劉衡，陳志勇

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，武漢430073）

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府性債務(wù)成因研究

劉衡，陳志勇

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，武漢430073）

對(duì)近年來(lái)城鎮(zhèn)化加速背景下地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析后，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的提高，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度以及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)加劇是導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的主因。文章在利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析后，驗(yàn)證了上述結(jié)論，并發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策，寬松的貨幣環(huán)境和較低的融資成本也起到了一定作用。有鑒于此，我們從改革當(dāng)前分權(quán)體制，官員考核機(jī)制與投融資體系入手，就地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范提出了一定的建議。

城鎮(zhèn)化；財(cái)政分權(quán)；地方政府性債務(wù)

0　引言

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。自1995年開(kāi)始，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入了快速上升期，二十年間提升了約30個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)以及公共服務(wù)方面的需求，需要大量的資金投入。其資金供給來(lái)源除了吸引小部分社會(huì)資金進(jìn)入外，主要依靠地方政府的預(yù)算內(nèi)收入、土地出讓金收入以及債務(wù)融資。

從當(dāng)前的情況來(lái)看，地方政府體制內(nèi)收入遠(yuǎn)不足以保障城鎮(zhèn)建設(shè)的資金投入，債務(wù)融資逐漸成為主要的資金來(lái)源。隨著各地地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的投融資規(guī)模不斷增加，地方政府性債務(wù)也呈現(xiàn)井噴式擴(kuò)張。截止2013年6月底，各級(jí)地方政府直接負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10.89萬(wàn)億元，含或有負(fù)債在內(nèi)的規(guī)模則達(dá)到17.89萬(wàn)億元，龐大債務(wù)規(guī)模中所隱含的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不容忽視。地方政府性債務(wù)問(wèn)題日益突出，己經(jīng)引起決策層高度關(guān)注，李克強(qiáng)總理多次公開(kāi)提出要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。然而，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，未來(lái)可能需要籌集更多的建設(shè)資金，相應(yīng)的地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的累積。一旦發(fā)生違約，破壞性極大，不僅會(huì)影響地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與公共產(chǎn)品的提供，還可能威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

可以看出，我國(guó)當(dāng)前在城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資和地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制間面臨著兩難處境。這使得我們開(kāi)始關(guān)注如下問(wèn)題：城鎮(zhèn)化加速背景下地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在邏輯為何？與當(dāng)前的財(cái)政體制有何聯(lián)系？對(duì)這些問(wèn)題的研究，既有助于控制地方政府性債務(wù)規(guī)模、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；也有助于改進(jìn)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資模式，具有重要的理論及實(shí)踐意義。本文以城鎮(zhèn)化進(jìn)程下基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的需求增加為前提，財(cái)政分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為帶來(lái)的城鎮(zhèn)化投融資擴(kuò)張分析為基礎(chǔ)，描述從城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模擴(kuò)張到地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑，并以實(shí)證分析來(lái)驗(yàn)證城鎮(zhèn)化進(jìn)程下地方債務(wù)的形成機(jī)理。

1　城鎮(zhèn)化背景下地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的邏輯分析

1.1城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速導(dǎo)致地方政府投資規(guī)模擴(kuò)張

聯(lián)合國(guó)1974年發(fā)布的《城鄉(xiāng)人口預(yù)測(cè)方法》指出，世界各國(guó)的城市化過(guò)程一般分為三個(gè)階段，即初期城市化水平較低時(shí)的緩慢發(fā)展階段，中期大量人口加速進(jìn)入城市的快速擴(kuò)張階段，以及后期城市化水平較高后的降速發(fā)展階段。總體來(lái)看，城市化過(guò)程曲線呈S型分布，這條曲線也被稱為諾瑟姆曲線。城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷适呛饬砍擎?zhèn)化水平的重要指標(biāo)，縱觀我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平，自改革開(kāi)放以來(lái)，正如諾瑟姆曲線所描述的那樣，在30%水平左右，1995年前后出現(xiàn)了一個(gè)非常明顯的拐點(diǎn)（圖1）。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1995年以前，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷势骄磕暝鲩L(zhǎng)速度為0.6%；1995年以后，平均每年增長(zhǎng)速度為1.4%，城市化的速度明顯加快。目前，我國(guó)正處于諾瑟姆曲線所描述的第二個(gè)階段，即城市化的快速擴(kuò)張階段。

