熊 軍

貴州財經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽 550025

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貴安新區(qū)失地農(nóng)民補償問題研究

熊 軍*

貴州財經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽 550025

在城市化的不斷發(fā)展，城市不斷向外擴張的過程中，產(chǎn)生一個特殊群體——失地農(nóng)民。由于相關(guān)政策體制的不完善，致使許多失地農(nóng)民利益受到侵害。研究城郊失地農(nóng)民補償問題，對于維護失地農(nóng)民利益有著重要的現(xiàn)實意義。本文通過對貴州省貴安新區(qū)黨武鎮(zhèn)的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)貴安新區(qū)城郊失地農(nóng)民補償存在征地補償標準低、征地補償款管理使用不當、征地補償方式單一等問題。結(jié)合相關(guān)理論知識，從失地補償制度、補償標準和失地農(nóng)民就業(yè)三個角度提出進行研究。

失地農(nóng)民；補償；貴安新區(qū)

一、緒論

土地賦予了農(nóng)民生命，滿足了農(nóng)民衣、食等需求，對農(nóng)民具有重大的意義。同時，土地還是農(nóng)民最重要的勞動對象，為農(nóng)民提供了就業(yè)場所，農(nóng)民從土地中獲得相對較固定的職業(yè)和穩(wěn)定的收入，是農(nóng)民得以持續(xù)生產(chǎn)和發(fā)展的重要客體。一般來說，可以從廣義和狹義層面理解失地農(nóng)民。從廣義層面來講，是指由于各種原因失去了土地的農(nóng)民，既包括目前仍然居住在農(nóng)村的部分失地(失去一部分土地)農(nóng)民，也包括原來居住在農(nóng)村，現(xiàn)在已經(jīng)搬遷到城市并且取得了城市戶口的完全失地(失去全部土地)的農(nóng)民。從狹義層面來講，是指失去我國相關(guān)法律所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等的農(nóng)民。在本文中，從廣義上定義失地農(nóng)民。

據(jù)統(tǒng)計，到2020年，我國失地農(nóng)民將增至1.1億人。在我國城市化擴張過程中，由于征地補償政策和失地農(nóng)民社會保障制度不完善、不健全的原因，出現(xiàn)許多政策弊端，使得失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，出現(xiàn)許多“無地、無業(yè)、無生活保障”的三無農(nóng)民，他們實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非，卻是城市的邊緣人。在城鎮(zhèn)化進程中，失地農(nóng)民補償問題已經(jīng)成為一個不可忽視的關(guān)鍵問題，本文以已有的相關(guān)理論研究為基礎(chǔ)，結(jié)合實際調(diào)查情況，淺析失地農(nóng)民補償問題的現(xiàn)狀和產(chǎn)生根源等。

二、貴安新區(qū)失地農(nóng)民補償情況及存在的問題

貴安新區(qū)成立于2014年，規(guī)劃總面積1795平方公里，其中直管區(qū)為黨武鎮(zhèn)、湖潮鎮(zhèn)馬場鎮(zhèn)、高峰鎮(zhèn)和紅楓湖鎮(zhèn)6村1居①。

根據(jù)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)征地補償標準為7.4萬元/畝，而失地農(nóng)民實際所得為6.88萬元/畝，較多的失地農(nóng)民認為征地補償標準過低，征地執(zhí)行缺乏透明度，對征地標準的滿意度低。有55%的家庭土地被全部征收，被征收土地在3畝及以下的家庭占比達65%。該地區(qū)實行一次性貨幣補償，對失地農(nóng)民普遍采用貨幣安置和社會保障安置，而未進行有效的就業(yè)安置，接受過就業(yè)培訓(xùn)或技能培訓(xùn)的人僅占7.5%，在這樣的情況下，對于失地農(nóng)民失去土地之后的生活經(jīng)濟來源影響較大。

表1 征地前后家庭收入變化情況表

從被征地前后收入變化來看，多數(shù)家庭的家庭總收入減少，由于土地是農(nóng)民家庭收入的重要來源，因而農(nóng)地耕種收入減少對家庭總收入的影響較大。而打工收入有所增加，這反映出大多數(shù)具有勞動能力的失地農(nóng)民在失去土地之后，選擇了外出務(wù)工以增加收入，從而減輕家庭的經(jīng)濟壓力。

表2 征地前后家庭支出變化情況表

從被征地前后支出變化情況來看，總支出增多的的家庭較為普遍，其中以食品支出增多的影響最大。農(nóng)民的食品來源主要在土地，失去土地之后，農(nóng)民的糧食產(chǎn)出減少，不得不到市場上購買食品。

表3 征地前后社會生活狀況變化情況表

從被征地前后社會生活狀況變化情況來看，收入減少，支出增加，一增一減，加重了失地農(nóng)民的經(jīng)濟壓力。同時，就業(yè)狀況的變壞，嚴重影響了失地農(nóng)民的經(jīng)濟收入來源，使生活幸福感下降。同時，該地區(qū)存在著強制參加社會保險的情況：對于不參加社會保險的失地農(nóng)民，政府不發(fā)放征地補償款，這嚴重違背了失地農(nóng)民的個人意愿和影響了政府在人民心中的形象。

