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        中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府性債務(wù)成因研究

        2016-12-09 07:51:48劉衡陳志勇
        統(tǒng)計(jì)與決策 2016年19期
        關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化

        劉衡,陳志勇

        (中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,武漢430073)

        中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府性債務(wù)成因研究

        劉衡,陳志勇

        (中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,武漢430073)

        對(duì)近年來(lái)城鎮(zhèn)化加速背景下地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析后,我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的提高,現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度以及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)加劇是導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的主因。文章在利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析后,驗(yàn)證了上述結(jié)論,并發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策,寬松的貨幣環(huán)境和較低的融資成本也起到了一定作用。有鑒于此,我們從改革當(dāng)前分權(quán)體制,官員考核機(jī)制與投融資體系入手,就地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范提出了一定的建議。

        城鎮(zhèn)化;財(cái)政分權(quán);地方政府性債務(wù)

        0 引言

        城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。自1995年開(kāi)始,我國(guó)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入了快速上升期,二十年間提升了約30個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)以及公共服務(wù)方面的需求,需要大量的資金投入。其資金供給來(lái)源除了吸引小部分社會(huì)資金進(jìn)入外,主要依靠地方政府的預(yù)算內(nèi)收入、土地出讓金收入以及債務(wù)融資。

        從當(dāng)前的情況來(lái)看,地方政府體制內(nèi)收入遠(yuǎn)不足以保障城鎮(zhèn)建設(shè)的資金投入,債務(wù)融資逐漸成為主要的資金來(lái)源。隨著各地地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的投融資規(guī)模不斷增加,地方政府性債務(wù)也呈現(xiàn)井噴式擴(kuò)張。截止2013年6月底,各級(jí)地方政府直接負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10.89萬(wàn)億元,含或有負(fù)債在內(nèi)的規(guī)模則達(dá)到17.89萬(wàn)億元,龐大債務(wù)規(guī)模中所隱含的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不容忽視。地方政府性債務(wù)問(wèn)題日益突出,己經(jīng)引起決策層高度關(guān)注,李克強(qiáng)總理多次公開(kāi)提出要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。然而,隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn),未來(lái)可能需要籌集更多的建設(shè)資金,相應(yīng)的地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大,必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的累積。一旦發(fā)生違約,破壞性極大,不僅會(huì)影響地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與公共產(chǎn)品的提供,還可能威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

        可以看出,我國(guó)當(dāng)前在城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資和地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制間面臨著兩難處境。這使得我們開(kāi)始關(guān)注如下問(wèn)題:城鎮(zhèn)化加速背景下地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在邏輯為何?與當(dāng)前的財(cái)政體制有何聯(lián)系?對(duì)這些問(wèn)題的研究,既有助于控制地方政府性債務(wù)規(guī)模、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);也有助于改進(jìn)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資模式,具有重要的理論及實(shí)踐意義。本文以城鎮(zhèn)化進(jìn)程下基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的需求增加為前提,財(cái)政分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為帶來(lái)的城鎮(zhèn)化投融資擴(kuò)張分析為基礎(chǔ),描述從城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模擴(kuò)張到地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑,并以實(shí)證分析來(lái)驗(yàn)證城鎮(zhèn)化進(jìn)程下地方債務(wù)的形成機(jī)理。

        1 城鎮(zhèn)化背景下地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的邏輯分析

        1.1城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速導(dǎo)致地方政府投資規(guī)模擴(kuò)張

        聯(lián)合國(guó)1974年發(fā)布的《城鄉(xiāng)人口預(yù)測(cè)方法》指出,世界各國(guó)的城市化過(guò)程一般分為三個(gè)階段,即初期城市化水平較低時(shí)的緩慢發(fā)展階段,中期大量人口加速進(jìn)入城市的快速擴(kuò)張階段,以及后期城市化水平較高后的降速發(fā)展階段。總體來(lái)看,城市化過(guò)程曲線呈S型分布,這條曲線也被稱為諾瑟姆曲線。城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷适呛饬砍擎?zhèn)化水平的重要指標(biāo),縱觀我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平,自改革開(kāi)放以來(lái),正如諾瑟姆曲線所描述的那樣,在30%水平左右,1995年前后出現(xiàn)了一個(gè)非常明顯的拐點(diǎn)(圖1)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,1995年以前,城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷势骄磕暝鲩L(zhǎng)速度為0.6%;1995年以后,平均每年增長(zhǎng)速度為1.4%,城市化的速度明顯加快。目前,我國(guó)正處于諾瑟姆曲線所描述的第二個(gè)階段,即城市化的快速擴(kuò)張階段。