圖1　諾瑟姆曲線與我國(guó)城市化進(jìn)程1980—2012年

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，此階段的一個(gè)突出特征就是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，客觀上需要大量的公共投入，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)的需求（劉尚希，2012）。這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入能夠?yàn)槠渌用窈推髽I(yè)生產(chǎn)生活提供便利，具有正的外部性，從投資特點(diǎn)和作用來(lái)看，具有地方性公共產(chǎn)品的特征，由地方政府來(lái)投資是較為合理的選擇。同時(shí)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資一般周期較長(zhǎng)、投入大、資金回收慢，大量項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，不一定能產(chǎn)生收益，很難吸引到私人投資參與，大多由地方政府來(lái)投資。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資需求基本由地方政府承擔(dān)，客觀要求其擴(kuò)大投資規(guī)模以滿足這一需求。

1.2現(xiàn)有分權(quán)體制下地方政府只能通過(guò)預(yù)算外手段籌措建設(shè)資金

1994年分稅制改革后，中央政府的財(cái)政收入得到保障，“兩個(gè)比重”得到顯著提高。其中中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重迅速?gòu)?993年22%提升到50%，并在此后長(zhǎng)期保持在50%以上，實(shí)現(xiàn)了事實(shí)上的財(cái)政集權(quán)。中央在將財(cái)權(quán)集中的同時(shí)，將事權(quán)不斷下放，導(dǎo)致地方財(cái)政支出比重不斷提高（圖2所示），而財(cái)政支出比重的不斷提高意味著地方政府承擔(dān)事權(quán)范圍的不斷增加。

圖2　中央和地方財(cái)政支出比重的變化1980—2012年

目前，我國(guó)地方政府承擔(dān)了教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療支出、公共衛(wèi)生支出、一般公共服務(wù)等公共產(chǎn)品支出的絕大部分。在世界上大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家中，中國(guó)地方政府的承擔(dān)的事權(quán)位居前列，而財(cái)權(quán)則相距甚遠(yuǎn)：地方政府支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比例，長(zhǎng)期維持在70%以上，而收入比例則長(zhǎng)期維持在50%以下。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，以及事權(quán)的過(guò)度下放，使得地方政府在行使職能上限于困境。盡管地方政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)收支缺口，實(shí)現(xiàn)預(yù)算形式上的財(cái)政平衡。但是，由于轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金使用方面的限制，這種平衡僅限于經(jīng)常性支出，而非資本性支出。而在地方政府的支出當(dāng)中，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)支出很少，只能從各項(xiàng)支出中列支和擠占?？偟膩?lái)說(shuō)，預(yù)算內(nèi)的大部分財(cái)政收入只能用于經(jīng)常性支出以“保運(yùn)轉(zhuǎn)”，而只有小部分資金用于資本性支出以“保發(fā)展”。

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資本性支出，而現(xiàn)有的財(cái)政體制下，高度的支出分權(quán)意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資本性支出大部分需要由地方政府自己承擔(dān)。但是，地方政府很難通過(guò)自身有限的財(cái)力來(lái)解決城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的大量資金，通過(guò)舉債融資和土地財(cái)政等預(yù)算外手段來(lái)籌集建設(shè)資金是地方政府唯一可行的方法，這也是我國(guó)近20年來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，獲取投資資金的普遍做法。

1.3地方政府間競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)地方政府?dāng)U大城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模

改革開(kāi)放以來(lái)，官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)由以往的政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)槿纹趦?nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，加之1984年中央下放部分干部管理權(quán)限，使得省級(jí)政府可以通過(guò)任命權(quán)對(duì)下級(jí)政府發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽（周黎安，2007）。在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，地方官員為了獲取晉升的機(jī)會(huì)，必須盡可能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種地方政府間圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)也激勵(lì)著地方政府?dāng)U大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以爭(zhēng)奪資本要素和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于預(yù)算內(nèi)可用資金的不足，地方政府官員只有對(duì)于融資獲得的財(cái)政資金才擁有完全的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，能夠?qū)⑵浯蟛糠滞断蚱玫某擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展性支出。因此，分權(quán)體制內(nèi)嵌的政績(jī)考核機(jī)制，激勵(lì)地方政府間產(chǎn)生強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而加劇了地方政府“舉債建設(shè)”等行為。

