王有為

(國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

適于中國城市的TOD規(guī)劃理論研究

王有為

(國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

TOD規(guī)劃理論在中國得到廣泛應(yīng)用，有效指導(dǎo)了城市交通樞紐地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，但在實(shí)際應(yīng)用過程中對其理解還存在誤區(qū)。首先對TOD的概念、規(guī)劃原則、分類與典型模式進(jìn)行解讀。重點(diǎn)分析美國TOD規(guī)劃理論產(chǎn)生的歷史背景，以及中美城市在發(fā)展階段、人口密度、土地所有制、公共交通投資體制、文化背景的差異性。由此得出美國的TOD規(guī)劃理論并不能完全適用于中國城市。最后，基于TOD規(guī)劃理論中的核心原則與中國城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)，提出適于中國特征的TOD規(guī)劃模式。

TOD；規(guī)劃理論；典型模式；土地開發(fā)；交通樞紐

以公共交通為導(dǎo)向的(Transit-Oriented Development,TOD)規(guī)劃理論形成于1980—1990年。美國建筑師彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)于1993年在《下一代美國大都市地區(qū)：生態(tài)、社區(qū)和美國之夢》(The Next American Metropolis∶Ecology,Community and the American Dream)中，首次明確提出TOD的定義、類型、要素、系統(tǒng)和導(dǎo)則。隨后，TOD規(guī)劃理論傳播至世界各地，在歐洲和亞洲人口密度比較高的城市受到熱烈追捧。然而，世界各地的TOD社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐千差萬別。近年來，中國幾乎所有城市軌道交通車站周邊地區(qū)的開發(fā)都以TOD規(guī)劃理論為指導(dǎo)，但沒有一個軌道交通車站周邊地區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)的TOD模型進(jìn)行建設(shè)。原因既有具體實(shí)施層面的可行性問題，也有對TOD規(guī)劃理論存在不同認(rèn)識的問題，以及標(biāo)準(zhǔn)的TOD模型是否適用于中國城市實(shí)際情況的問題。

1 TOD規(guī)劃理論的內(nèi)涵

1.1 TOD的概念

TOD規(guī)劃理論是在城市發(fā)展過程中逐步形成的，人們對TOD的理解和認(rèn)識仍然在不斷完善。卡爾索普將TOD定義為：半徑為1/4英里(約400m)，以公共交通車站和中心商業(yè)區(qū)為核心的土地混合利用社區(qū)。其設(shè)計(jì)、構(gòu)造和土地的混合使用強(qiáng)調(diào)步行導(dǎo)向的環(huán)境并強(qiáng)化公共交通的使用。TOD將居住、零售、辦公、公共空間和公共設(shè)施等結(jié)合在適于步行的范圍內(nèi)，從而使居民和雇員在不排斥使用私人小汽車的同時能夠方便地使用公共交通、自行車和步行等多種交通方式[1]。

比較典型的還有伯尼克(M ichael Bernick)和賽維羅(Robert Cervero)的定義，認(rèn)為TOD是一個布局緊湊、功能混合的社區(qū)，以一個公共交通車站為社區(qū)中心，通過合理的設(shè)計(jì)鼓勵人們較少使用私人小汽車，更多乘坐公共交通。這樣的一個社區(qū)以公共交通車站為中心向外延伸約1/4英里，相當(dāng)于步行至車站5min的距離。位于社區(qū)中心的是公共交通車站及環(huán)繞在其周圍的公共設(shè)施和公共空間，其中公共交通車站充當(dāng)與周圍其他區(qū)域聯(lián)系的樞紐，而公共設(shè)施則成為本區(qū)域最重要的核心，公共空間則呈現(xiàn)為用于人們聚集、慶典以及承載特殊事件的現(xiàn)代版的古希臘廣場[2]。

另外，美國一些州級政府機(jī)構(gòu)對其轄區(qū)內(nèi)的TOD開發(fā)也有自己的定義。例如加州交通局將TOD定義為：適中或更高密度的土地利用，將居住、就業(yè)、商業(yè)混合布置在一個大型的公共交通車站周圍適于步行的范圍內(nèi)，鼓勵步行交通同時不排斥私人小汽車交通。馬里蘭州交通局將TOD定義為：相對較高的發(fā)展密度，包括居住、就業(yè)、商業(yè)以及公共設(shè)施等功能混合于一個大型的公共汽車站或軌道交通車站周圍適于步行的范圍之內(nèi)，偏重于步行和自行車交通的設(shè)計(jì)原則，同時允許私人小汽車交通[2]。猶他州在進(jìn)行Wasatch Front地區(qū)規(guī)劃時將TOD定義為：將就業(yè)、居住和日常生活設(shè)施集中在公共交通車站周圍，在地區(qū)公共交通系統(tǒng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)創(chuàng)建高密度和功能混合的用地布局模式，并進(jìn)行面向步行的設(shè)計(jì)。TOD使人們減少使用私人小汽車，更多選擇步行、自行車和公共交通出行，在家和公共交通車站的步行范圍之內(nèi)可以方便使用各種服務(wù)設(shè)施[3]。