        圖1 諾瑟姆曲線與我國(guó)城市化進(jìn)程1980—2012年

        從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,此階段的一個(gè)突出特征就是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn),客觀上需要大量的公共投入,以滿足基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)的需求(劉尚希,2012)。這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入能夠?yàn)槠渌用窈推髽I(yè)生產(chǎn)生活提供便利,具有正的外部性,從投資特點(diǎn)和作用來(lái)看,具有地方性公共產(chǎn)品的特征,由地方政府來(lái)投資是較為合理的選擇。同時(shí),城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資一般周期較長(zhǎng)、投入大、資金回收慢,大量項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目,不一定能產(chǎn)生收益,很難吸引到私人投資參與,大多由地方政府來(lái)投資。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資需求基本由地方政府承擔(dān),客觀要求其擴(kuò)大投資規(guī)模以滿足這一需求。

        1.2現(xiàn)有分權(quán)體制下地方政府只能通過(guò)預(yù)算外手段籌措建設(shè)資金

        1994年分稅制改革后,中央政府的財(cái)政收入得到保障,“兩個(gè)比重”得到顯著提高。其中中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重迅速?gòu)?993年22%提升到50%,并在此后長(zhǎng)期保持在50%以上,實(shí)現(xiàn)了事實(shí)上的財(cái)政集權(quán)。中央在將財(cái)權(quán)集中的同時(shí),將事權(quán)不斷下放,導(dǎo)致地方財(cái)政支出比重不斷提高(圖2所示),而財(cái)政支出比重的不斷提高意味著地方政府承擔(dān)事權(quán)范圍的不斷增加。

        圖2 中央和地方財(cái)政支出比重的變化1980—2012年

        目前,我國(guó)地方政府承擔(dān)了教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療支出、公共衛(wèi)生支出、一般公共服務(wù)等公共產(chǎn)品支出的絕大部分。在世界上大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家中,中國(guó)地方政府的承擔(dān)的事權(quán)位居前列,而財(cái)權(quán)則相距甚遠(yuǎn):地方政府支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比例,長(zhǎng)期維持在70%以上,而收入比例則長(zhǎng)期維持在50%以下。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱,以及事權(quán)的過(guò)度下放,使得地方政府在行使職能上限于困境。盡管地方政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)收支缺口,實(shí)現(xiàn)預(yù)算形式上的財(cái)政平衡。但是,由于轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金使用方面的限制,這種平衡僅限于經(jīng)常性支出,而非資本性支出。而在地方政府的支出當(dāng)中,用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)支出很少,只能從各項(xiàng)支出中列支和擠占??偟膩?lái)說(shuō),預(yù)算內(nèi)的大部分財(cái)政收入只能用于經(jīng)常性支出以“保運(yùn)轉(zhuǎn)”,而只有小部分資金用于資本性支出以“保發(fā)展”。

        城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資本性支出,而現(xiàn)有的財(cái)政體制下,高度的支出分權(quán)意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資本性支出大部分需要由地方政府自己承擔(dān)。但是,地方政府很難通過(guò)自身有限的財(cái)力來(lái)解決城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的大量資金,通過(guò)舉債融資和土地財(cái)政等預(yù)算外手段來(lái)籌集建設(shè)資金是地方政府唯一可行的方法,這也是我國(guó)近20年來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè),獲取投資資金的普遍做法。

        1.3地方政府間競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)地方政府?dāng)U大城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模

        改革開(kāi)放以來(lái),官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)由以往的政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)槿纹趦?nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效,加之1984年中央下放部分干部管理權(quán)限,使得省級(jí)政府可以通過(guò)任命權(quán)對(duì)下級(jí)政府發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽(周黎安,2007)。在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下,地方官員為了獲取晉升的機(jī)會(huì),必須盡可能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種地方政府間圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)也激勵(lì)著地方政府?dāng)U大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入,以爭(zhēng)奪資本要素和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于預(yù)算內(nèi)可用資金的不足,地方政府官員只有對(duì)于融資獲得的財(cái)政資金才擁有完全的經(jīng)濟(jì)決策權(quán),能夠?qū)⑵浯蟛糠滞断蚱玫某擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展性支出。因此,分權(quán)體制內(nèi)嵌的政績(jī)考核機(jī)制,激勵(lì)地方政府間產(chǎn)生強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng),從而加劇了地方政府“舉債建設(shè)”等行為。

