文/顧姝倩

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標體系研究

文/顧姝倩

黨的十八屆四中全會對審計監(jiān)督提出了全覆蓋的要求，同時對國家審計的內(nèi)涵和外延也有了新的定位。目前，國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)還受到我國審計制度等一些因素的制約。本文結(jié)合國家審計監(jiān)督的現(xiàn)狀，解析制約審計全覆蓋的因素，為實現(xiàn)國家審計監(jiān)督全覆蓋探析路徑。

國家審計；監(jiān)督；全覆蓋；路徑

開展領導干部經(jīng)濟責任審計是我國新時期確立的一項重要制度，此項工作已經(jīng)開展了十幾年，但是正式納入制度化軌道的時間不長，一些基礎工作有待于規(guī)范和完善，比如目前尚未建立科學、統(tǒng)一、明確的經(jīng)濟責任評價指標體系。在具體審計工作中，各地審計機構(gòu)確立的評價指標和計算方法、依據(jù)標準各不相同，隨意性大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔負著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的重要職責，如何科學的鑒定與評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任履行情況，關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計工作的全局。全國各地基層審計機關不斷在實踐和探索鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長經(jīng)濟責任審計評價指標體系。對如何規(guī)范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長的經(jīng)濟責任審計評價工作，筆者結(jié)合多年從審計工作的實踐有如下的研究和思考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任審計評價的基本思路和原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標體系的設計應圍繞《中華人民共和國審計法》、《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》及其實施細則等，結(jié)合《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法(試行)》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法(試行)》和本地的實際進行。目的是為了規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任審計評價行為，提高審計質(zhì)量，防范審計風險。

審計評價應以科學發(fā)展觀作為評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任的根本標準，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長管理經(jīng)濟的能力入手，以全部政府性資金的審計結(jié)果為基礎，以經(jīng)濟發(fā)展的績效為核心，以制度建設和重大經(jīng)濟決策為重點，緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任，責權相當?shù)剡M行審計評價。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價應堅持依法評價、科學發(fā)展、客觀公正、權責一致、分清責任、用語規(guī)范、定量分析與定性分析相結(jié)合的基本原則。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價的內(nèi)容、方法和標準

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價的內(nèi)容

1.經(jīng)濟政策執(zhí)行權。主要評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)貫徹落實科學發(fā)展觀、執(zhí)行國家和地方重大方針政策及重要決策部署情況，以及結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要政策措施制定情況、執(zhí)行效果和存在的主要問題，所管轄的地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政總收入、政府負債、農(nóng)民人均純收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理情況及縣(市、區(qū))人民政府和有關部門當期考核事項等重要經(jīng)濟指標的真實性及其變化情況。

2.經(jīng)濟管理權。任期內(nèi)本級財政收支計劃編報的真實性、完整性，預算和決算執(zhí)行情況，主要評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)本級預算編報的真實完整、財政收支的真實、合法和財政資金的效益情況，以及存在的主要問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政性資金內(nèi)部控制制度管理情況，主要評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)本級財政性資金內(nèi)部控制制度的建立健全及制度執(zhí)行的有效情況。

3.經(jīng)濟決策權。主要評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)本級重大經(jīng)濟決策制度的建立健全情況，重大經(jīng)濟決策程序的規(guī)范性，重大經(jīng)濟決策內(nèi)容的合法合規(guī)性，以及重大經(jīng)濟決策事項執(zhí)行的效率性和效果性。

4.經(jīng)濟監(jiān)督權。主要評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)對直接分管站(所)和直接分管工作的監(jiān)督情況、實際效果和存在的主要問題。

5.個人廉潔自律情況。主要評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)遵守黨風廉政建設、領導干部廉潔自律各項規(guī)定、中央“八項規(guī)定、六條禁令”中有關廉潔自律規(guī)定情況和國家法律法規(guī)情況。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價的方法

