陳枝華 李文舉 張總澤 范婷婷

（福州出入境檢驗(yàn)檢疫局，福建福州 350015）

關(guān)于深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動植物檢疫制度創(chuàng)新的思考

陳枝華 李文舉 張總澤 范婷婷

（福州出入境檢驗(yàn)檢疫局，福建福州 350015）

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國新一輪改革開放的重大舉措，動植物檢疫作為進(jìn)出口貿(mào)易的基本制度，其改革創(chuàng)新影響著新形勢下的貿(mào)易便利化和檢驗(yàn)檢疫部門職能轉(zhuǎn)變。本文梳理總結(jié)了我國四個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的動植物檢疫制度創(chuàng)新概況，分析探討了現(xiàn)有制度創(chuàng)新中存在的一些不足，并對深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動植物檢疫制度創(chuàng)新進(jìn)行了思考和展望。

自貿(mào)區(qū) 動植物檢疫 制度創(chuàng)新

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國改革開放的“新高地”，一方面促進(jìn)對外貿(mào)易和吸引投資，另一方面“倒逼”政府職能加快轉(zhuǎn)變，對推動中國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級、促進(jìn)新一輪改革開放、打造經(jīng)濟(jì)增長新引擎、全面實(shí)現(xiàn)小康社會等具有重大意義。進(jìn)出境動植物檢疫制度作為進(jìn)出口環(huán)節(jié)的重要制度之一，必須因應(yīng)形勢發(fā)展，探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)環(huán)境下的制度創(chuàng)新，這既是推進(jìn)貿(mào)易便利化的內(nèi)在需要，也是探索檢驗(yàn)檢疫部門職能轉(zhuǎn)變的必然要求。

1 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動植物檢疫制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，檢驗(yàn)檢疫部門結(jié)合各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際，解放思想、先行先試，不斷深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，在動植物檢疫制度創(chuàng)新方面取得了較為明顯的成效。

在簡政放權(quán)方面，在風(fēng)險可控的前提下，積極推進(jìn)審批簡便化、促進(jìn)貿(mào)易便利化，降低企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻。如：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先實(shí)行動植物及其產(chǎn)品檢疫審批“負(fù)面清單”制度，“負(fù)面清單”涵蓋過境動物、進(jìn)境動物、進(jìn)境水果和糧食、進(jìn)境飼料、國家禁止進(jìn)境物5類，并在全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)復(fù)制、推廣，審批時限從20個工作日降至7個工作日，許可證有效期由6個月延長為12個月。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還推進(jìn)簡化中轉(zhuǎn)動植物審批手續(xù)，制定中轉(zhuǎn)檢疫審批負(fù)面清單。對于輸入國家或地區(qū)沒有注冊登記要求的，不再對動植物產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、存放企業(yè)實(shí)施注冊登記。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可自行辦理從平潭口岸進(jìn)口的臺灣已準(zhǔn)入水生動物檢疫審批。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還加強(qiáng)信息化系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)，將質(zhì)檢總局授權(quán)審批權(quán)限范圍內(nèi)的進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品名單維護(hù)到檢疫審批系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)了無紙化審批辦理以及許可證的核銷。簡化審批流程，符合條件的可實(shí)施一次審批、分批進(jìn)境、多次核銷便利措施。

