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?010—2015年，制定地方體育立法431件，占總量的41.9%，平均每年近70件。從內(nèi)容上來(lái)看其涉及范圍廣泛，包括了全民健身、青少年、運(yùn)動(dòng)員、體育競(jìng)賽等方面。其中，全民健身實(shí)施計(jì)劃的相關(guān)立法文件最多。這一時(shí)期地方體育立法思路也出現(xiàn)了巨大轉(zhuǎn)變，即以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，所以，清理與修訂工作是此一時(shí)期地方體育立法工作的一大特色。這說(shuō)明，我國(guó)地方體育立法在重視有法可依的同時(shí)，日益重視立法質(zhì)量與法律實(shí)施。

2.2 地方體育立法的地域分布

當(dāng)前，我國(guó)體育發(fā)展呈現(xiàn)出地區(qū)之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致了地方體育事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多樣性、差異性和復(fù)雜性特征，且這種復(fù)雜性越來(lái)越向縱深發(fā)展。國(guó)家立法重在解決全局性問(wèn)題，不可能事無(wú)巨細(xì)，也難以全面規(guī)范不同地區(qū)的特殊情況。要全面推行依法治體，必須借助地方立法結(jié)合本地實(shí)際情況予以細(xì)化，根據(jù)本地實(shí)際情況和客觀需要，以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行立法，使地方性法規(guī)有針對(duì)性和可操作性，真正對(duì)地方體育事業(yè)的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用，滿足地方客觀需要。我國(guó)地方體育立法也呈現(xiàn)出地域差異。從區(qū)域分布上說(shuō)，我國(guó)東部地區(qū)的地方體育立法較多，中部次之，西部地區(qū)最少，分別為503件、357件、168件，其中，東部地區(qū)占總量的48.9%，上海、浙江、江蘇3個(gè)省、市最多。

就立法區(qū)域差異而言，地方體育立法文件最早誕生于東部地區(qū)的天津市。上海市、江蘇省、浙江省3地立法時(shí)間也比較早，目前數(shù)量最多，立法也較為完善。東部地區(qū)的地方體育立法內(nèi)容已經(jīng)比較完備。在中西部地區(qū)，由于其獨(dú)特的自然條件與社會(huì)環(huán)境，立法內(nèi)容具有特色，除了一般領(lǐng)域的體育立法，還根據(jù)本地區(qū)的特殊需求進(jìn)行立法，例如，2001年制定的《青海省外國(guó)人登山管理?xiàng)l例》。但與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)的地方體育立法依舊乏善可陳。從數(shù)量上看，中西部地區(qū)立法數(shù)量較少；從立法的位階上看，中西部地區(qū)的立法文件多是市政府或其辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，位階層次較低。

2.3 地方體育立法的內(nèi)容

我國(guó)地方體育立法涉及領(lǐng)域廣泛，不過(guò)內(nèi)容卻相對(duì)集中。按照立法規(guī)范的領(lǐng)域?qū)⑵浞譃?大類別，即體育綜合類、群眾體育與全民健身類、體育產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、體育場(chǎng)地管理、體育項(xiàng)目活動(dòng)、體育競(jìng)賽管理、青少年與學(xué)校體育、運(yùn)動(dòng)員管理與保障、特殊人群體育保障。

1.體育綜合類。此類立法文件多從宏觀角度就本區(qū)域體育事業(yè)發(fā)展、體育事業(yè)改革、《體育法》貫徹實(shí)施等方面作出規(guī)定。其中，根據(jù)筆者了解，1986年制定的《四川省各縣體育工作暫行規(guī)定》是最早的此類立法文件。關(guān)于《體育法》的貫徹實(shí)施，近來(lái)的地方立法如2014年《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)體育法>辦法(2014修正)》。

2.群眾體育與全民健身類。1987年，全民健身概念首次被提出，此后地方立法文件多有貫徹。在全民健身的地方性法規(guī)方面，在名稱上大多使用“全民健身?xiàng)l例”，例如，2015年修正的《內(nèi)蒙古自治區(qū)全民健身?xiàng)l例》，不過(guò)，也有個(gè)別省市在名稱上稍有不同，如2001年頒布的《河北省全民健身活動(dòng)辦法》。

3.體育產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)?！扼w育法》實(shí)施以后，地方各省市制定了有關(guān)體育市場(chǎng)管理的立法文件，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》。在體育產(chǎn)業(yè)方面，立法文件多以“規(guī)范性文件”形式出現(xiàn)。例如，《北京市人民政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見》。