審計評價可以采用定量評價、定性評價及定量與定性結(jié)合的綜合評價方法。定量評價，以審計查證和取得的可靠數(shù)據(jù)與任期責任目標或計劃指標、經(jīng)濟責任審計評價指標進行量化對比分析，客觀反映履行經(jīng)濟責任的情況。定性評價，以審計結(jié)果為基礎，對被審計地區(qū)財政收支、財務收支和有關經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性的評價。綜合評價，綜合運用上述兩種評價方法，對被審計領導干部所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、財政收支、重大經(jīng)濟決策等情況及存在問題進行綜合分析，形成既有定性評價、又有定量結(jié)果的綜合評價意見，客觀反映領導干部經(jīng)濟責任的履行情況。從經(jīng)濟政策執(zhí)行權、經(jīng)濟管理權、經(jīng)濟決策權、經(jīng)濟監(jiān)督權、個人廉潔自律情況和內(nèi)部管理情況五個模塊設計指標，并分配指標的權重。選擇恰當?shù)脑u價標準值。計算審計評價期間的指標年度平均值。將平均值與標準值比較，進行評分。無法計算數(shù)值的非財務類的審計事項，由評價小組成員運用其學識、經(jīng)驗和分析判斷能力，根據(jù)審計取證的過程和結(jié)果進行評分。填寫評分表，計算出綜合得分。綜合得分=∑各模塊一級指標得分小計×權重。

根據(jù)評分表計算的綜合得分，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長履行經(jīng)濟責任情況綜合評價為四個等次：A、綜合評分大于等于90分，評價為很好地履行經(jīng)濟責任；B、綜合評分大于等于75分小于90分，評價為較好地履行經(jīng)濟責任；C、綜合評分大于等于60分小于75分，評價為基本履行經(jīng)濟責任；D、綜合得分在60分以下，評價為沒有有效履行經(jīng)濟責任。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價標準

審計指標的評價標準，可以采用責任目標法、歷史參照法和地區(qū)平均水平法。責任目標法，以任期經(jīng)濟責任目標為標準，將指標計算結(jié)果與其比較來評價經(jīng)濟責任履行情況；歷史參照法，以前任水平或者是評價期的前一年度水平值為標準，將指標計算結(jié)果與其比較后進行評價；地區(qū)平均水平法，以所在地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均水平為標準，將指標計算結(jié)果與地區(qū)平均水平比較后進行評價。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標體系的設定和指標解釋

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標體系

經(jīng)濟責任審計是以領導干部個人履行經(jīng)濟責任為主線，服務于黨管干部，是干部監(jiān)督和管理的一個重要手段。因此經(jīng)濟責任審計評價指標體系必須體現(xiàn)這個目的性。審計評價要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長履行經(jīng)濟責任情況，用一系列指標來刻畫經(jīng)濟責任的本質(zhì)，設立評價指標和評議指標。在評價指標方面，根據(jù)評價內(nèi)容設置了三個層次的指標體系，其中：一級評價指標5個，二級評價指標12個，三級評價指標19個，第三級評價指標可以根據(jù)公式進行定量計算。評議指標主要是從非數(shù)字經(jīng)濟責任角度來考察領導干部的經(jīng)濟責任履行的群眾效果，主要通過群眾民主評議的方式反映領導干部任期內(nèi)經(jīng)濟權力控制、管理職責控制、勤政廉潔印象等方面的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標和審計評議指標體系可以考慮以下指標：(見表1、表2)

表1　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標

表2　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評議指標體系

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標權數(shù)構(gòu)成

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長經(jīng)濟責任評價工作，圍繞領導干部“四權一廉”的審計內(nèi)容開展，并將五方面的內(nèi)容按照權重比例量化打分。按照“書記決策、行政首長執(zhí)行”的現(xiàn)行黨委和政府分工的原則，根據(jù)“四權一廉”五方面內(nèi)容通過分值量化的方式以百分制對各個指標進行量化打分。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計評價指標

解釋

1.經(jīng)濟政策執(zhí)行權。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)的年均增長率，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

工業(yè)總產(chǎn)值增長率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)的年均增長率，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

農(nóng)村經(jīng)濟總收入增長率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理站提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)的年均增長率，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

全社會固定資產(chǎn)投資增長率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)的年均增長率，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

農(nóng)民人均純收入增長率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理站提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)的年均增長率，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

地方財政總收入增長率，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的數(shù)據(jù)為準，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)完成上級下達考核指標情況。

政府負債增減率，以縣市財政局或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提供的數(shù)據(jù)為準，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)負債增減率，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

負債占地方財政總收入的比重，以縣市財政局或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提供的數(shù)據(jù)為準，上級政府下達考核指標的，與考核指標相比較。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理情況，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提供的數(shù)據(jù)為準。