        1.4軟預(yù)算約束解決了地方政府融資來(lái)源問(wèn)題

        同時(shí),軟預(yù)算約束的存在也為地方政府融資創(chuàng)造了有利條件。從當(dāng)前我國(guó)的行政體制來(lái)看,屬于單一制國(guó)家,地方政府均可視為中央政府的派出機(jī)構(gòu),不具有獨(dú)立性,也不存在破產(chǎn)制度。因此,即使是地方政府過(guò)度負(fù)債而不能償還所欠債務(wù)時(shí),也完全可以期待上級(jí)政府以及其背后代表的國(guó)家財(cái)政會(huì)為之償還債務(wù)。在這種“地方政府不可能破產(chǎn)”預(yù)期下,地方政府的信用幾乎可以等同于國(guó)家財(cái)政的信用。因此,這使得地方政府負(fù)債獲得了隱性擔(dān)保,違約風(fēng)險(xiǎn)非常小。而對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),與企業(yè)融資項(xiàng)目比較,地方政府的投資項(xiàng)目安全性更高,收益卻基本等同于甚至高于同期市場(chǎng)利率,這使得借債給地方政府變得非常有利可圖。這種軟預(yù)算約束的存在為地方政府融資創(chuàng)造了客觀便利條件,解決了其融資來(lái)源問(wèn)題。

        1.5城鎮(zhèn)化建設(shè)投資項(xiàng)目?jī)攤芰Σ蛔?/p>

        從目前來(lái)看,地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)三個(gè)方面,可以認(rèn)為,這些方面的地方政府體制外融資是地方政府性債務(wù)的主要源泉。這些城鎮(zhèn)投資項(xiàng)目見(jiàn)效慢,資金回收周期長(zhǎng),大部分為基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目,總體來(lái)看短期內(nèi)幾乎沒(méi)有收益,自身償債能力嚴(yán)重不足。地方政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資規(guī)模越大,資金缺口越大,累積債務(wù)也就越多。盡管地方政府可以通過(guò)土地出讓收入以及小部分預(yù)算內(nèi)收入來(lái)彌補(bǔ)投資缺口并償還部分債務(wù),但是,大部分債務(wù)短期內(nèi)無(wú)法償還并逐漸累積下來(lái)。

        綜上所述,在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,一方面,在現(xiàn)有的財(cái)權(quán)事權(quán)分配體制下,地方政府只能通過(guò)預(yù)算外的融資手段來(lái)解決城鎮(zhèn)化帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施類投資的客觀需求;另外一方面,錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也使得地方政府本身有著強(qiáng)大的激勵(lì)來(lái)擴(kuò)大投資規(guī)模,改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)爭(zhēng)奪資本要素和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并通過(guò)軟預(yù)算約束來(lái)實(shí)現(xiàn)融資需求;上述幾方面的原因?qū)е铝说胤秸擎?zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)張。由于投資項(xiàng)目盈利性不足,地方政府也缺乏償債資金,投資缺口擴(kuò)大致使債務(wù)日益累積,最終導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)的快速擴(kuò)張。

        2 地方政府性債務(wù)成因的實(shí)證分析

        2.1模型設(shè)定與數(shù)據(jù)來(lái)源

        在分析了從地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)張到地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑后,為了驗(yàn)證本文關(guān)于地方政府性債務(wù)成因的判斷,構(gòu)造模型如下:

        其中下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省份和第t年,αi是系數(shù)矩陣,μit是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。被解釋變量y為當(dāng)年新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模。fd代表了財(cái)政分權(quán)程度,city代表了城鎮(zhèn)化率,com代表地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo),X′代表了包括地區(qū)啞變量和政策啞變量在內(nèi)的一組控制變量,θ為控制變量的系數(shù)矩陣,αi為各項(xiàng)系數(shù),ηi為觀測(cè)不到的地區(qū)效應(yīng),μit為模型中未包括的其他因素的影響。

        本文選取2004—2011年全國(guó)30個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析①由于2004年固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)類別發(fā)生變化,加之包含新疆的FDI數(shù)據(jù)只更新至2011年,只能選取這8年的數(shù)據(jù),同時(shí)根據(jù)通常的做法,剔除了西藏的數(shù)據(jù)。。其中,地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)即人均FDI數(shù)據(jù)來(lái)自各省統(tǒng)計(jì)年鑒,城鎮(zhèn)化率,財(cái)政分權(quán)以及控制變量的相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》