4.體育場(chǎng)地設(shè)施管理類。此類立法文件主要是加強(qiáng)對(duì)體育設(shè)施、體育場(chǎng)所的管理。從立法類別來(lái)看，以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章居多，如《山西省體育設(shè)施條例》。

5.體育項(xiàng)目活動(dòng)類。在我國(guó)地方體育立法文件中，存在針對(duì)某一體育項(xiàng)目活動(dòng)所進(jìn)行的立法，諸如登山管理、健身氣功、武術(shù)等，如《西藏自治區(qū)登山條例》[7]。

6.體育競(jìng)賽管理類。例如，《山東省體育競(jìng)賽管理辦法》等。

7.青少年與學(xué)校體育類。此類立法文件包括增強(qiáng)青少年體質(zhì)、青少年體育工作等內(nèi)容。在學(xué)校體育工作管理方面，比如，1999年頒布的《寧夏回族自治區(qū)學(xué)校體育工作管理辦法》。

8.運(yùn)動(dòng)員管理保障類。這主要包括運(yùn)動(dòng)員選招、培養(yǎng)、退役、就業(yè)安置等內(nèi)容，比如，《安徽省運(yùn)動(dòng)員選招、培養(yǎng)和退役安置工作管理辦法的通知》。

9.特殊群體類。這主要是針對(duì)老年人、殘疾人、兒童、農(nóng)民和農(nóng)民工等特殊群體的地方體育立法。比如，甘肅省體育局下放的《關(guān)于2012年全省建設(shè)較高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民體育健身工程實(shí)施方案的通知》等。

2.4 地方體育立法發(fā)展的模式與進(jìn)路

當(dāng)前地方開展體育立法活動(dòng)，其目的可能有3類：1)國(guó)家立法的精細(xì)化，以保障落實(shí)國(guó)家法；2)針對(duì)本區(qū)域特定體育事項(xiàng)立法，促進(jìn)地方體育事業(yè)發(fā)展；3)通過(guò)特定小規(guī)模試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)?zāi)撤N改革方案的可行性。其中，第3個(gè)目的意義重大，其實(shí)質(zhì)是法律活動(dòng)的“實(shí)驗(yàn)”過(guò)程[12]。從實(shí)踐來(lái)看，地方體育立法大致分為制度改良型與制度創(chuàng)新型兩種模式。其中，制度改良型著眼于既有制度的局部調(diào)整，不突破既定的制度框架，這種改革完善了現(xiàn)有的制度框架；制度創(chuàng)新型則可能不同程度地突破現(xiàn)有制度框架，其改革依據(jù)多來(lái)自國(guó)家政策或中央體育改革的方案，往往可能打破常規(guī)創(chuàng)設(shè)新制度。不過(guò)，這兩種立法模式都肇始于既有體育立法制度難以滿足地方體育發(fā)展實(shí)踐之所需，因而，可以將它們稱為“需求誘致型制度變遷”。這深刻地改變了國(guó)家整體的體育立法面貌。從實(shí)踐來(lái)看，地方體育立法活動(dòng)的發(fā)展模式主要是遵循以下3種進(jìn)路。

1.以“暫行”立法方式維持其自身的法律效力。如1988年頒布的《北京市營(yíng)業(yè)性射擊場(chǎng)安全管理暫行辦法》。這是地方體育立法中一種相對(duì)理性的實(shí)驗(yàn)方式?！皶盒小钡臅r(shí)間依照其法律效果而定。在立法需要修改的情況下，該立法可能得到修改，比如《北京市營(yíng)業(yè)性射擊場(chǎng)安全管理暫行辦法》在1998年就得到修改。可以說(shuō)，在缺乏外部環(huán)境刺激或制度運(yùn)行狀況獲得普適性價(jià)值之前，在特定區(qū)域內(nèi)，該法律法規(guī)一直會(huì)以“暫行”方式維持自身的實(shí)驗(yàn)狀態(tài)。

2.直接頒布立法。這種立法方式往往是直接頒布，在立法文件名稱中不會(huì)出現(xiàn)“暫行”等字眼。但是在實(shí)踐中，該種模式卻采取了實(shí)驗(yàn)型的立法進(jìn)路。如果立法條款在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，一般采取修改立法的方式進(jìn)行。這是地方體育立法中比較普遍的現(xiàn)象。比如，1997年頒布實(shí)施的《山東省體育條例》在2004年得到修正；1999年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》在2011年得到修正。從一定意義上說(shuō)，此種實(shí)驗(yàn)型立法模式能夠相對(duì)緩和、平穩(wěn)的推進(jìn)體育事業(yè)的改革，避免了對(duì)改革的整體性影響。