1.4軟預(yù)算約束解決了地方政府融資來(lái)源問(wèn)題

同時(shí)，軟預(yù)算約束的存在也為地方政府融資創(chuàng)造了有利條件。從當(dāng)前我國(guó)的行政體制來(lái)看，屬于單一制國(guó)家，地方政府均可視為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立性，也不存在破產(chǎn)制度。因此，即使是地方政府過(guò)度負(fù)債而不能償還所欠債務(wù)時(shí)，也完全可以期待上級(jí)政府以及其背后代表的國(guó)家財(cái)政會(huì)為之償還債務(wù)。在這種“地方政府不可能破產(chǎn)”預(yù)期下，地方政府的信用幾乎可以等同于國(guó)家財(cái)政的信用。因此，這使得地方政府負(fù)債獲得了隱性擔(dān)保，違約風(fēng)險(xiǎn)非常小。而對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，與企業(yè)融資項(xiàng)目比較，地方政府的投資項(xiàng)目安全性更高，收益卻基本等同于甚至高于同期市場(chǎng)利率，這使得借債給地方政府變得非常有利可圖。這種軟預(yù)算約束的存在為地方政府融資創(chuàng)造了客觀便利條件，解決了其融資來(lái)源問(wèn)題。

1.5城鎮(zhèn)化建設(shè)投資項(xiàng)目?jī)攤芰Σ蛔?/p>

從目前來(lái)看，地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)三個(gè)方面，可以認(rèn)為，這些方面的地方政府體制外融資是地方政府性債務(wù)的主要源泉。這些城鎮(zhèn)投資項(xiàng)目見(jiàn)效慢，資金回收周期長(zhǎng)，大部分為基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，總體來(lái)看短期內(nèi)幾乎沒(méi)有收益，自身償債能力嚴(yán)重不足。地方政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資規(guī)模越大，資金缺口越大，累積債務(wù)也就越多。盡管地方政府可以通過(guò)土地出讓收入以及小部分預(yù)算內(nèi)收入來(lái)彌補(bǔ)投資缺口并償還部分債務(wù)，但是，大部分債務(wù)短期內(nèi)無(wú)法償還并逐漸累積下來(lái)。

綜上所述，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面，在現(xiàn)有的財(cái)權(quán)事權(quán)分配體制下，地方政府只能通過(guò)預(yù)算外的融資手段來(lái)解決城鎮(zhèn)化帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施類投資的客觀需求；另外一方面，錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也使得地方政府本身有著強(qiáng)大的激勵(lì)來(lái)擴(kuò)大投資規(guī)模，改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)爭(zhēng)奪資本要素和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過(guò)軟預(yù)算約束來(lái)實(shí)現(xiàn)融資需求；上述幾方面的原因?qū)е铝说胤秸擎?zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)張。由于投資項(xiàng)目盈利性不足，地方政府也缺乏償債資金，投資缺口擴(kuò)大致使債務(wù)日益累積，最終導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)的快速擴(kuò)張。

2　地方政府性債務(wù)成因的實(shí)證分析

2.1模型設(shè)定與數(shù)據(jù)來(lái)源

在分析了從地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)張到地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑后，為了驗(yàn)證本文關(guān)于地方政府性債務(wù)成因的判斷，構(gòu)造模型如下：

其中下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省份和第t年，αi是系數(shù)矩陣，μit是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。被解釋變量y為當(dāng)年新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模。fd代表了財(cái)政分權(quán)程度，city代表了城鎮(zhèn)化率，com代表地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)，X′代表了包括地區(qū)啞變量和政策啞變量在內(nèi)的一組控制變量，θ為控制變量的系數(shù)矩陣，αi為各項(xiàng)系數(shù)，ηi為觀測(cè)不到的地區(qū)效應(yīng)，μit為模型中未包括的其他因素的影響。

本文選取2004—2011年全國(guó)30個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析①由于2004年固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)類別發(fā)生變化，加之包含新疆的FDI數(shù)據(jù)只更新至2011年，只能選取這8年的數(shù)據(jù)，同時(shí)根據(jù)通常的做法，剔除了西藏的數(shù)據(jù)。。其中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)即人均FDI數(shù)據(jù)來(lái)自各省統(tǒng)計(jì)年鑒，城鎮(zhèn)化率，財(cái)政分權(quán)以及控制變量的相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》