        2.2變量選擇和說(shuō)明

        為了考察城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一特定背景下的地方政府性債務(wù)成因,以及考慮到地方政府性債務(wù)融資基本被城鎮(zhèn)投資所吸收。在模型中,本文將城鎮(zhèn)投資規(guī)模作為被解釋變量,選擇核心解釋變量的主要依據(jù)則是直接影響地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的幾大因素,即城鎮(zhèn)化率,財(cái)政分權(quán)指標(biāo)所表示的財(cái)權(quán)事權(quán)分配體制,以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)的努力程度。但是,間接影響地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的因素還有很多,如貨幣政策,當(dāng)年投融資成本(實(shí)際利率),只有充分考慮了這些因素的影響后,才可以保證結(jié)論具有相應(yīng)的穩(wěn)健性。因此,除了幾大核心變量以外,還設(shè)立了其他控制變量。同時(shí),考慮到政府出臺(tái)的重大政策對(duì)城鎮(zhèn)投資規(guī)模的影響和地區(qū)間差異的存在,也設(shè)立了政策和地區(qū)虛擬變量。各個(gè)變量的具體說(shuō)明如下:

        y:當(dāng)年新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模,根據(jù)分析的地方政府性債務(wù)形成路徑,以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn),本文選?。海?)電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè);(2)交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè);(3)科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè);(4)水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè);(5)教育;(6)衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè);(7)公共管理和社會(huì)組織7個(gè)行業(yè)作為主要的地方政府投資領(lǐng)域,并假設(shè)地方政府投資的資金全部被上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資所吸收。然后將上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模之和作為新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模,為了變量的平穩(wěn)性,將y取對(duì)數(shù)處理。

        fd:財(cái)政分權(quán)程度,采用王文劍(2008)的度量方法,用地方人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出/(地方人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出+中央人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出)表示;

        city:城鎮(zhèn)化率,采用城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝诒硎荆?/p>

        com:地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo),描述地方政府競(jìng)爭(zhēng)程度的方法很多,如使用各地區(qū)外資企業(yè)的相對(duì)實(shí)際稅率(傅勇,2007),采用各省人均實(shí)際利用外商直接投資(FDI)來(lái)衡量(張軍,2007)等等。其中的主要原因是由于地方政府間競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在吸引資本流入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上,而對(duì)外資的吸引是吸引資本流入的最重要一環(huán)。本文采取對(duì)數(shù)人均FDI來(lái)描述地方政府競(jìng)爭(zhēng)的努力程度。

        d:政策啞變量,由于我國(guó)在2008年受到了金融危機(jī)的沖擊,2008年底,中央提出4萬(wàn)億的投資計(jì)劃,并出臺(tái)相關(guān)政策支持地方政府融資解決資金缺口,這使得此后的地方政府投融資規(guī)模受到了較大影響,因此,用d表示相關(guān)政策的影響,該指標(biāo)2009年設(shè)為1,其余年份設(shè)為0。

        e:地區(qū)啞變量,考慮到東中西部的區(qū)域差異,本文將e1設(shè)為東部地區(qū)啞變量,東部=1,其他0;e2設(shè)為中部地區(qū)啞變量,中部=1,其他0。

        m2:貨幣供應(yīng)量,M2是用來(lái)反映貨幣供應(yīng)量的重要指標(biāo),M2/GDP則反映了貨幣市場(chǎng)的松緊程度。

        r:實(shí)際利率,用央行一年期存款利率作為名義基準(zhǔn)利率,再減去各地區(qū)的實(shí)際通脹程度,即可得到各地區(qū)的實(shí)際利率,該指標(biāo)反映了地方政府投融資的實(shí)際成本。

        各變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1所示。

        表1 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

        2.3結(jié)果解釋

        本文采用不同的模型對(duì)城鎮(zhèn)投資規(guī)模進(jìn)行檢驗(yàn),表2中(1)為固定效應(yīng)模型,(2)為按照地區(qū)截面進(jìn)行加權(quán)的固定效應(yīng)模型,(3)、(4)為隨機(jī)效應(yīng)模型。為了檢驗(yàn)?zāi)P偷姆€(wěn)健性,檢測(cè)模型對(duì)多重共線性的敏感性,我們采用逐步回歸法逐個(gè)剔除控制變量,觀察財(cái)政分權(quán)、城鎮(zhèn)化和政府競(jìng)爭(zhēng)的系數(shù)變化。其結(jié)果見(jiàn)表3模型(1)~(6)。