在放管結(jié)合方面，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對10類、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對6類進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品實(shí)行免于核查輸出國家或地區(qū)動植物檢疫證書的“正面清單”制度。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還對除活動物以外的國際中轉(zhuǎn)快件，免于核查輸出國家或地區(qū)的檢疫證書。對郵輪/游艇的入境旅客降低攜帶物抽查比例，營造便捷的旅客進(jìn)出境環(huán)境。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行進(jìn)口臺灣食品農(nóng)產(chǎn)品“源頭管理、口岸驗(yàn)放” 快速通關(guān)模式，將進(jìn)口臺灣食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫工作向前延伸，建立食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭管理機(jī)制，在食品、農(nóng)產(chǎn)品輸大陸時，實(shí)施快速驗(yàn)放。對平潭進(jìn)口的臺灣水果實(shí)施“邊抽樣檢驗(yàn)、邊上架銷售”的檢驗(yàn)檢疫模式。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對入?yún)^(qū)貨物可實(shí)施入?yún)^(qū)一次檢驗(yàn)檢疫、出區(qū)分批核銷。對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)加工使用的進(jìn)口水產(chǎn)品、凍品、植物及其產(chǎn)品、皮張、動物源性飼料、再生資源、危險貨物及其包裝等，可結(jié)合指定口岸規(guī)定，實(shí)施集中檢驗(yàn)檢疫查驗(yàn)。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品實(shí)行風(fēng)險管理，根據(jù)進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品自身風(fēng)險、入?yún)^(qū)流通風(fēng)險、來源國疫情風(fēng)險等主要風(fēng)險分析指標(biāo)，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品的檢疫風(fēng)險分為一到四級，并采取相應(yīng)的風(fēng)險管理措施。此外，有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還對進(jìn)口糧谷和飼料原料、出入境航空器木質(zhì)鋪墊材料等進(jìn)行了檢疫制度創(chuàng)新。

在優(yōu)化服務(wù)方面，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對一些特殊和特色的貿(mào)易形式推出了創(chuàng)新舉措。如：福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)針對會展產(chǎn)業(yè)首創(chuàng)了外經(jīng)貿(mào)展會“港館聯(lián)動”檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)出臺了展會、展覽檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理規(guī)定，對進(jìn)境展品實(shí)施口岸核放、場館集中查驗(yàn)監(jiān)管，進(jìn)一步簡化報檢查驗(yàn)程序。針對跨境電子商務(wù)，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也相繼出臺了主要基于動植物及其產(chǎn)品和生物制品的跨境電商負(fù)面清單，嚴(yán)防危險性動植物疫情疫病通過跨境電商貨物或包裹傳入國內(nèi)。針對區(qū)域一體化，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極與港澳職能部門溝通，在動植物疫情監(jiān)測、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人員交流等方面開展了合作，等等。

2 當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動植物檢疫制度創(chuàng)新存在的不足

2.1 審批權(quán)限下放后的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一

動植物檢疫審批權(quán)限的下放不是對審批口徑的“放寬”，是對各直屬檢驗(yàn)檢疫局檢疫審批執(zhí)法一致性的考驗(yàn)。我國目前對于進(jìn)境動植物檢疫審批管理的規(guī)范性文件主要是對審批的程序等做出的要求，缺乏相對統(tǒng)一的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，這就使得下放到各地的檢疫審批容易受人為主觀因素影響，可能存在“有的嚴(yán)有的松”“有時高有時低”等問題，這將影響動植物檢疫執(zhí)法的嚴(yán)肅性和國門生物安全防線的有效性。

2.2 快速通關(guān)需求下的檢疫風(fēng)險管控有待完善

隨著全球化進(jìn)一步加深，動植物疫情疫病隨國際貿(mào)易傳入傳出的風(fēng)險進(jìn)一步加大，動植物及其產(chǎn)品的檢疫風(fēng)險不同于其他產(chǎn)品的質(zhì)量安全風(fēng)險，其危害的隱蔽性、破壞性和應(yīng)急處置的難度、代價均高于質(zhì)量安全風(fēng)險，我國現(xiàn)有外來入侵生物五百多種，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)百億元。世界各國（地區(qū)）都認(rèn)為動植物檢疫不可能做到“零風(fēng)險”，一是技術(shù)上達(dá)不到，二是當(dāng)動植物風(fēng)險降低到一定程度后，所需要的管控成本將大大超過動植物風(fēng)險降低帶來的收益。因此，在當(dāng)前進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品快速通關(guān)已成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新共識的形勢下，如何權(quán)衡便利貿(mào)易帶來的利益與需要承受的風(fēng)險水平，如何對不斷變化的風(fēng)險快速反應(yīng)，嚴(yán)守國門生物安全底線，是新形勢對動植物檢疫制度創(chuàng)新的新考驗(yàn)。

2.3 服務(wù)動植物及其產(chǎn)品擴(kuò)大出口的創(chuàng)新有待加強(qiáng)