3.“暫行-廢止”或“暫行法-正式法”方式。此種模式是地方體育立法實(shí)驗(yàn)發(fā)展的理想方式，也是對(duì)體育法治改革方向的肯定。盡管暫行法的效力與正式法相同，但這種立法方式卻解決了體育體制改革的變動(dòng)性與法律穩(wěn)定性之間的巨大矛盾。實(shí)踐中，該類立法文件無(wú)非有兩種命運(yùn)：因立法實(shí)施效果不理想而被宣布失效，或立法效果良好，由暫行法成為正式法。前者比如，1993年頒布的《甘肅省氣功活動(dòng)管理暫行辦法》于2002年被廢止。后者比如，《山東省體育經(jīng)紀(jì)人管理暫行辦法》則成為了正式法。此種地方體育立法模式存在一定風(fēng)險(xiǎn)，畢竟實(shí)驗(yàn)主義立法是在經(jīng)驗(yàn)性因素不足的條件下開展的理性建構(gòu)型立法。而隨著時(shí)間的檢驗(yàn)與經(jīng)驗(yàn)的增長(zhǎng)，當(dāng)暫行法與體制改革出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾時(shí)，只能以廢止的方式宣告立法失敗。

2.5 地方體育立法發(fā)展的內(nèi)在特質(zhì)

1.地方體育立法發(fā)展直接動(dòng)力來(lái)自于地方立法分權(quán)與地方體育發(fā)展。地方體育立法文件的出現(xiàn)源于一國(guó)內(nèi)部體育發(fā)展的多元性與差異性，這種差異基于地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化、民族、宗教等多方面因素。解決地方體育發(fā)展不僅需要一般的國(guó)家立法，更依賴大量具體規(guī)則與“地方性知識(shí)”。改革開放后，地方立法機(jī)構(gòu)享有了一定的自主權(quán)，它們并非消極而是積極地執(zhí)行國(guó)家體育立法，在大框架下予以細(xì)化或變通，不斷調(diào)適國(guó)家立法與本地區(qū)體育發(fā)展的利益沖突，以最大限度地達(dá)到利益一致。這也使地方體育立法具有了開拓性、創(chuàng)造性與實(shí)效性特征。

2.實(shí)用主義，以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向。地方體育立法活動(dòng)的價(jià)值就在于解決中央立法難以涉及到的地方體育實(shí)際情況[3]。當(dāng)下中國(guó)地方體育立法一個(gè)最重要的特色就是立法工作以“問(wèn)題引導(dǎo)立法”為理念。這多少具備了法律現(xiàn)實(shí)主義的色彩，“在不斷轉(zhuǎn)變的法律與社會(huì)中，需要不斷改造法治，使法律更多地回應(yīng)社會(huì)需要”[14]。地方立法機(jī)關(guān)有著強(qiáng)烈的自我解決問(wèn)題的動(dòng)機(jī)，本地“存在什么問(wèn)題”和“如何解決問(wèn)題”一般是地方體育立法工作思考的前提。在立法工作過(guò)程中，多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)直接針對(duì)特定區(qū)域體育發(fā)展實(shí)踐面臨的問(wèn)題作出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行立法，以解決特定問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)。這體現(xiàn)了地方體育立法的某種實(shí)用主義特征[1]。

3.先行先試，為國(guó)家體育立法積累經(jīng)驗(yàn)。地方體育立法是我國(guó)立法體制的有機(jī)組成部分，充分發(fā)揮了立法試驗(yàn)田的作用，為國(guó)家層面的體育立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)體育法治發(fā)展相對(duì)落后。鑒于我國(guó)體育體制的特殊性，為保證國(guó)家體育制度改革的穩(wěn)定性，立法者只能采取立足本土，借鑒、移植域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。但域外移植立法面臨兩方面壓力：1)我國(guó)體育事業(yè)改革面臨來(lái)自國(guó)際政治、外來(lái)文化的沖擊與壓力；2)在移植西方國(guó)家立法成果的同時(shí)又擔(dān)負(fù)實(shí)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于體制不同，西方國(guó)家的法律制度移植到我國(guó)能否獲得成功是我國(guó)體育法治建設(shè)的重要隱憂。而地方體育立法在某種程度上減少了我國(guó)體育事業(yè)改革上的立法成本和實(shí)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)，這種立足于本土體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的自發(fā)回應(yīng)的探索性立法機(jī)制可以在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上推動(dòng)體育事業(yè)改革[4]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是一種比較穩(wěn)妥的實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路。