        表2 固定效應(yīng)模型與隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗(yàn)結(jié)果

        表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

        從表2和表3的實(shí)證結(jié)果可以看到,在不同的變量組合后的模型中,fd、com、city的系數(shù)均為正并變化不大,三個(gè)核心變量均在0.01水平下顯著,可以得出結(jié)論:城鎮(zhèn)化水平,財(cái)政分權(quán)以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)均對(duì)地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)大起到了顯著的正向影響。其中,city的系數(shù)在1.609~3.252之間波動(dòng),說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平的快速提高在客觀上帶來(lái)了對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)投資的強(qiáng)烈需求,迫使地方政府?dāng)U大對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資規(guī)模。fd的系數(shù)在4.426~4.965之間波動(dòng),證明了近年來(lái)事權(quán)下放帶來(lái)的分權(quán)程度的不斷提高也擴(kuò)大了地方政府的城鎮(zhèn)投資規(guī)模。com的系數(shù)在0.091~0.134之間波動(dòng),說(shuō)明地方政府間圍繞資本流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng),驅(qū)動(dòng)著地方政府進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)投資規(guī)模??偟膩?lái)說(shuō),實(shí)證結(jié)果證明了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)政分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致地方政府?dāng)U大對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模的主要原因,而現(xiàn)有的財(cái)政體制下,投資規(guī)模的擴(kuò)大則意味著地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。在將控制變量逐個(gè)剔除的過(guò)程中,本文分析的核心解釋變量系數(shù)并未出現(xiàn)大幅波動(dòng)且十分顯著,可見(jiàn)本文的結(jié)果具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。

        控制變量的符號(hào)基本與理論相符??梢钥闯?,近年來(lái)寬松的貨幣政策對(duì)城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)大產(chǎn)生了一定的正向影響。同時(shí),實(shí)際利率即融資成本盡管對(duì)地方政府的投資決策的影響不是十分明顯,但也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。為刻畫(huà)2008年底中央4萬(wàn)億投資計(jì)劃與隨后對(duì)地方政府融資政策改變帶來(lái)的影響,我們?cè)O(shè)置了虛擬變量并在模型中進(jìn)行了檢驗(yàn),政策變量的系數(shù)也為正且在0.01水平下顯著??梢缘贸鼋Y(jié)論,地方政府借助這一政策積極擴(kuò)大了2009年的城鎮(zhèn)投資規(guī)模,相應(yīng)地,由于可用財(cái)力并沒(méi)有隨之提高,投資規(guī)模的擴(kuò)張帶來(lái)了更多的債務(wù)。就地區(qū)差異來(lái)看,地區(qū)變量的結(jié)果均不顯著,應(yīng)該說(shuō),在以融資來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式上,東,中,西部并不存在明顯差異,而地區(qū)債務(wù)水平的高低和其相對(duì)地理位置并不存在明顯關(guān)系。

        3 結(jié)論及政策建議

        從理論分析和實(shí)證分析中可以看到,城鎮(zhèn)化水平的快速提高,財(cái)政事權(quán)的不斷下放以及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的加劇是導(dǎo)致近年來(lái)地方政府性債務(wù)快速擴(kuò)張的主要原因。應(yīng)該說(shuō),地方政府適度負(fù)債有利于填補(bǔ)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的投資缺口,但負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快,不僅會(huì)導(dǎo)致明顯的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),還可能威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方政府過(guò)度負(fù)債可能產(chǎn)生的危機(jī),本文認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面來(lái)控制地方政府性債務(wù)規(guī)模,防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn):

