溫莉

【摘要】財政監(jiān)督問題關(guān)系到一個國家的政權(quán)穩(wěn)固、社會安定，因此得到了學(xué)界的高度關(guān)注。尤其是近年來許多國家都面臨財政支出規(guī)模擴(kuò)張的問題，這其中隱藏的政府危機(jī)促使各界關(guān)注財政支出監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】財政支出 監(jiān)督 法律建議 【中圖分類號】D922.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

財政支出監(jiān)督中的法律關(guān)系

財政支出監(jiān)督中的法律關(guān)系主體為國家，具體到財政支出監(jiān)督行為上，主要表現(xiàn)在立法和司法機(jī)構(gòu)對財政支出的監(jiān)督上、政府對財政部門支出行為的監(jiān)督、財政部門內(nèi)部對具體支出行為的監(jiān)督。

財政支出監(jiān)督中的法律關(guān)系客體為財政支出監(jiān)督行為。在法律關(guān)系中，財政支出監(jiān)督的客體極易與其監(jiān)督對象相混淆，財政監(jiān)督的對象包括財政資金支出決策者、使用者以及財政資金的撥付程序。從具體的財政支出內(nèi)容來看，財政支出的監(jiān)督對象包括教育、衛(wèi)生、涉農(nóng)、科技、社會保障等各個方面的財政支出行為。盡管財政支出的監(jiān)督對象內(nèi)容十分豐富，但它的任何一部分都不足以涵蓋財政支出行為的全部，因此從法律關(guān)系來看，監(jiān)督的客體定義為財政支出監(jiān)督行為更為全面。

在財政支出監(jiān)督法律關(guān)系的內(nèi)容方面，主要是指財政支出監(jiān)督主體所擁有的權(quán)利以及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。財政支出監(jiān)督主體的權(quán)利主要就是指它對監(jiān)督客體有監(jiān)督的權(quán)利。財政支出監(jiān)督主體所負(fù)有的義務(wù)就是它需要全面、認(rèn)真的監(jiān)督，這包括對財政支出行為提出科學(xué)建議、糾正存在的問題等。

法律視角下我國財政支出監(jiān)督存在的問題

我國財政支出事前監(jiān)督的問題。財政支出的事前行為包括財政支出計劃、調(diào)研、評估等環(huán)節(jié)，對這些行為的監(jiān)督構(gòu)成財政支出的事前監(jiān)督。首先，在財政支出計劃上我國已經(jīng)有所實踐。但從法律角度看，我國的財政支出計劃并沒有得到應(yīng)有的重視，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是我國并沒有將財政支出的中長期計劃納入立法范圍，這導(dǎo)致一些政府制定的財政中長期計劃對財政支出實踐并沒有約束作用。二是我國的財政支出年度計劃也存在較多問題，財政支出的年度計劃主要表現(xiàn)為財政支出預(yù)算，我國目前制定了《預(yù)算法》對財政支出的年度計劃進(jìn)行監(jiān)督，但缺乏對預(yù)算制定部門、項目等細(xì)節(jié)的規(guī)定，因此也無法監(jiān)督具體的財政預(yù)算行為。其次，我國缺乏對財政支出調(diào)研的法律監(jiān)督。財政支出調(diào)研是指在經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上對財政支出的各個領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)研，并將制定的財政支出計劃具體落實到各個支出項目之中。但我國并沒有從法律上確認(rèn)財政支出調(diào)研的重要性，對財政支出調(diào)研的各個環(huán)節(jié)都沒有作出法律規(guī)定。

其二，我國財政支出事中監(jiān)督存在的問題。財政支出事中監(jiān)督是指對財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，目前我國的財政預(yù)算執(zhí)行形成了國庫集中收付制度、政府采購制度等。實施國庫集中收付制度能夠反映、記錄和核算各項財政收入與財政支出活動。但從法律視角來看，目前我國的國庫集中收付制度還存在一些漏洞，首先是這一制度與《預(yù)算法》有相沖突之處，我國的預(yù)算法規(guī)定需要由各級財政部門撥付預(yù)算支出資金，但國庫集中收付制度卻不需要直接撥付；其次是很多地方政府并沒有嚴(yán)格遵循國庫集中收付制度，很多財政支出并未納入國庫集中收付，而且各地在具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上也各有差異，并不統(tǒng)一。

政府采購是國家機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位使用財政資金采購產(chǎn)品或服務(wù)的行為。為了監(jiān)督政府采購，我國先后出臺了《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律法規(guī)，各個地方也就政府采購制定了具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這較好地規(guī)范了我國的政府采購行為。但總體來說，我國有關(guān)政府采購的立法還不夠完善。此外，在《政府采購法》的執(zhí)行上，我國還缺乏監(jiān)督和投訴機(jī)制。