4.為中國(guó)體育法治發(fā)展與完善貢獻(xiàn)本土經(jīng)驗(yàn)與素材。地方體育立法是對(duì)國(guó)家體育立法的重要補(bǔ)充和探索，同時(shí)，也是完善中國(guó)體育法治建設(shè)的重要領(lǐng)域。地方立法反對(duì)使用純粹抽象的規(guī)則推演來(lái)確定一國(guó)體育法治發(fā)展的路徑，它并不試圖提供終局性方案，而是給出一種總體性的實(shí)踐方法論。地方體育立法作為一種“地方性知識(shí)”，它蘊(yùn)含于特定地方體育事業(yè)之中，并伴隨地方社會(huì)變遷而自我調(diào)適。它是中國(guó)體育法治發(fā)展與完善的本土經(jīng)驗(yàn)與素材。地方體育立法作為地方體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，其本質(zhì)是自生自衍的。法律作為一種典型的社會(huì)生存經(jīng)驗(yàn)與其生長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境融為一體，密不可分。從這一點(diǎn)上，可以看到，中國(guó)體育法治的現(xiàn)代化應(yīng)該堅(jiān)持本土體育法治發(fā)展的自主性，立足于地方實(shí)踐，這是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

3 困境和出路：地方體育立法發(fā)展的未來(lái)走向

應(yīng)該看到，日益豐富的地方體育立法文件在很大程度上改變了中國(guó)體育事業(yè)與體育法治的實(shí)踐面貌與制度走向。不過(guò)，地方體育立法在取得成就的同時(shí)，同樣存在大量亟需解決的問(wèn)題。從目前來(lái)看，這些問(wèn)題不僅包括地方體育立法的功利色彩較為濃厚、地方體育制度改革不徹底以及試點(diǎn)項(xiàng)目的同質(zhì)化程度較高等一些容易覺察的缺陷，更為嚴(yán)重的是，地方立法形成文本后難以具體實(shí)施、操作及背后存在的體制性問(wèn)題。

3.1 地方體育立法發(fā)展的困境

3.1.1 地方體育立法形式與內(nèi)容的不規(guī)范

對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的1 028件地方立法文件進(jìn)行實(shí)證考察，發(fā)現(xiàn),這方面的問(wèn)題突出體現(xiàn)為：1)部分立法內(nèi)容重復(fù)且地方特色不足，在地方立法文件中出現(xiàn)大量相同的語(yǔ)句。有的地方立法機(jī)關(guān)未經(jīng)任何制度實(shí)驗(yàn)就輕率而打開了地方體育立法之門。立法文件大多是對(duì)其他區(qū)域地方性立法的盲目拼湊重復(fù)[9]。比如，《四川省全民健身?xiàng)l例》第23條和《杭州市全民健身?xiàng)l例》第24條重復(fù)。2)立法技術(shù)不夠規(guī)范，這不僅涉及立法概念的精確性，甚至地方立法文件名稱的適用也存在問(wèn)題。地方體育立法混亂使用辦法、條例、暫行辦法、實(shí)施辦法、規(guī)定、暫行規(guī)定等名稱使公眾難以了解其效力等級(jí)。立法文件名稱混亂導(dǎo)致立法不能準(zhǔn)確地反映出它將要適用的范圍，該立法文件所要調(diào)整和解決的主要問(wèn)題。這都影響了地方立法的效力。比如，法律效力等級(jí)相同或類似的地方性法規(guī)其名稱卻存在差別：《長(zhǎng)春市體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》和《太原市體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法》。

出現(xiàn)此問(wèn)題的根本原因在于，地方立法機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)開展前較少展開扎實(shí)的實(shí)證調(diào)查與研究，立法過(guò)程大多是立法者依據(jù)自身的主觀印象與感知，甚至是對(duì)其他地方立法的跟風(fēng)與模仿。缺乏對(duì)本區(qū)域?qū)嵺`情況嚴(yán)密的實(shí)證研究與邏輯論證的立法就難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)差異，立法的真正意義有限。