        首先,應(yīng)該適當(dāng)上收事權(quán),改變目前地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任的現(xiàn)狀。在事權(quán)分配改革時(shí),應(yīng)嚴(yán)格按照公共產(chǎn)品的屬性特征來(lái)劃分,對(duì)部分兼具全國(guó)與地方性特征的公共產(chǎn)品,則要注意中央的統(tǒng)一規(guī)劃與區(qū)域間的協(xié)調(diào)。經(jīng)常性支出方面,國(guó)防、外交等國(guó)家安全方面的事權(quán),由中央全盤(pán)負(fù)責(zé);醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)保障領(lǐng)域的支出責(zé)任,由中央和地方共同承擔(dān)。資本性支出方面,跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),水利設(shè)施,環(huán)境生態(tài)保護(hù)設(shè)施等以中央統(tǒng)一建設(shè)為主,省級(jí)財(cái)政投入為輔;區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以省級(jí)財(cái)政投入為主,市縣投入為輔;純地方性的公用事業(yè)、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入,則還是交由市縣一級(jí)財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)。

        在上收事權(quán)的同時(shí),也要適當(dāng)下放財(cái)權(quán)。在財(cái)權(quán)方面,一是要將一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例提高到60%以上,增強(qiáng)地方可支配的自主財(cái)力;二是要加強(qiáng)地方稅系建設(shè),強(qiáng)化地方主體稅種,賦予地方部分自主稅權(quán),如車輛購(gòu)置稅、房產(chǎn)稅等,以建立完善的地方稅收體系;三是要選擇部分財(cái)政健康的地方政府,允許其適度發(fā)行市政債券,從而增強(qiáng)地方政府自身的籌資能力,降低籌資成本。

        其次,應(yīng)該改革現(xiàn)有的政績(jī)考核機(jī)制,將地方政府性債務(wù)指標(biāo)納入綜合考量。在中共中央組織部近期出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中,明確提出政績(jī)考核不能簡(jiǎn)單以GDP及增長(zhǎng)率排名為主,要把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。以此為方向,應(yīng)當(dāng)確立以“質(zhì)量”為核心的政績(jī)考核機(jī)制,將GDP、財(cái)政收入及投資增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)與地方政府債務(wù)率、債務(wù)增長(zhǎng)率及借新還舊率等成本類指標(biāo)進(jìn)行綜合對(duì)比考察,評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際成本,以收益-成本比來(lái)作為考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合審計(jì)署建立專門的對(duì)口審計(jì)機(jī)構(gòu),對(duì)各級(jí)地方政府的融資平臺(tái)、城投債務(wù)、行業(yè)性貸款等負(fù)債的可持續(xù)性償付能力進(jìn)行定期評(píng)估,對(duì)地方政府的債務(wù)率、負(fù)債率和債務(wù)逾期率等規(guī)模類指標(biāo)設(shè)立上限,對(duì)超越現(xiàn)階段財(cái)力舉債的官員實(shí)行一票否決制,杜絕“吃子孫飯”的行為。

        最后,應(yīng)該改變目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)度依賴地方政府的現(xiàn)狀,建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的可持續(xù)的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系。具體措施包括:一是要簡(jiǎn)政放權(quán),減少相關(guān)領(lǐng)域的行政審批,簡(jiǎn)化投資核準(zhǔn)、備案程序,提高行政效率,從而降低社會(huì)資金的準(zhǔn)入門檻和成本,在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政審批、政府服務(wù)等方面為社會(huì)資金創(chuàng)造良好的投資氛圍和環(huán)境;二是財(cái)政資金投入應(yīng)以發(fā)揮引導(dǎo)作用為主,在PPP模式的大框架下,通過(guò)項(xiàng)目融資B0T、T0T以及合資、共有產(chǎn)權(quán)等多種方式引入社會(huì)投資,合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,并對(duì)供水供電等公用事業(yè)服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化改革,以增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資金的吸引力;三是要推進(jìn)地方政府部分優(yōu)良資產(chǎn)的證券化過(guò)程,將有一定盈利性和現(xiàn)金流的優(yōu)良資產(chǎn)如高速公路收費(fèi),污水處理等打包上市,通過(guò)轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)的方式來(lái)回收一部分建設(shè)資金,同時(shí)也可以優(yōu)良資產(chǎn)的收益作為擔(dān)保,向市場(chǎng)發(fā)行市政收益?zhèn)瑥亩貙挼胤秸谫Y來(lái)源??傊磥?lái)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn),可以通過(guò)融資體系的多元化,市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。

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        (責(zé)任編輯/浩天)

        F812.7

        A

        1002-6487(2016)19-0114-05

        國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(12&ZD047)

        劉衡(1986—),男,湖北荊州人,博士研究生,研究方向:財(cái)政理論與政策。陳志勇(1958—),男,廣西賀州人,教授,博士生導(dǎo)師,研究方向:財(cái)政理論與政策。

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