以上各種定義雖然表述不同，但核心的理念一致，即TOD指圍繞公共交通車站，在步行距離范圍之內(nèi)進(jìn)行高密度的混合用地開發(fā)，并進(jìn)行面向步行和公共空間的設(shè)計(jì)，但并不排斥私人小汽車的使用。美國各州政府從實(shí)際操作角度出發(fā)的定義比專家學(xué)者的定義更加寬泛。

中國很多城市雖然在結(jié)合軌道交通車站或公共汽車站進(jìn)行TOD開發(fā)建設(shè)，但各城市對于TOD的定義及核心內(nèi)涵缺乏自己的見解，均在沿用美國學(xué)者和政府對TOD的定義。有學(xué)者曾經(jīng)提出美國學(xué)者對TOD的定義并不適用于中國的實(shí)際情況，認(rèn)為TOD在中國應(yīng)該定義為：從城市規(guī)劃和城市交通規(guī)劃一體化的角度，實(shí)現(xiàn)交通與土地利用的高度整合。具體來說，是在骨干公共交通線路沿線和公共交通車站易于步行的范圍內(nèi)進(jìn)行適度的高強(qiáng)度土地開發(fā)，強(qiáng)調(diào)居住、辦公、商業(yè)、公共空間等用地的混合使用設(shè)計(jì)，使其與公共交通設(shè)施形成有效整合的一體化社區(qū)，從而引導(dǎo)城市空間有序增長，控制城市無序蔓延[4]。這一定義重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在城市宏觀層面公共交通與土地利用的結(jié)合，與美國學(xué)者提出的TOD概念有較大出入，并未被中國學(xué)術(shù)界廣泛接受。

1.2 TOD規(guī)劃原則

TOD的規(guī)劃原則與TOD的定義一樣，處于不斷發(fā)展的過程中。1993年卡爾索普提出了7項(xiàng)TOD規(guī)劃原則：

1）在區(qū)域規(guī)劃層面組織緊湊、有公共交通系統(tǒng)支撐的城鎮(zhèn)模式；

2）在公共交通車站周圍適于步行的范圍內(nèi)布置商業(yè)、居住、就業(yè)崗位和公共設(shè)施；

3）創(chuàng)造適于步行的道路網(wǎng)絡(luò)，營造適于行人心理感受的街道空間，在各個目的地之間提供便捷、直接的聯(lián)系通道；

4）提供多種價格、密度的住宅類型；

5）保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)、濱水區(qū)以及高質(zhì)量的開敞空間；

6）使公共空間成為人們活動的中心，并且為建筑所占據(jù)而不是停車場；

7）鼓勵在已有發(fā)展區(qū)域內(nèi)的公共交通線路周邊進(jìn)行新建和改建[1]。

1997年，賽維羅和考克曼(Kockelman)提出了關(guān)于TOD的3D原則：

1）密度(Density)，高密度開發(fā)可以縮短出行距離，更加適合步行和自行車出行，也更加適合公共交通出行。由此，公共交通客流量得到提高，人均車公里數(shù)減少。

2）多樣性(Diversity)，土地利用的多樣性具有多重目的，如為居民提供便捷的日常生活服務(wù)、減少私人小汽車出行、增加地區(qū)活力等。

3）合理的設(shè)計(jì)(Design)，通過合理的設(shè)計(jì)保證在相對高密度的發(fā)展條件下為不同的人群提供多層次的選擇[2]。

以上原則是美國學(xué)者基于美國城市發(fā)展的實(shí)際情況做出的結(jié)論，其中部分原則并不適用于中國城市發(fā)展的實(shí)際情況。對此，有學(xué)者提出了適于中國的TOD規(guī)劃5D原則[5]：

1）級差密度(Density Differential)，用相對密度代替絕對密度，距離公共交通車站越近開發(fā)密度越高，但不同區(qū)位車站的周邊地區(qū)開發(fā)密度不同。

2）港島式區(qū)劃(Dockized District)，通過步行系統(tǒng)與服務(wù)設(shè)施的一體化設(shè)計(jì)，將TOD的影響半徑擴(kuò)展至400m之外。

3）豪華設(shè)計(jì)(Deluxe Design)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)TOD社區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和人性化設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)不僅限于環(huán)境方面，還應(yīng)包括站臺、出入口、各接駁交通方式的時刻表、車輛、車站設(shè)備等方面。

4）多樣選擇(Diverse Destination)，在城市和區(qū)域?qū)用鎸⒕幼∨c就業(yè)進(jìn)行平衡，使TOD社區(qū)的居民可以方便地到達(dá)城市的各類服務(wù)中心。

5）漲價歸公(Distributed Dividends)，從財(cái)務(wù)平衡角度出發(fā)，將由于公共交通建設(shè)帶來的車站周邊土地升值部分由政府收回。

這些原則僅僅是個別學(xué)者的提法，并沒有得到學(xué)術(shù)界和各級城市政府的認(rèn)可，也沒有實(shí)際案例進(jìn)行驗(yàn)證。這5項(xiàng)原則本身也有許多值得商榷之處，多樣選擇和漲價歸公的實(shí)際可操作性難度極大。