2.2變量選擇和說(shuō)明

為了考察城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一特定背景下的地方政府性債務(wù)成因，以及考慮到地方政府性債務(wù)融資基本被城鎮(zhèn)投資所吸收。在模型中，本文將城鎮(zhèn)投資規(guī)模作為被解釋變量，選擇核心解釋變量的主要依據(jù)則是直接影響地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的幾大因素，即城鎮(zhèn)化率，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)所表示的財(cái)權(quán)事權(quán)分配體制，以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)的努力程度。但是，間接影響地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的因素還有很多，如貨幣政策，當(dāng)年投融資成本（實(shí)際利率），只有充分考慮了這些因素的影響后，才可以保證結(jié)論具有相應(yīng)的穩(wěn)健性。因此，除了幾大核心變量以外，還設(shè)立了其他控制變量。同時(shí)，考慮到政府出臺(tái)的重大政策對(duì)城鎮(zhèn)投資規(guī)模的影響和地區(qū)間差異的存在，也設(shè)立了政策和地區(qū)虛擬變量。各個(gè)變量的具體說(shuō)明如下：

y：當(dāng)年新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模，根據(jù)分析的地方政府性債務(wù)形成路徑，以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，本文選?。海?）電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；（2）交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)；（3）科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)；（4）水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；（5）教育；（6）衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)；（7）公共管理和社會(huì)組織7個(gè)行業(yè)作為主要的地方政府投資領(lǐng)域，并假設(shè)地方政府投資的資金全部被上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資所吸收。然后將上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模之和作為新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模，為了變量的平穩(wěn)性，將y取對(duì)數(shù)處理。

fd：財(cái)政分權(quán)程度，采用王文劍（2008）的度量方法，用地方人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出/（地方人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出+中央人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出）表示；

city：城鎮(zhèn)化率，采用城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝诒硎荆?/p>

com：地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)，描述地方政府競(jìng)爭(zhēng)程度的方法很多，如使用各地區(qū)外資企業(yè)的相對(duì)實(shí)際稅率（傅勇，2007），采用各省人均實(shí)際利用外商直接投資（FDI）來(lái)衡量（張軍，2007）等等。其中的主要原因是由于地方政府間競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在吸引資本流入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上,而對(duì)外資的吸引是吸引資本流入的最重要一環(huán)。本文采取對(duì)數(shù)人均FDI來(lái)描述地方政府競(jìng)爭(zhēng)的努力程度。

d：政策啞變量，由于我國(guó)在2008年受到了金融危機(jī)的沖擊，2008年底，中央提出4萬(wàn)億的投資計(jì)劃，并出臺(tái)相關(guān)政策支持地方政府融資解決資金缺口，這使得此后的地方政府投融資規(guī)模受到了較大影響，因此，用d表示相關(guān)政策的影響，該指標(biāo)2009年設(shè)為1,其余年份設(shè)為0。

e：地區(qū)啞變量，考慮到東中西部的區(qū)域差異，本文將e1設(shè)為東部地區(qū)啞變量，東部=1，其他0；e2設(shè)為中部地區(qū)啞變量，中部=1，其他0。

m2：貨幣供應(yīng)量，M2是用來(lái)反映貨幣供應(yīng)量的重要指標(biāo)，M2/GDP則反映了貨幣市場(chǎng)的松緊程度。

r：實(shí)際利率，用央行一年期存款利率作為名義基準(zhǔn)利率，再減去各地區(qū)的實(shí)際通脹程度，即可得到各地區(qū)的實(shí)際利率，該指標(biāo)反映了地方政府投融資的實(shí)際成本。

各變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1所示。

表1　描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

2.3結(jié)果解釋

本文采用不同的模型對(duì)城鎮(zhèn)投資規(guī)模進(jìn)行檢驗(yàn)，表2中（1）為固定效應(yīng)模型，（2）為按照地區(qū)截面進(jìn)行加權(quán)的固定效應(yīng)模型，（3）、（4）為隨機(jī)效應(yīng)模型。為了檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性，檢測(cè)模型對(duì)多重共線性的敏感性，我們采用逐步回歸法逐個(gè)剔除控制變量，觀察財(cái)政分權(quán)、城鎮(zhèn)化和政府競(jìng)爭(zhēng)的系數(shù)變化。其結(jié)果見(jiàn)表3模型（1）～（6）。