3.1.2 地方體育立法缺乏立法后評(píng)估工作

開展地方立法后評(píng)估就是要回答以下3個(gè)問(wèn)題：之前開展的立法是否取得了預(yù)期結(jié)果？立法后的參照系在哪里？如何進(jìn)行對(duì)比并做出立法改進(jìn)？在目前地方體育立法中，人們很難看到地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法后評(píng)估效果的做法。實(shí)踐中大多是立法文本頒布以后，整個(gè)立法過(guò)程也隨之終止。此外，地方立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)往往非常大膽，缺乏必要的審慎，立法較少考慮法律的實(shí)施成本。具體表現(xiàn)為新聞報(bào)道重點(diǎn)宣傳與強(qiáng)調(diào)立法這一形式取得的正面效果，而對(duì)于立法以后實(shí)施可能出現(xiàn)的問(wèn)題，要么忽略不提，要么極少關(guān)注，更遑論此后的守法、執(zhí)法、司法等問(wèn)題。

3.1.3 地方立法機(jī)關(guān)盲目攀比，中立性不足

開展地方體育立法活動(dòng)的目的是回應(yīng)特定地區(qū)體育事業(yè)的發(fā)展，解決本地區(qū)體育發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題。然而，有地方領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)，片面追求高速度立法，實(shí)踐中出現(xiàn)了大量地方體育立法照搬抄襲中央立法及兄弟省市體育立法的現(xiàn)象。這些立法文件不是對(duì)上位法的具體化和補(bǔ)充，也沒有體現(xiàn)出本區(qū)域體育發(fā)展的實(shí)際，而是大量重復(fù)上位法條文，原則性規(guī)定多，具體規(guī)范少，可行性和可操作性較差，許多立法技術(shù)問(wèn)題并未解決，甚至可能根本沒有繼續(xù)存在的價(jià)值。地方立法機(jī)關(guān)的功利觀念導(dǎo)致在立法項(xiàng)目上相互攀比、盲目跟風(fēng)而忽視本地區(qū)的實(shí)際需要與特色，無(wú)法客觀中立地操作試點(diǎn)改革與評(píng)估試點(diǎn)結(jié)果，是導(dǎo)致地方體育立法出現(xiàn)亂象的主要原因。

3.2 地方體育立法發(fā)展的改進(jìn)策略

3.2.1 嚴(yán)格規(guī)范地方體育立法過(guò)程

在立法前，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)開展立法前評(píng)估試點(diǎn)工作，盡可能全面地展開實(shí)證調(diào)查，充分掌握信息，在此基礎(chǔ)上明確本區(qū)域體育立法要解決的問(wèn)題。立法過(guò)程中，要對(duì)立法的目的、內(nèi)容、可行性、社會(huì)影響及成本收益等方面進(jìn)行全面評(píng)估。同時(shí)，立法過(guò)程應(yīng)該面向大眾公開，同時(shí)選聘一批法學(xué)、體育學(xué)等方面的專家就立法項(xiàng)目的必要性、合法性、可行性進(jìn)行充分論證。有條件的地方嘗試出臺(tái)地方性法規(guī)“立法程序規(guī)定”，逐步使立法行為規(guī)范化、制度化。這對(duì)于提高立法質(zhì)量，推進(jìn)依法治體進(jìn)程有重要意義。

3.2.2 積極推進(jìn)立法后評(píng)估機(jī)制

立法后評(píng)估，即“立法回頭看”是檢驗(yàn)評(píng)價(jià)地方體育立法質(zhì)量的相關(guān)活動(dòng)，理應(yīng)成為我國(guó)未來(lái)地方體育立法工作的重心。實(shí)踐中出現(xiàn)的立法后評(píng)估大多通過(guò)立法文本考察、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、情況報(bào)告、實(shí)例分析等方法對(duì)立法的實(shí)效進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)法律制度和措施的設(shè)計(jì)是否合理、是否可行，進(jìn)而準(zhǔn)確掌握法律運(yùn)行中的實(shí)際問(wèn)題。立法后評(píng)估應(yīng)確保評(píng)估的客觀、公正與科學(xué)性，廣泛聽取各方面的意見，實(shí)事求是、客觀公正地提出評(píng)估報(bào)告；遵循科學(xué)規(guī)范原則，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的方法，采取定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，以此為基礎(chǔ)作出科學(xué)的評(píng)估；遵循公眾參與原則，評(píng)估活動(dòng)向社會(huì)公開，召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，讓社會(huì)各界充分反映意見和訴求[6]。立法后評(píng)估報(bào)告形成以后，并不意味著整個(gè)立法后評(píng)估程序的結(jié)束，評(píng)估報(bào)告僅僅是反映了地方立法實(shí)施出現(xiàn)的問(wèn)題，這為此后地方體育立法的修改、廢止和重新制定，以及執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法措施提供了完善的契機(jī)[11]。