1.3 TOD分類與典型模式

卡爾索普將TOD社區(qū)分成兩類：一類是城市型TOD，位于區(qū)域性的重軌、輕軌或BRT車站，其商業(yè)強(qiáng)度和就業(yè)密度很高，居住密度在中等以上，多個城市型TOD串聯(lián)起來，形成城市發(fā)展軸；另一類是鄰里型TOD，以位于交通支線的公共交通車站為中心，乘公共汽車到城市軌道交通或BRT車站不超過10m in，其規(guī)模和密度比城市型TOD小，更加偏重居住功能?？査髌赵O(shè)想的理想TOD規(guī)劃模式見圖1。

這種TOD的分類方法和理想布局模式，自卡爾索普提出后得到世界各地的專家學(xué)者和城市政府廣泛認(rèn)可。但這種TOD分類和布局模式明顯是根據(jù)美國實(shí)際情況提出的，并不一定適合其他國家和地區(qū)。實(shí)際上，世界各地包括美國在內(nèi)也難以找到完全按照標(biāo)準(zhǔn)模式建設(shè)的TOD社區(qū)。

另外，即便是在這一理想TOD模式中，私人小汽車仍然占據(jù)十分重要的地位。規(guī)劃交通性主干路從TOD社區(qū)通過，為其提供便捷的私人小汽車交通服務(wù)。同時，為了方便私人小汽車的使用，卡爾索普不得不將理想的TOD模式設(shè)計(jì)成半圓型，可見私人小汽車在美國人心中有著牢不可破的地位。

分析理想的TOD規(guī)劃模式，其內(nèi)部各個地塊之間的聯(lián)系雖然很便捷，但與周邊次級區(qū)域的聯(lián)系不便，與相鄰TOD社區(qū)如何聯(lián)系不明確。其路網(wǎng)形態(tài)整體來看比較封閉，與周邊地區(qū)路網(wǎng)銜接以及與既有城市路網(wǎng)協(xié)調(diào)均比較困難。因此，該模式僅適用于城市外圍孤立公共交通車站周邊地區(qū)的開發(fā)，不適用于整條骨干公共交通線路沿線整體開發(fā)，也不適用于在城市建成區(qū)內(nèi)進(jìn)行TOD改造。

圖1 典型TOD社區(qū)規(guī)劃模式Fig.1 Typicalmodelof TOD community planning

TOD理論積極推行用地功能混合，但在其理想模式中，各類用地是相互分開的，沒有混合用地。各類用地僅僅是在TOD社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行混合配置，沒有考慮各類功能在豎向上進(jìn)行混合布置。

2 美國TOD理論產(chǎn)生的歷史背景

2.1 城市無序蔓延

20世紀(jì)60年代，私人小汽車已經(jīng)發(fā)展成為美國居民出行的主要交通工具。由于老城區(qū)存在人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重等城市病，大多數(shù)美國人向往田園式的郊區(qū)生活。私人小汽車極大地?cái)U(kuò)展了出行距離，使人們在郊區(qū)生活在市區(qū)工作的愿望成為可能。由此，人們開始逃離城市中心到郊區(qū)生活。美國大多數(shù)城市經(jīng)歷了以郊區(qū)蔓延為主要模式的大規(guī)?？臻g擴(kuò)展過程。此舉導(dǎo)致城市人口郊區(qū)化，土地利用密度降低，城市建設(shè)密度趨向分散化。由此帶來的城市中心地區(qū)衰落、社區(qū)紐帶斷裂以及能源和環(huán)境等方面的一系列問題日益受到關(guān)注。

20世紀(jì)90年代初，基于對郊區(qū)蔓延的深刻反思，美國逐漸興起了新的城市設(shè)計(jì)運(yùn)動——新傳統(tǒng)主義規(guī)劃(New-Traditional Planning)，后來演變?yōu)樾鲁鞘兄髁x(New Urbanism)。作為新城市主義倡導(dǎo)者之一的卡爾索爾普所提出的TOD策略逐漸被學(xué)術(shù)界認(rèn)同，并在美國的一些城市得到推廣應(yīng)用。

大多數(shù)美國人已經(jīng)習(xí)慣了以私人小汽車為導(dǎo)向的城市蔓延發(fā)展。為了使人們能夠接受TOD社區(qū)，猶他州在為前瓦沙奇(Wasatch Front)地區(qū)編制TOD規(guī)劃導(dǎo)則時，首先強(qiáng)調(diào)以下五項(xiàng)原則：

1）TOD社區(qū)不排斥私人小汽車，住在TOD社區(qū)人們同樣可以駕車出行；

2）TOD社區(qū)與既有的低密度社區(qū)可以和諧相處；

3）TOD社區(qū)內(nèi)同樣有大量獨(dú)立住宅供人們選擇；

4）TOD社區(qū)描述的土地混合使用只是在不同的地塊布置不同的功能；

5）TOD社區(qū)建設(shè)是一個長遠(yuǎn)的地區(qū)發(fā)展策略，隨著地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長逐步改變[3]。