通過審查任期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鎮(zhèn)屬各單位占有、使用的各種國有資產(chǎn)，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)國有資產(chǎn)管理情況。

執(zhí)行國家和地方重大方針政策情況，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行國家和地方重大方針政策情況；審計決定執(zhí)行及審計查出問題整改情況，評價是否執(zhí)行審計決定，審計查出的問題是否已整改。

2.經(jīng)濟管理權。財政收支計劃編報的真實完整性，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報縣級財政部門的本級財政收支計劃是否真實完整；預算和決算執(zhí)行情況，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算和決算執(zhí)行是否規(guī)范；財政收支的合法合規(guī)性，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支是否存在違法違規(guī)的情況；財政資金的效益性。評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金是否存在損失浪費的情況；財政性資金內(nèi)控制度的建立健全情況，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金管理制度是否建立健全；財政性資金內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性。評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金管理制度是否有效，執(zhí)行是否到位。

3.經(jīng)濟決策權。經(jīng)濟決策制度的完整性，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否建立了科學有效的決策制度措施；經(jīng)濟決策程序規(guī)范性，評價決策程序是否清晰透明，決策內(nèi)容是否符合有關規(guī)定；經(jīng)濟決策執(zhí)行的有效性，評價任期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟決策事項是否執(zhí)行以及執(zhí)行的效率性和效果性。

4.經(jīng)濟監(jiān)督權。監(jiān)管職責履行情況，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是否按照法律法規(guī)以及有關規(guī)定認真履行分工范圍內(nèi)的監(jiān)管職責；實際監(jiān)管效果，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對分管工作的有關經(jīng)濟活動做出的授意、指使、認可等行為是否符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，有關部門(單位)根據(jù)其安排進行工作所產(chǎn)生的效果如何。

5.個人廉潔自律情況。個人收入違紀違規(guī)情況，主要審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)收入的合法性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長遵守廉潔從政有關規(guī)定情況，通過審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)個人待遇、享受單位福利、職務消費和遵守中央“八項規(guī)定、六條禁令”中有關廉潔自律規(guī)定情況，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期內(nèi)遵守廉潔從政有關規(guī)定情況；審計核實的領導個人收入與向組織、紀檢部門申報的個人收入差額情況。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任界定和審計評價結(jié)果運用

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任界定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任審計的主要任務是界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長個人應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任。界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的任期經(jīng)濟責任要注意區(qū)分工作失職與工作失誤的界限，主觀故意與客觀制約的界限，現(xiàn)任領導責任與前任領導責任的界限，集體決策與個人主張的界限，決策失誤與管理不力的界限，決策責任和執(zhí)行責任的界限，直接責任與其他責任的界限。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任審計評價結(jié)果運用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期經(jīng)濟責任審計的最終目的是促進黨風廉政建設，為黨管干部服務，所以審計結(jié)果應用是關鍵。審計機關根據(jù)審計結(jié)果，對領導干部提出綜合評價等次。綜合評價為“很好地履行經(jīng)濟責任”等次的，應作為提拔使用干部的重要依據(jù)之一；綜合評價為“較好地履行經(jīng)濟責任”等次的，正常使用；綜合評價為“基本履行經(jīng)濟責任”等次的，不影響任用，建議組織、紀檢部門誡勉談話；綜合評價為“沒有有效履行經(jīng)濟責任”等次的，不得提拔重用，并根據(jù)問題嚴重程度，建議給予誡勉談話、降免職等組織處理。組織部門結(jié)合綜合評價等次，研究提出干部任用建議，向常委會匯報，并將綜合評價等次寫入干部考察材料，存入干部檔案。紀檢監(jiān)察機關將綜合評價等次作為黨風廉政建設考核的重要內(nèi)容，存入干部廉政檔案。針對審計發(fā)現(xiàn)的嚴重違紀違規(guī)問題，研究處理意見。審計發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪案件線索的，移交司法機關立案查處。審計發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，審計機關寫出有問題、有分析、有建議的綜合報告，及時向黨委、政府匯報。各有關單位運用審計結(jié)果情況，及時向?qū)徲嫏C關反饋，存入審計檔案。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計只有緊緊圍繞經(jīng)濟責任審計的基本思路和原則，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容、評價方法和評價標準，建立科學的評價指標體系，應用好審計結(jié)果，才能真正達到開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計的目的。

(作者單位：云南省楚雄州審計局)