從近代動植物檢疫制度創(chuàng)立之初起，動植物檢疫就肩負(fù)著防范疫情疫病跨境傳播和充當(dāng)技術(shù)性貿(mào)易措施手段的雙重責(zé)任。當(dāng)前，國際貿(mào)易規(guī)則不斷升級，新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織層出不窮，轉(zhuǎn)變國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長方式的壓力不減，作為國家新一輪對外開放三大戰(zhàn)略之一的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略，承擔(dān)的改革任務(wù)非常重要。作為服務(wù)于進(jìn)出口貿(mào)易的動植物檢疫工作，其制度創(chuàng)新應(yīng)著眼于“進(jìn)”“出”兩個方面，但目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新舉措在助推我國特色動植物及其產(chǎn)品擴(kuò)大出口方面還有不足。

3 深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動植物檢疫制度創(chuàng)新的思考

3.1 進(jìn)一步簡政放權(quán)，做到放得下、接得住

簡政放權(quán)不是“一放了之”，如果后續(xù)監(jiān)管和服務(wù)沒有跟上，則可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，勢必減弱簡政放權(quán)的實(shí)際效果。對于已經(jīng)下放的進(jìn)境動植物檢疫審批權(quán)，需要加強(qiáng)與之配套的規(guī)范性制度建設(shè)，強(qiáng)化有害生物風(fēng)險分析在檢疫準(zhǔn)入過程中的核心作用，建立起一套科學(xué)、簡便、高效的檢疫審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保各地的審批執(zhí)法規(guī)范一致，既要推行“便利化”，也要落實(shí)“標(biāo)準(zhǔn)化”。

3.2 進(jìn)一步放管結(jié)合，做到放得開、管得住

動植物檢疫制度創(chuàng)新不僅要促進(jìn)國際交易和投資，更要擔(dān)負(fù)起維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重任。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動植物檢疫制度創(chuàng)新要以放管結(jié)合為內(nèi)在要求，既要“放得開”，也要“管得住”。當(dāng)前，檢驗(yàn)檢疫部門探索出了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)口貨物“一線實(shí)施進(jìn)境檢疫、適當(dāng)放寬進(jìn)出口檢驗(yàn)，二線推行方便進(jìn)出、嚴(yán)密防范質(zhì)量安全風(fēng)險”的分線監(jiān)管模式，對動植物檢疫現(xiàn)場查驗(yàn)提出了更高的要求。因此，切實(shí)加強(qiáng)“事中事后”監(jiān)管，探索進(jìn)口貨物的后市場監(jiān)管就成了必然選擇。對于進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品，檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)綜合運(yùn)用質(zhì)量控制理論和大數(shù)據(jù)思維，將檢疫重點(diǎn)向上游的生產(chǎn)源頭和下游的消費(fèi)市場延伸，形成風(fēng)險控制的閉環(huán)，從基于閉環(huán)上的風(fēng)險控制點(diǎn)反饋的疫情數(shù)據(jù)及時動態(tài)調(diào)整口岸查驗(yàn)措施，將產(chǎn)品的追溯與應(yīng)急處置機(jī)制連接，實(shí)現(xiàn)檢疫風(fēng)險管控的全流程覆蓋。

3.3 進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)，做到促發(fā)展、見實(shí)效

一是結(jié)合各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不同的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)對內(nèi)、對外的動植檢互聯(lián)互通，動植物檢疫制度創(chuàng)新在“接地氣”“出實(shí)招”方面多下功夫，凸顯各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特色。二是積極發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策研究和儲備的功能，深入研究和全面制訂動植物檢疫政策與措施，促進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品安全、快速進(jìn)口，嚴(yán)控低質(zhì)、有害的產(chǎn)品進(jìn)口。同時，加強(qiáng)國外SPS措施研究、指導(dǎo)我國出口企業(yè)有效應(yīng)對，助推我國特色動植物及其產(chǎn)品擴(kuò)大出口。三是深化生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，堅持生態(tài)原產(chǎn)地證戰(zhàn)略，避免出現(xiàn)出口產(chǎn)品貨值“順差”、生態(tài)環(huán)境“逆差”的情況。四是加強(qiáng)已制定的“權(quán)力清單”“產(chǎn)品清單”等對外公示，使進(jìn)出口企業(yè)形成合理預(yù)期，營造更加良好的外貿(mào)環(huán)境。