由此可見，盡管TOD規(guī)劃理論在美國學(xué)術(shù)界得到一致認(rèn)可，但讓民眾接受TOD社區(qū)還十分困難。TOD社區(qū)的目的是減少私人小汽車的使用、改變低密度蔓延的城市形態(tài)，但在美國實(shí)踐過程中不得不考慮如何與私人小汽車和諧共處，盡可能在不影響私人小汽車使用的前提下發(fā)展TOD社區(qū)，以便得到美國民眾支持。

2.2 公共交通復(fù)興

20世紀(jì)早期，美國也曾有過短暫的城市公共交通發(fā)展期。紐約、芝加哥等大城市紛紛建設(shè)地鐵、輕軌、有軌電車等公共交通設(shè)施。但隨著私人小汽車的普及和城市郊區(qū)化的發(fā)展，公共交通出行比例逐漸下降，部分公共交通線路在被石油和汽車公司收購后取消。到20世紀(jì)六七十年代，美國城市空心化非常嚴(yán)重，城市中心區(qū)衰退，城市經(jīng)濟(jì)活力和競爭力下降，引起地方政府和專家學(xué)者的高度重視。

從城市和區(qū)域的總體發(fā)展考慮，美國各地政府都希望恢復(fù)城市中心的活力，1954年美國《住房法》修正案的出臺為城市中心區(qū)改造提供了資金支持。20世紀(jì)70年代后美國又掀起一波城市中心區(qū)復(fù)興運(yùn)動。

城市中心區(qū)建筑密度高、人口密度大，只能依靠公共交通解決居民出行問題。于是，華盛頓、洛杉磯、波特蘭等大城市又開始大規(guī)模建設(shè)公共交通，紐約、芝加哥等城市也開始更新改造老舊的公共交通系統(tǒng)。美國的公共交通系統(tǒng)在大城市中心區(qū)開始復(fù)興并逐漸向郊區(qū)延伸。大城市公共交通的復(fù)興，特別是軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)為TOD社區(qū)開發(fā)提供了必要的支撐條件。

3 中美城市差異性

3.1 城市發(fā)展階段不同

19世紀(jì)中期至20世紀(jì)中期是美國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，到20世紀(jì)60年代，美國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期。美國的城鎮(zhèn)化與機(jī)動化基本同時進(jìn)行，到20世紀(jì)70年代，美國私人小汽車千人擁有量已經(jīng)超過400輛，基本上達(dá)到每戶一輛的水平。私人小汽車的高機(jī)動性和公路系統(tǒng)大規(guī)模建設(shè)為城市低密度蔓延提供了必要支撐。美國TOD規(guī)劃理論的提出和實(shí)踐是在美國城鎮(zhèn)化和機(jī)動化基本完成后才開始。由于城市人口增長緩慢，城市空間結(jié)構(gòu)已經(jīng)成型，人們已經(jīng)習(xí)慣以私人小汽車引導(dǎo)的低密度蔓延式城市形態(tài)，TOD社區(qū)在美國發(fā)展非常艱難。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的資料，中國2015年城鎮(zhèn)化水平為56.1%，這里面還包含約2億的農(nóng)民工，戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平僅為40%左右[6]。中國當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期，未來20年內(nèi)還將有四五億人口由農(nóng)村進(jìn)入城市。中國的機(jī)動化水平當(dāng)前也處于快速發(fā)展階段，機(jī)動化水平最高的北京，私人小汽車千人擁有量也僅為250輛左右，人們對私人小汽車的依賴性并不強(qiáng)。中國城市還處于快速擴(kuò)張階段，城市空間結(jié)構(gòu)尚未定型，私人小汽車普及率還不太高，公共交通、步行和自行車交通仍然是大多數(shù)城市的主要交通方式。將TOD規(guī)劃理論引入中國城市發(fā)展過程中、實(shí)現(xiàn)公共交通與土地利用緊密結(jié)合，對中國當(dāng)前城市發(fā)展具有重要意義。

3.2 城市人口密度不同

美國國土面積約930萬km2，適于居住的面積約760萬km2，而總?cè)丝趦H約為3.1億人。美國是一個地廣人稀的國家，人口分布也比較分散，人口超過100萬人的城市僅有約10個，大多數(shù)美國人生活在中小城市。除了少數(shù)大城市的中心區(qū)外，美國城市人口的密度也非常低。例如，俄亥俄州最大城市克利夫蘭市，1980年人口約175萬人，而建成區(qū)面積達(dá)1 680 km2，人均建設(shè)用地面積接近1 000m2，幾乎是中國城市人均建設(shè)用地面積的10倍。

中國國土面積雖然有960萬km2，但適于居住的面積僅約為470萬km2，而總?cè)丝趨s有約13.5億人。2015年，中國城市轄區(qū)人口超過1 000萬人的有12個，城市轄區(qū)人口超過100萬人的約有140個[7]。中國城市人口數(shù)量雖然大，但建成區(qū)面積并不大，例如長沙2008年城市人口約330萬人，而建成區(qū)面積僅為320 km2。