在對社會保障政策的宣傳中，60%的人不了解失地農(nóng)民社會保障政策，政府的宣傳力度顯然不夠。在了解政策的人中，超過半數(shù)的人認為“失地農(nóng)民保障”政策不能滿足個人或家庭的生活需求，大多數(shù)人認為保障標準偏低，失去土地之后的生活得不到基本保障。

通過對失地農(nóng)民征地補償情況的分析，發(fā)現(xiàn)其中主要存在以下問題：

第一，征地補償標準低。在最近五年，該地區(qū)的征地補償標準為7.4萬元/畝，青苗補償費1400元/畝，而同期其他地區(qū)征地補償標準不低于10萬元，同比減少了25%。同時，相較于當?shù)亟迥甑慕?jīng)濟發(fā)展水平來說，該補償標準只相當于其3年的家庭收入。

第二，征地補償款管理使用不當。雖然當?shù)氐恼鞯匮a償標準為7.4萬元/畝，但失地農(nóng)民實際所得征地補償款為6.88萬元/畝，這兩者中間的差額被村集體以各種收費理由抽調(diào)，征地補償款的處置不符合公平、公開、公正、合理原則，一方面這損害了失地農(nóng)民的切身利益，加重失地農(nóng)民的經(jīng)濟困難，另一方面，也加深了失地農(nóng)民同村委和政府的矛盾，使得政府在人民心目中的形象地位和信譽降低。

第三，征地補償方式單一。一次性貨幣補償是該地區(qū)絕大多數(shù)的補償方式，沒有實施就業(yè)補償、調(diào)地補償?shù)鹊钠渌a償方式。短期來說，一次性貨幣補償方式可以顯著增加失地農(nóng)民的有效收入，減輕政府財政負擔，但長期來說，失地農(nóng)民只能“坐吃山空”，失去唯一經(jīng)濟收入來源的失地農(nóng)民在失去土地之后將面臨極大的經(jīng)濟壓力。單一的補償方式，帶來最明顯的不利影響有兩點：

(一)失地農(nóng)民難以再就業(yè)，在征地之前，該地區(qū)務(wù)農(nóng)人口占到57.5%，失業(yè)率僅為2.5%，而在征地之后，務(wù)農(nóng)人口下降到17.5%，失業(yè)率則陡升至45%。根據(jù)奧肯定理，失業(yè)率與經(jīng)濟增長率具有反向的對應(yīng)變動關(guān)系，調(diào)查地如此高的失業(yè)率表明這一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展將面臨嚴重問題。較高的失業(yè)率也使社會治安狀況惡化，一些無業(yè)失地農(nóng)民經(jīng)常帶著所得征地補償款進行賭博或進行其他違法活動，嚴重影響了當?shù)厣鐣伟矤顩r，人民的幸福感降低。

(二)社會保障制度不完善，社會保障水平低。當?shù)卦谡鞯剡^程中出現(xiàn)“強制社?！钡那闆r，即強制失地農(nóng)民個人和家庭先參加社會保險，再發(fā)放征地款。這突顯出了政府在征地執(zhí)行過程中的違規(guī)行為，反映出社會保障執(zhí)行監(jiān)管制度的不健全，損害了失地農(nóng)民的權(quán)益。

政府對失地農(nóng)民社會保障政策的宣傳力度不夠，使得很多的失地農(nóng)民不知曉這一國家政策，即使有所了解，也很少有人認為該政策能夠滿足自身需求，更多的人認為，在失去土地之后，社會保障政策不能從根本上解決其生活困難。

三、對失地農(nóng)民補償問題的原因分析

第一，國家土地補償標準與經(jīng)濟發(fā)展水平不適應(yīng)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第47條之規(guī)定，征地的補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，土地地補償費標準最高為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的10倍；征地的安置補助費標準為該地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，但是最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍；青苗補償費為該地被征收前3年平均產(chǎn)值的3倍。以上三項之和不得超過平均產(chǎn)值的30倍。②

按此標準，失地農(nóng)民得到的補償費明顯過低。此標準只考慮到了征地給農(nóng)民造成的直接土地損失，而未考慮到其間接經(jīng)濟損失。首先，土地是我國絕大多數(shù)農(nóng)民的重要勞動和工作場所。失去土地意味著農(nóng)民失去糧食和生活經(jīng)濟來源，農(nóng)民的后續(xù)經(jīng)濟生活將變得更加困難。其次，失地農(nóng)民擇業(yè)成本和養(yǎng)老成本的增加是其間接經(jīng)濟損失。失去土地的農(nóng)民需要進行再就業(yè)，在再就業(yè)的過程中會增加各種費用的支出。土地具有重要的養(yǎng)老保障功能，當年老之后，土地所有者可以將土地傳給自己的子女或親人可獲得養(yǎng)老權(quán)益，當失去土地之后，農(nóng)民的養(yǎng)老成本也隨之而增加。這兩者成本的增加都造成了失地農(nóng)民的間接經(jīng)濟損失。再次，只考慮到土地當期的市場價格，未充分考慮到土地的增值部分。城郊部分土地的區(qū)位優(yōu)勢和市場價值隨著城市化發(fā)展不斷增加，但在當前的征地補償政策之下，農(nóng)民享受不到土地增值部分的收益。