表2　固定效應(yīng)模型與隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗(yàn)結(jié)果

表3　穩(wěn)健性檢驗(yàn)

從表2和表3的實(shí)證結(jié)果可以看到，在不同的變量組合后的模型中，fd、com、city的系數(shù)均為正并變化不大，三個(gè)核心變量均在0.01水平下顯著，可以得出結(jié)論：城鎮(zhèn)化水平，財(cái)政分權(quán)以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)均對(duì)地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)大起到了顯著的正向影響。其中，city的系數(shù)在1.609～3.252之間波動(dòng)，說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平的快速提高在客觀上帶來(lái)了對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)投資的強(qiáng)烈需求，迫使地方政府?dāng)U大對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資規(guī)模。fd的系數(shù)在4.426～4.965之間波動(dòng)，證明了近年來(lái)事權(quán)下放帶來(lái)的分權(quán)程度的不斷提高也擴(kuò)大了地方政府的城鎮(zhèn)投資規(guī)模。com的系數(shù)在0.091～0.134之間波動(dòng)，說(shuō)明地方政府間圍繞資本流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，驅(qū)動(dòng)著地方政府進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)投資規(guī)模?？偟膩?lái)說(shuō)，實(shí)證結(jié)果證明了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)政分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致地方政府?dāng)U大對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模的主要原因，而現(xiàn)有的財(cái)政體制下，投資規(guī)模的擴(kuò)大則意味著地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。在將控制變量逐個(gè)剔除的過(guò)程中，本文分析的核心解釋變量系數(shù)并未出現(xiàn)大幅波動(dòng)且十分顯著，可見(jiàn)本文的結(jié)果具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。

控制變量的符號(hào)基本與理論相符?？梢钥闯?，近年來(lái)寬松的貨幣政策對(duì)城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴(kuò)大產(chǎn)生了一定的正向影響。同時(shí)，實(shí)際利率即融資成本盡管對(duì)地方政府的投資決策的影響不是十分明顯，但也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。為刻畫(huà)2008年底中央4萬(wàn)億投資計(jì)劃與隨后對(duì)地方政府融資政策改變帶來(lái)的影響，我們?cè)O(shè)置了虛擬變量并在模型中進(jìn)行了檢驗(yàn)，政策變量的系數(shù)也為正且在0.01水平下顯著?？梢缘贸鼋Y(jié)論，地方政府借助這一政策積極擴(kuò)大了2009年的城鎮(zhèn)投資規(guī)模，相應(yīng)地，由于可用財(cái)力并沒(méi)有隨之提高，投資規(guī)模的擴(kuò)張帶來(lái)了更多的債務(wù)。就地區(qū)差異來(lái)看，地區(qū)變量的結(jié)果均不顯著，應(yīng)該說(shuō)，在以融資來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式上，東，中，西部并不存在明顯差異，而地區(qū)債務(wù)水平的高低和其相對(duì)地理位置并不存在明顯關(guān)系。

3　結(jié)論及政策建議

從理論分析和實(shí)證分析中可以看到，城鎮(zhèn)化水平的快速提高，財(cái)政事權(quán)的不斷下放以及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的加劇是導(dǎo)致近年來(lái)地方政府性債務(wù)快速擴(kuò)張的主要原因。應(yīng)該說(shuō)，地方政府適度負(fù)債有利于填補(bǔ)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的投資缺口，但負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，不僅會(huì)導(dǎo)致明顯的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還可能威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方政府過(guò)度負(fù)債可能產(chǎn)生的危機(jī)，本文認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面來(lái)控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：