TOD規(guī)劃理論在美國主要解決城市低密度蔓延的問題。根據(jù)卡爾索普的研究，TOD社區(qū)內(nèi)住宅區(qū)的凈人口密度最低為每公頃25戶，適宜的人口密度為每公頃45戶，內(nèi)部要包含獨(dú)棟住宅、聯(lián)排住宅和公寓樓等多種形式[1]。美國猶他州前瓦沙奇地區(qū)、俄勒岡州波特蘭地區(qū)的實(shí)踐，僅僅是依托軌道交通車站，將一些原本閑置的土地和少量獨(dú)棟住宅新建或改造成多層建筑。

中國城市人口密度普遍較高，即便是近年新開發(fā)的城市郊區(qū)和一些小城市，也都以幾十層的高層住宅和辦公樓為主，很少有低密度的別墅區(qū)。因此，TOD社區(qū)在中國并不需要擔(dān)心城市低密度蔓延問題。近年來，中國城市擴(kuò)張速度也很快，呈現(xiàn)高密度蔓延的態(tài)勢，特別是在一些軌道交通車站周圍，由于開發(fā)密度過高，經(jīng)常造成軌道交通過于擁擠、服務(wù)水平和舒適度下降，并存在一定的安全隱患。

3.3 土地所有制不同

美國的土地以私有制為基礎(chǔ)，大部分適宜人類活動的土地掌握在私人手中，只有國家公園、自然山體、水體、濕地、荒漠等禁止開發(fā)或不適宜開發(fā)的土地由聯(lián)邦政府所有。對于私有土地，美國政府并不能進(jìn)行太多限制，而且要保證所有的私有土地具有相同的開發(fā)權(quán)利。美國各地政府均有自己的《區(qū)劃法》，主要目的是保證某個地塊的開發(fā)不影響其周邊地塊的開發(fā)和使用。在城市郊區(qū)，建設(shè)獨(dú)棟住宅對周邊地區(qū)影響最小，同時能夠滿足當(dāng)時美國人對獨(dú)棟住宅的需求，因此，美國城市的低密度蔓延得以順利推進(jìn)。

中國的土地以公有制為基礎(chǔ)，分為國家所有和集體所有。只有國家所有的土地才允許進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和交易，集體所有土地只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行交易，而且不能進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)。由于政府對土地嚴(yán)格把控，中國的城市擴(kuò)張速度、城市空間結(jié)構(gòu)與建設(shè)形態(tài)完全掌控在政府手中。盡管中國很多大城市的房價非常高，但在城市的近郊區(qū)甚至建成區(qū)內(nèi)還經(jīng)常存在大量農(nóng)業(yè)用地，這在土地私有制國家是無法想象的。正是由于政府對土地的嚴(yán)格掌控，使中國城市不可能出現(xiàn)低密度蔓延的現(xiàn)象，城市的每一步發(fā)展只能按照政府的規(guī)劃有序推進(jìn)。

3.4 公共交通投資體制不同

TOD社區(qū)建設(shè)的一個重要前提是要有大運(yùn)量公共交通作為支撐。公共交通設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，并且很難從后期運(yùn)營中收回。因此，公共交通設(shè)施的建設(shè)多數(shù)情況下只能由政府承擔(dān)，公共交通運(yùn)營可以由公司組織，但需要政府給予大量的財(cái)政補(bǔ)貼。大多數(shù)美國人很少乘坐公共汽車，對公共交通系統(tǒng)的關(guān)注比較少，大規(guī)模的公共交通設(shè)施建設(shè)很難通過市議會(City Council)的批準(zhǔn)。另外，公共交通設(shè)施建設(shè)帶來的土地升值只能被土地所有者占有，公共交通投資方無法從中獲益。因此，在美國只有少數(shù)大城市建有比較發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)，多數(shù)城市難以得到公共交通設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營資金。

中國城市人口密度大，公共交通、步行和自行車交通是大多數(shù)市民主要的出行方式。當(dāng)前，中國正處在城鎮(zhèn)化和機(jī)動化的快速發(fā)展階段，城市交通的問題越來越嚴(yán)重，公共交通也越來越受到各地城市政府的重視，在中國大力發(fā)展公共交通很容易得到政府和民眾的支持。截至2016年2月，中國獲得國家批準(zhǔn)建設(shè)軌道交通的城市已達(dá)到40個，未來3年至少有10個以上城市將獲得批準(zhǔn)[8]。2016年將有15個城市新開通運(yùn)營軌道交通線路，到2016年底，中國軌道交通運(yùn)營線路累計(jì)將達(dá)到120條，運(yùn)營總里程將達(dá)到3 600 km，運(yùn)營車站將達(dá)到2 500座[9]。大規(guī)模的軌道交通建設(shè)為TOD社區(qū)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5 文化背景不同

美國是一個移民國家，自由是其立國之本，在郊區(qū)有一套獨(dú)立住宅、駕駛私人小汽車往返于各地已經(jīng)成為美國文化的重要組成部分。美國人對大城市并沒有特別的情感，也不向往大城市生活。只有窮人和新移民才會選擇在市中心居住，富人和中產(chǎn)階層基本上都居住在城市郊區(qū)。