第二，征地補償政策監(jiān)管制度不完善。國家相繼出臺了一系列有關(guān)政策措施以保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，但許多政策的落地情況卻不理想。由于缺少監(jiān)管，征地補償費從財政劃撥到農(nóng)民實際所得這一過程中會出現(xiàn)層層抽調(diào)、克扣的情況。如政府部門提取管理費，土地管理部門提取土地管理費等，一些與征收無關(guān)的如教育附加費等，也被并入土地征收費用之中，③這些行政性收費增加了各級職能部門的收益，卻使農(nóng)民實際得到的土地補償金減少，嚴重侵害了失地農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益，加深各方的矛盾。

第三，缺乏多元化的征地補償安置方式。從全世界范圍來看，征地補償方式包括就業(yè)補償、貨幣補償(包括一次性貨幣補償和持續(xù)性貨幣補償)、調(diào)地補償和社保補償?shù)鹊?，但在調(diào)查地，政府為了減輕自身的財政壓力，都選擇對失地農(nóng)民進行一次性貨幣補償。短期內(nèi)既減輕了政府的財政壓力，也增加了農(nóng)民的近期收入，但損害了農(nóng)民的長期利益，進而可能造成社會問題。

四、失地農(nóng)民補償問題的對策研究

第一，提高征地補償標準。首先，國家和政府應(yīng)該在政策和立法上提高對失地農(nóng)民的補償標準?！吨腥A人民共和國土地管理法》是在1987開始頒行實施，距今已有近30年，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，其中很多條款已經(jīng)不再適用當今實際。應(yīng)適當更改土地管理法，提高征地補償標準。其次，要將征地補償標準與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展掛鉤。在城市化過程中，土地的價格會呈現(xiàn)幾十甚至上百倍的增長，但在目前的征地政策之下，我國絕大多數(shù)失地農(nóng)民卻享受不到土地在經(jīng)濟發(fā)展中帶來的紅利。因此，政府在考慮到當期土地價格的同時，也應(yīng)給予失地農(nóng)民充分的土地增值權(quán)益，使農(nóng)民能夠享受到土地在經(jīng)濟發(fā)展中帶來的利益。

第二，完善征地補償監(jiān)管制度。完善征地過程中宣傳、公告和宣傳等流程制度，堅持公開、公平、公正、合理、合法、透明原則。在征地之前，要將相關(guān)的征地范圍、補償標準、安置方式以及征地用途等予以公示，使農(nóng)民能夠充分了解征地的重要信息。在征地過程中，可以成立一個監(jiān)督執(zhí)法檢查組，對政府征地過程和征地補償款的發(fā)放進行嚴格監(jiān)督，防止出現(xiàn)違法違規(guī)征地、違法違規(guī)使用征地補償款的情況，做到各項工作的規(guī)范化、合法化和人性化，充分保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

第三，豐富征地補償方式。征地補償方式不能單一化，各地區(qū)要結(jié)合自身的實際情況，豐富征地補償方式。既要著眼于失地農(nóng)民的現(xiàn)實困難，又要著眼于長期的社會保障，要將貨幣補償、就業(yè)補償、調(diào)地補償以及其他補償方式組合運用，結(jié)合地區(qū)發(fā)展，積極探索更加多樣化、更加合理的征地補償方式，使農(nóng)民在失去土地之后還有其他經(jīng)濟收入來源。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅針對一般農(nóng)民，也可惠及失地農(nóng)民，因而是促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的普惠政策。④統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民外出就業(yè)，鼓勵、幫助農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。政府可給予創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民相應(yīng)的政策扶持，同時，政府應(yīng)該頒布相應(yīng)的政策文件，鼓勵企業(yè)，在同等條件情況下優(yōu)先招聘失地農(nóng)民，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

[ 注 釋 ]

①國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立貴州貴安新區(qū)的批復(fù).

②中華人民共和國土地管理法.

③任鳳蓮.關(guān)于失地農(nóng)民補償問題的思考[J].經(jīng)濟問題，2009(7).

④潘光輝.失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)問題研究[ M ].廣州：暨南大學(xué)出版社，2009:170.

[1]蘇東海.西部民族地區(qū)城市化進程中失地農(nóng)民問題研究[ M ].北京：人民出版社，2012.

[2]潘光輝.失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)問題研究[ M ].廣州：暨南大學(xué)出版社，2009.

[3]趙繼新，丁娟娟.失地農(nóng)民補償模式及機制研究[J].商業(yè)研究，2009(12).

[4]王尤貴.失地農(nóng)民補償探討[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2006(5).

[5]吳艷花.淺談對失地農(nóng)民補償和保障問題的幾點思考[J].麗水學(xué)院學(xué)報，2008(6).

[6]任鳳蓮.關(guān)于失地農(nóng)民補償問題的思考[J].經(jīng)濟問題，2009(7).

熊軍，男，貴州人，貴州財經(jīng)大學(xué)，研究生，研究方向：行政管理。

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