其三，我國財政支出事后監(jiān)督存在的問題。事后監(jiān)督就是在財政支出行為發(fā)生后進(jìn)行的監(jiān)督，主要是審查財政支出行為是否合法、合規(guī)以及支出的有效性。財政支出的事后監(jiān)督主要包括總結(jié)、檢查、統(tǒng)計等。財政支出總結(jié)主要有三個方面的表現(xiàn)：一是匯總編制各級財政總預(yù)算的會計報表和各級金庫的報表，形成預(yù)算執(zhí)行報告，它能夠為政府的經(jīng)濟(jì)決策提供參照；二是編制能夠反映各級政府財政執(zhí)行結(jié)果的財政總決算報告，反映一年來政府的各項財政行為，從中可以看出政府的工作重點(diǎn)；三是制作能夠反映各個部門預(yù)算執(zhí)行情況的部門決算財務(wù)報告，這是下一年度部門制定預(yù)算的依據(jù)，也能夠推測出社會各項事業(yè)的發(fā)展情況。制作財政支出總結(jié)的各項報表需要以大量的數(shù)據(jù)收集和整理為基礎(chǔ)，制表人員需要對這些信息進(jìn)行歸類、審查，并做一定的專業(yè)分析，過大的工作量導(dǎo)致財政支出總結(jié)的決算數(shù)據(jù)缺乏安全性和穩(wěn)定性。

財政支出的監(jiān)督檢查主要是指對財政支出行為的合法性與合規(guī)性進(jìn)行審查，為此我國出臺了《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》、《審計法》等法律法規(guī)，并在財政部門下設(shè)專門的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和辦公室。但目前我國在財政支出監(jiān)督檢查的具體工作中，存在人員配備不足、不規(guī)范以及監(jiān)督難度大等問題，而且負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的審計機(jī)關(guān)只有檢查權(quán)，并無處理權(quán)，這導(dǎo)致出現(xiàn)了檢查結(jié)果與處理結(jié)果不一致的現(xiàn)象。

財政支出統(tǒng)計就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來對預(yù)算執(zhí)行信息進(jìn)行歸類整理，其也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控、制定經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)。目前我國的財政支出統(tǒng)計還處于探索階段，其統(tǒng)計方法缺乏科學(xué)性，規(guī)范化、制度化程度也不高。

完善我國財政支出監(jiān)督的法律建議

其一，完善財政支出事前監(jiān)督的法律建議。首先，要制定科學(xué)的財政支出計劃。要提升中長期財政支出計劃在我國財政支出計劃中的地位，最為根本的是將其納入立法范疇，可以在修訂《憲法》時將其寫入國家的基本大法，也可以針對財政支出計劃制定專門法，通過立法將制定財政支出中長期計劃常態(tài)化。在財政支出預(yù)算制定方面，需要制定財政支出的優(yōu)先順序原則，并將之法定化。其次，要強(qiáng)化財政支出調(diào)研。我國應(yīng)該通過立法確立財政支出調(diào)研的地位，使之成為財政支出決策過程中的一個法定程序，為我國財政支出的科學(xué)決策提供參考依據(jù)。最后是要完善我國的財政支出決策，在法律方面，最為基礎(chǔ)的便是對財政支出決策進(jìn)行立法，確定財政支出決策組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算審批方式，確立財政支出預(yù)算審議的法定程序。

其二，健全我國財政支出事中監(jiān)督的法律建議。首先，要修改法律完善我國的國庫集中支付制度，具體來說，要將《預(yù)算法》中與現(xiàn)行制度相違背的條款進(jìn)行修改和刪除，可以在《預(yù)算法》的修訂中加入有關(guān)國庫集中支付的相關(guān)內(nèi)容。除了《預(yù)算法》之外，還可以制定專門法或條例來規(guī)范國庫集中收付制度，提升地方財政部門的違法成本，避免財政腐敗，專門法或條例的制定應(yīng)具備可操作性，這能夠統(tǒng)一各地國庫集中支付的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。其次，要完善我國的政府采購制度。在立法上還需要進(jìn)一步完善《政府采購法》，并制定配套的條例、辦法等，形成完善的政府采購法律體系。在執(zhí)法上，可以適當(dāng)擴(kuò)大政府采購制度的適用范圍，豐富政府的采購方式，確立政府采購的法定程序，構(gòu)建科學(xué)的政府采購規(guī)范體系。最后，要強(qiáng)化預(yù)算單位的銀行賬戶管理。針對預(yù)算單位私自開設(shè)多頭賬戶、套取現(xiàn)金等違法行為，我國應(yīng)該進(jìn)一步完善預(yù)算單位銀行賬戶的開設(shè)審批制度，可以將財政專項資金賬戶的管理權(quán)從各業(yè)務(wù)部門收至國庫部門進(jìn)行集中管理，由國庫部門負(fù)責(zé)賬戶的核算與收付。

其三，財政支出事后監(jiān)督的法律建議。首先，在財政支出上，我國應(yīng)該與時俱進(jìn)，積極運(yùn)用計算機(jī)技術(shù)來提升財政支出總結(jié)的速度和準(zhǔn)確性。其次，完善財政支出監(jiān)督檢查制度。財政部門內(nèi)部可以適當(dāng)提升監(jiān)督部門的層次，使之有權(quán)對其他部門進(jìn)行監(jiān)督，在監(jiān)督隊伍建設(shè)上，可以立法規(guī)定監(jiān)督人員的選拔、任用、退出，以此保證監(jiān)督隊伍的整體水平。最后，要完善財政支出績效評價制度，我國可在立法上出臺《財政支出績效評價法》，并在此基礎(chǔ)上具體規(guī)定財政支出績效評價的主體、客體、程序、評價標(biāo)準(zhǔn)等等，科學(xué)的評價結(jié)果能夠為將來的部門財政預(yù)算決策提供參考依據(jù)。

（作者為南昌大學(xué)博士研究生）

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