中國是一個歷史悠久的國家，城市一直是國家統(tǒng)治的中心，大城市的各種機(jī)會遠(yuǎn)多于小城市和農(nóng)村，人們對大城市充滿向往。另外，中國的大多數(shù)公共服務(wù)設(shè)施都集中在城市中心。正是人們對城市中心的特別偏好，才使得中國城市一直保持緊湊發(fā)展，沒有出現(xiàn)低密度蔓延。

4 TOD規(guī)劃理論在中美城市實(shí)踐中的差異性

4.1 高密度開發(fā)

提高城市開發(fā)密度、保護(hù)郊區(qū)自然環(huán)境、阻止城市低密度蔓延，是美國發(fā)展TOD社區(qū)的主要目的。由于中美國情差異，TOD在中國的主要目的是引導(dǎo)城市有序發(fā)展，使公共交通設(shè)施建設(shè)與土地開發(fā)利用相協(xié)調(diào)。

中國的TOD社區(qū)不宜過分強(qiáng)調(diào)提高公共交通車站附近的開發(fā)密度，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)土地開發(fā)密度與公共交通設(shè)施的運(yùn)輸能力相協(xié)調(diào)。由于地鐵、輕軌、有軌電車等公共交通方式的運(yùn)輸能力差別較大，圍繞不同類型公共交通車站的土地開發(fā)密度應(yīng)該具有一定差異。各類用地的開發(fā)規(guī)模需要結(jié)合公共交通分擔(dān)比例和公共交通設(shè)施運(yùn)輸能力進(jìn)行測算確定。

4.2 土地利用多樣性

保持TOD社區(qū)用地的多樣性是提升社區(qū)活力、減少跨區(qū)出行、降低高峰時段雙向交通需求不均衡性的重要手段。雖然土地混合利用在中國城市比較普遍，但是在城市新發(fā)展地區(qū)缺少具有城市服務(wù)職能的公共設(shè)施，公共服務(wù)類用地以服務(wù)社區(qū)內(nèi)部為主。當(dāng)前，中國城市的混合土地利用模式雖然能夠減少跨區(qū)出行的交通需求，但無益于降低高峰時段交通需求的不均衡性。例如，北京市軌道交通13號線、4號線、5號線等，早高峰時段進(jìn)入市中心方向客流量超過軌道交通的運(yùn)輸能力，而離開市中心方向卻客流稀少，造成公共交通運(yùn)輸能力極大浪費(fèi)。為了減少這種浪費(fèi)，均衡雙向交通，中國TOD社區(qū)進(jìn)行用地多樣性布局時應(yīng)該考慮在軌道交通車站附近引入具有城市服務(wù)職能的公共服務(wù)設(shè)施。

另外，不同于美國TOD社區(qū)只強(qiáng)調(diào)在平面上進(jìn)行土地混合利用，中國TOD社區(qū)在強(qiáng)調(diào)平面土地混合利用的同時，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)垂直方向的功能混合。

4.3 良好的空間設(shè)計(jì)

面向公共空間及步行和自行車交通系統(tǒng)的人性化設(shè)計(jì)是提升公共設(shè)施服務(wù)水平和社區(qū)活力的重要手段。這一點(diǎn)中國城市的大型社區(qū)和公共交通車站設(shè)計(jì)得都不夠理想，存在步行和自行車交通系統(tǒng)環(huán)境差、步行設(shè)施不連續(xù)等問題。中國TOD社區(qū)規(guī)劃需要著重強(qiáng)調(diào)連續(xù)的步行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和公共空間美化。

美國的TOD社區(qū)人口密度較低，人們的交通規(guī)則意識比較強(qiáng)，人與車的干擾并不嚴(yán)重。因此，美國的TOD社區(qū)并沒有強(qiáng)調(diào)步行系統(tǒng)的連續(xù)性。中國人口密度高，人與車之間的相互干擾極大地降低了步行舒適性和步行速度，并有潛在的危險(xiǎn)。因此，中國TOD社區(qū)在規(guī)劃時應(yīng)該將人與車在空間上分離，努力構(gòu)建連續(xù)的步行網(wǎng)絡(luò)。

4.4 適宜的TOD社區(qū)規(guī)模

美國TOD社區(qū)規(guī)模以適宜的步行距離為限，一般半徑為400～800m。從以人為本的角度出發(fā)，500m左右的距離是比較合適的步行尺度，并且這一規(guī)模經(jīng)過了美國和世界其他國家的實(shí)踐檢驗(yàn)。

當(dāng)前，中國城市中自行車出行量比較大，存在大量自行車換乘大運(yùn)量公共交通的需求。有學(xué)者建議以自行車10m in的出行距離來劃定中國TOD社區(qū)的范圍。根據(jù)卡爾索普的測算，半徑400m的TOD社區(qū)內(nèi)只要居住密度達(dá)到8 100人·km-2，就可以維持一個大運(yùn)量公共交通系統(tǒng)的運(yùn)行[1]。中國一般城市社區(qū)的人口密度遠(yuǎn)超過8 100人·km-2，即使以400m半徑來劃定TOD社區(qū)規(guī)模，如果不對土地開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理調(diào)控，其產(chǎn)生的客流量仍然有可能超出大運(yùn)量公共交通設(shè)施的運(yùn)輸能力。如果以自行車10m in的出行距離作為TOD社區(qū)的范圍，社區(qū)半徑可能達(dá)到2 km以上，以當(dāng)前中國大城市一般社區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，這一范圍產(chǎn)生的出行量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大運(yùn)量公共交通系統(tǒng)的運(yùn)輸能力。因此，中國TOD社區(qū)的規(guī)模不宜太大，距離大運(yùn)量公共交通車站500m左右、步行10min以內(nèi)是適宜的規(guī)模。