首先，應(yīng)該適當(dāng)上收事權(quán)，改變目前地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任的現(xiàn)狀。在事權(quán)分配改革時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照公共產(chǎn)品的屬性特征來(lái)劃分，對(duì)部分兼具全國(guó)與地方性特征的公共產(chǎn)品，則要注意中央的統(tǒng)一規(guī)劃與區(qū)域間的協(xié)調(diào)。經(jīng)常性支出方面，國(guó)防、外交等國(guó)家安全方面的事權(quán)，由中央全盤(pán)負(fù)責(zé)；醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)保障領(lǐng)域的支出責(zé)任，由中央和地方共同承擔(dān)。資本性支出方面，跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利設(shè)施，環(huán)境生態(tài)保護(hù)設(shè)施等以中央統(tǒng)一建設(shè)為主，省級(jí)財(cái)政投入為輔；區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以省級(jí)財(cái)政投入為主，市縣投入為輔；純地方性的公用事業(yè)、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，則還是交由市縣一級(jí)財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)。

在上收事權(quán)的同時(shí)，也要適當(dāng)下放財(cái)權(quán)。在財(cái)權(quán)方面，一是要將一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例提高到60%以上，增強(qiáng)地方可支配的自主財(cái)力；二是要加強(qiáng)地方稅系建設(shè)，強(qiáng)化地方主體稅種，賦予地方部分自主稅權(quán)，如車輛購(gòu)置稅、房產(chǎn)稅等，以建立完善的地方稅收體系；三是要選擇部分財(cái)政健康的地方政府，允許其適度發(fā)行市政債券，從而增強(qiáng)地方政府自身的籌資能力，降低籌資成本。

其次，應(yīng)該改革現(xiàn)有的政績(jī)考核機(jī)制，將地方政府性債務(wù)指標(biāo)納入綜合考量。在中共中央組織部近期出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中，明確提出政績(jī)考核不能簡(jiǎn)單以GDP及增長(zhǎng)率排名為主，要把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。以此為方向，應(yīng)當(dāng)確立以“質(zhì)量”為核心的政績(jī)考核機(jī)制，將GDP、財(cái)政收入及投資增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)與地方政府債務(wù)率、債務(wù)增長(zhǎng)率及借新還舊率等成本類指標(biāo)進(jìn)行綜合對(duì)比考察，評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際成本，以收益-成本比來(lái)作為考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合審計(jì)署建立專門的對(duì)口審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)各級(jí)地方政府的融資平臺(tái)、城投債務(wù)、行業(yè)性貸款等負(fù)債的可持續(xù)性償付能力進(jìn)行定期評(píng)估，對(duì)地方政府的債務(wù)率、負(fù)債率和債務(wù)逾期率等規(guī)模類指標(biāo)設(shè)立上限，對(duì)超越現(xiàn)階段財(cái)力舉債的官員實(shí)行一票否決制，杜絕“吃子孫飯”的行為。

最后，應(yīng)該改變目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)度依賴地方政府的現(xiàn)狀，建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的可持續(xù)的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系。具體措施包括：一是要簡(jiǎn)政放權(quán)，減少相關(guān)領(lǐng)域的行政審批，簡(jiǎn)化投資核準(zhǔn)、備案程序，提高行政效率，從而降低社會(huì)資金的準(zhǔn)入門檻和成本，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政審批、政府服務(wù)等方面為社會(huì)資金創(chuàng)造良好的投資氛圍和環(huán)境；二是財(cái)政資金投入應(yīng)以發(fā)揮引導(dǎo)作用為主，在PPP模式的大框架下，通過(guò)項(xiàng)目融資B0T、T0T以及合資、共有產(chǎn)權(quán)等多種方式引入社會(huì)投資，合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并對(duì)供水供電等公用事業(yè)服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，以增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資金的吸引力；三是要推進(jìn)地方政府部分優(yōu)良資產(chǎn)的證券化過(guò)程，將有一定盈利性和現(xiàn)金流的優(yōu)良資產(chǎn)如高速公路收費(fèi)，污水處理等打包上市，通過(guò)轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)的方式來(lái)回收一部分建設(shè)資金，同時(shí)也可以優(yōu)良資產(chǎn)的收益作為擔(dān)保，向市場(chǎng)發(fā)行市政收益?zhèn)瑥亩貙挼胤秸谫Y來(lái)源?？傊磥?lái)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，可以通過(guò)融資體系的多元化，市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯/浩天）

F812.7

A

1002-6487（2016）19-0114-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（12&ZD047）

劉衡（1986—），男，湖北荊州人，博士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。陳志勇（1958—），男，廣西賀州人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)政理論與政策。