3.1.3 糾正與避免地方立法機(jī)關(guān)的功利性與傾向性

地方體育立法在于推動(dòng)地方乃至全國(guó)體育法治事業(yè)的發(fā)展，它不僅要回答本區(qū)域內(nèi)部體育事業(yè)的發(fā)展需求，而且是全國(guó)體育立法的實(shí)驗(yàn)田。因此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)打消“功利動(dòng)機(jī)”與“期望效應(yīng)”。 一方面，地方立法者應(yīng)放棄功利主義動(dòng)機(jī)，理性立法，對(duì)地方立法權(quán)保持清醒認(rèn)識(shí)，避免盲目追求立法速度和立法數(shù)量，避免地方立法實(shí)踐出現(xiàn)的越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，積累地方立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施試點(diǎn)改革。另一方面，客觀作出立法評(píng)價(jià)，克服先入為主的心理預(yù)期。增加地方立法活動(dòng)的透明度，擴(kuò)大與落實(shí)公民的參與權(quán)，保證社會(huì)各階層的體育利益能及時(shí)、全面地反映到立法活動(dòng)中，推動(dòng)立法活動(dòng)由“自上而下”向“上下互動(dòng)”轉(zhuǎn)變，淡化政府的主導(dǎo)性與強(qiáng)制性。對(duì)爭(zhēng)議性問(wèn)題，需要公眾、專家參與深入研究，立法機(jī)關(guān)要為學(xué)者、公眾提供詳細(xì)的立法材料，不先入為主，真正以論證意見作為地方立法參考與依據(jù)，審慎地作出立法判斷和決策。

4 結(jié)語(yǔ)

地方體育立法作為一種“由點(diǎn)到面”、“自下而上”近乎自發(fā)的演進(jìn)模式，其推進(jìn)制度變革的價(jià)值與積極意義已被中國(guó)的法治實(shí)踐所證實(shí)。它為中國(guó)體育法治建設(shè)提供了鮮活而又豐富的實(shí)證依據(jù)與經(jīng)驗(yàn)素材，這正是中國(guó)體育法治建設(shè)，中國(guó)體育事業(yè)講好“中國(guó)故事”，進(jìn)而推動(dòng)體育制度整體變遷的價(jià)值所在[2]。當(dāng)然，作為一種高度專業(yè)性的法律活動(dòng)，地方體育立法需要秉持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎☉B(tài)度、采取科學(xué)的立法方案以使立法實(shí)施過(guò)程得以規(guī)范進(jìn)行，并且采用客觀的立法評(píng)估機(jī)制作為技術(shù)支撐。同時(shí)，為了避免區(qū)域之間的體育立法出現(xiàn)混亂與沖突，國(guó)家應(yīng)做好相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，加以規(guī)范與指導(dǎo)。

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Research on China's Local Sports Legislation and Development Prospect

ZHANG Jian

The China's local sports legislation is the result of the comprehensive function of the environment and mechanism of sports law in China.Through the analysis on the legislative time,area,content and pattern on the local sports legislative documents,we find out that these legislative documents have some common inherent characteristics and embody the unique features.The greatest value of China's local sports legislation is to provide fresh and rich empirical evidence and experience material for a national-level reform.As a kind of highly technical legal activities,there are many technical defects in the current local sports legislation.In the future,we should take the corresponding measures to promote the improvement of local sports legislation.

localsportslegislation;sportslaw;systemmodel

1000-677X(2016)11-0091-06

10.16469/j.css.201611011

2016-07-22；

2016-11-01

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16CFX011);江蘇大學(xué)高級(jí)人才引進(jìn)項(xiàng)目(16DG003)。

張健(1986-)，男，山東臨邑人，講師，博士，主要研究方向?yàn)轶w育法與訴訟法，E-mail：honglou2011@163.com。

江蘇大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013 Jiangsu University，Zhenjiang 212013,China.

G80-05

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