4.5 TOD社區(qū)分類

中國城市人口密度普遍比較高，沒有出現(xiàn)類似美國城市低密度蔓延的情況。中國當(dāng)前的TOD社區(qū)建設(shè)都是圍繞地鐵、輕軌等大運(yùn)量公共交通車站進(jìn)行的城市型TOD開發(fā)，鄰里型TOD對中國城市建設(shè)沒有過多指導(dǎo)意義。因此，美國TOD社區(qū)的分類方式也不適用于中國。

近年來，中國高速鐵路和城際鐵路大力發(fā)展，圍繞高鐵車站和城際鐵路車站進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)成為中國學(xué)術(shù)界和地方政府的共識。大量的高鐵和城際鐵路車站周邊也采用TOD社區(qū)模式進(jìn)行開發(fā)，但是其開發(fā)強(qiáng)度、用地功能和影響范圍都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般的城市TOD社區(qū)。這種圍繞高鐵車站和城際鐵路車站進(jìn)行的TOD開發(fā)可以定義為區(qū)域型TOD社區(qū)，是中國特有的TOD社區(qū)類型。

5 基于中國特征的TOD模式構(gòu)建

5.1 TOD定義

TOD是一個以大運(yùn)量公共交通車站為中心，以400～800m為半徑，土地混合利用且開發(fā)強(qiáng)度與交通運(yùn)輸能力相適應(yīng)的城市混合功能區(qū)。在這樣一個城市功能區(qū)內(nèi)，通過合理的設(shè)計(jì)鼓勵人們較少使用私人小汽車，更多選擇步行和公共交通。位于功能區(qū)中心的是公共交通車站及環(huán)繞在其周圍的公共設(shè)施和公共空間，公共交通車站充當(dāng)與城市其他區(qū)域聯(lián)系的樞紐，而公共設(shè)施則成為本區(qū)域最重要的核心。

5.2 TOD規(guī)劃原則

1）開發(fā)密度適宜。

以公共交通設(shè)施的運(yùn)輸能力為基礎(chǔ)，使土地開發(fā)產(chǎn)生的出行量與交通設(shè)施的運(yùn)輸能力相協(xié)調(diào)。一方面要避免土地開發(fā)密度過低，造成土地資源和公共交通資源浪費(fèi)；另一方面也要避免土地開發(fā)密度過高，造成公共交通服務(wù)水平降低和吸引力下降。

2）土地混合使用。

TOD社區(qū)的土地使用應(yīng)該包括三種主要功能：居住，為社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施，為城市服務(wù)的公共設(shè)施。居住是TOD社區(qū)的基本功能，宜占TOD社區(qū)總用地的30%～60%；配套建設(shè)為社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施可以大幅減少居民跨區(qū)出行，并提升社區(qū)的活力，這類用地宜占TOD社區(qū)總用地的20%～30%；為城市服務(wù)的公共設(shè)施可以進(jìn)一步提升社區(qū)活力，并可以均衡城市交通流的潮汐現(xiàn)象、提高交通設(shè)施的利用效率，這類用地宜占TOD社區(qū)總用地的10%～40%。

在用地布局上，為城市服務(wù)的公共設(shè)施應(yīng)盡量靠近大運(yùn)量公共交通車站，為社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施可以與居住用地進(jìn)行適度混合。

3）步行設(shè)計(jì)連續(xù)。

面向公共空間的人性化設(shè)計(jì)是TOD社區(qū)的靈魂。中國城市人口密度大，行人與機(jī)動車相互干擾問題嚴(yán)重，這極大降低了步行的吸引力，從而降低公共交通設(shè)施的吸引力，使人們更多選擇私人小汽車出行。以公共交通車站為中心，構(gòu)建連續(xù)的步行系統(tǒng)是中國TOD社區(qū)最基本的人性化設(shè)計(jì)要求。

5.3 TOD分類與典型模式

根據(jù)所在位置不同，中國的TOD可以分為區(qū)域型TOD和城市型TOD兩類。區(qū)域型TOD是指以高速鐵路、城際鐵路車站為中心，以商業(yè)、商務(wù)功能為主導(dǎo)的高強(qiáng)度混合開發(fā)區(qū)域。這類TOD常常最終形成城市副中心或城市商務(wù)中心區(qū)。城市型TOD是指以地鐵、輕軌等大運(yùn)量公共交通車站為中心，以居住、公共服務(wù)、商業(yè)功能為主導(dǎo)的混合開發(fā)區(qū)域。

中國城市的道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)以方格網(wǎng)為主，TOD社區(qū)作為城市的一個功能區(qū)，其道路網(wǎng)絡(luò)需要與城市道路有機(jī)銜接。因此，中國TOD社區(qū)的道路網(wǎng)絡(luò)適宜采用方格網(wǎng)布局，不宜采用放射狀或自由式的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

大運(yùn)量公共交通引導(dǎo)的土地開發(fā)模式與骨干道路網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)的土地開發(fā)模式不同，理論上講，軌道交通應(yīng)該與城市骨干道路網(wǎng)分離。理想的城市型TOD社區(qū)典型模式如圖2所示，以軌道交通車站為中心，采用圈層式的用地布局，利用連續(xù)的步行網(wǎng)絡(luò)將各個地塊與軌道交通車站聯(lián)系。道路網(wǎng)絡(luò)采用方格網(wǎng)的形式，方便與城市路網(wǎng)銜接。骨干道路與城市軌道交通線路分離，軌道交通線路有獨(dú)立的走廊。這種模式要求軌道交通線路建設(shè)、道路網(wǎng)建設(shè)和土地開發(fā)同步實(shí)施，適用于城市外圍的新開發(fā)地區(qū)。

中國城市中的大多數(shù)區(qū)域，早期都是依托骨干道路開發(fā)建設(shè)起來的，軌道交通只能以骨干道路為依托進(jìn)行建設(shè)。因此，在對城市已開發(fā)區(qū)域進(jìn)行TOD改造時，其理想的布局模式需要進(jìn)行適當(dāng)修改。適用于建成區(qū)改造的城市型TOD社區(qū)典型模式如圖3所示，軌道交通線路位于城市主干路下，城市用地以軌道交通車站為中心，采用圈層式布局，利用連續(xù)的步行網(wǎng)絡(luò)將各個地塊與軌道交通車站聯(lián)系。

區(qū)域型TOD社區(qū)典型模式如圖4所示，以鐵路車站為中心，半徑200m以內(nèi)主要布置為鐵路旅客服務(wù)的交通和商業(yè)設(shè)施；半徑200～800m范圍布置商業(yè)、辦公、娛樂等公共服務(wù)設(shè)施；半徑800～2 000m范圍布置居住和產(chǎn)業(yè)用地。在大中城市，鐵路車站通常有軌道交通接駁，鐵路車站與軌道交通車站共同作用形成TOD走廊。

圖2 適于中國城市的理想城市型TOD社區(qū)模式Fig.2 Idealized TOD communitymodelsuitable for Chinese cities

圖3 適于中國城市建成區(qū)的城市型TOD社區(qū)典型模式Fig.3 Typicalmodelof TOD community suitable forurban built-up areas in China

圖4 區(qū)域型TOD社區(qū)典型模式Fig.4 Typicalmodelof regional TOD community

6 結(jié)語

中國城市與美國城市存在顯著差別，不能用美國的TOD規(guī)劃理論直接指導(dǎo)中國城市的實(shí)踐。學(xué)習(xí)TOD規(guī)劃理論重點(diǎn)在于理解其思想和理念，在實(shí)際應(yīng)用中需要與城市具體情況相結(jié)合。本文通過對TOD規(guī)劃理論內(nèi)涵、產(chǎn)生背景及中美城市差異的分析，指出當(dāng)前中國在TOD規(guī)劃理論應(yīng)用中存在的問題，并結(jié)合城市特點(diǎn)提出適用于中國城市的TOD定義、規(guī)劃原則、分類及典型模式。TOD規(guī)劃理論的核心思想在于將大運(yùn)量公共交通建設(shè)與周邊土地利用緊密結(jié)合，提升交通效率與社區(qū)活力，降低居民對私人小汽車的依賴，實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展。其具體的規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)模、設(shè)計(jì)布局等需要根據(jù)交通技術(shù)發(fā)展、生活理念變化和城市具體情況調(diào)整完善。

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Suitability of TOD Planning Theory for Chinese Cities

Wang Youwei
(China Center for Urban Development,National Development and Reform Commission,Beijing 100045,China)

∶The extensive application of the transit-oriented development(TOD)planning theory in China haseffectively guided the developmentand construction of urban areasw ith intermodaland intramodal terminals.However,themisunderstanding of the TOD principles still exists in practice.This paper first discusses TOD's concept,planning principles,classification and typicalmodels.Through analyzing the historicalbackground of the TOD theory in the U.S.and the difference between Chinese and U.S.cities in terms of development stage,population density,land ownership system,public transportation investment system and culturalbackground,the paper concludes that the TOD planning theory adopted in the U.S.isnotcompletely suitable for cities in China.Finally,the paper proposes a TOD planning model that tailors to Chinese characteristics based on the core principles of TOD planning theory and the developmentof Chinese cities.

∶TOD;planning theory;typicalmodel;land development;intermodal terminals

1672-5328（2016）06-0040-09

U491.1+2

A DOI∶10.13813/j.cn11-5141/u.2016.0607

2014-04-09

王有為(1975—)，男，北京人，碩士，高級城市規(guī)劃師，主要研究方向：城市規(guī)劃與交通規(guī)劃。E-mail∶jty_wangyw@126.com