陳齊樑+郗永勤

摘 要：農村基層協(xié)商民主是農村善治和穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。通過分析農村基層協(xié)商民主的工具性價值和內在性價值，指出了其存在的限度：主體間性不突出、交往理性有限及回應性偏差?；趯ο薅鹊幕貞饰隽恕巴庀蛐汀鞭r村基層協(xié)商民主模式的構成要素及運作邏輯，從科學方法運用、組織化能力建設、協(xié)商成果轉化等方面提出加快農村基層協(xié)商民主建設的對策。

關 鍵 詞：農村基層協(xié)商民主；價值；限度；協(xié)商模式

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0049-06

收稿日期：2016-07-10

作者簡介：陳齊樑（1992—），男，福建福州人，福州大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理；郗永勤（1954—），男，陜西西安人，福州大學經濟與管理學院教授，博士生導師，研究方向為行政管理、政府經濟管理。

在社會轉型時期，農村承載著越來越多的社會需求，也積聚了大量的社會矛盾，村民傾向于采用上訪、抵制、施加群體性壓力等方式表達訴求，是因為農村基層協(xié)商民主的實踐程度較低且缺乏成效。黨的十八屆三中全會提出要發(fā)展基層民主，推進基層協(xié)商民主制度化。因此，在新形勢下，如何推動農村基層協(xié)商民主，是學界面臨的一個重要課題。

一、文獻研究

不同理論視角下的協(xié)商民主對比研究表

（一）國外關于協(xié)商民主的研究

協(xié)商民主理念的形成可追溯至古希臘的民主政治時期，但直到上世紀80年代，協(xié)商民主的概念才被正式使用并賦予其學術價值。關于協(xié)商民主的理論研究呈現(xiàn)出多元化趨勢，主要有如上表中所示的觀點。

綜合上表中的觀點可以看出，功能主義視域下決策的正確性取決于協(xié)商本身，而非少數(shù)人的意志，決策過程要發(fā)揮協(xié)商的政治、教育、交往等功能，以實現(xiàn)社會整合。如瓦拉德斯認為，公共協(xié)商是在善的程序驅動下，社會成員參與政策討論和制定的過程。[1]費倫等人則認為，協(xié)商具有尊重社會成員在政治上的平等參與、提高社會成員關心他人需求和利益的素養(yǎng)等政治和教育功能。而麥柯伊等人則從交往功能出發(fā)，認為協(xié)商是通過在對話者之間建立信任，鼓勵不同形式的交往，從而幫助人們形成共同判斷的基礎。不同于功能主義的視角，社會沖突理論更關注少數(shù)群體的需求和實質性參與，以發(fā)揮沖突的整合功能。如密爾認為，要為被多數(shù)人所輕視或壓制的少數(shù)人參與協(xié)商提供一個支點，保證他們有機會通過有力的觀點來影響協(xié)商的結果。社會資本理論則強調協(xié)商資源的開發(fā)和積累。如帕特南、紐頓等人認為，社會資本是組織反映出的特征，如規(guī)定、信任等，它們彼此協(xié)同以實現(xiàn)社會互助。西美爾則將“互惠的規(guī)范”視為關鍵的社會資本，認為它是促成有效協(xié)商的內化規(guī)則。交往行為理論則關注利益主體間的互動，在協(xié)商中建構“新的理性”。如哈貝馬斯認為，協(xié)商應是包容的、多維的、可糾錯的，強調通過互動打破人的異化。他指出公平的妥協(xié)主要由協(xié)商程序的條件來決定，[2]包括過程的辯論、平等的參與、外在和內在強制的排除、多數(shù)合理性、對需求的詮釋等。

（二）國內關于協(xié)商民主的研究

國內協(xié)商民主理論主要來源于西方，俞可平是首次提出“協(xié)商民主”的國內學者，此后國內其他學者分別從不同視角進行了研究。如陳家剛從決策的角度出發(fā)，認為協(xié)商民主是公眾賦予決策以合法性的過程，決策參與的平等性、規(guī)范性等是協(xié)商建構的關鍵。朱勤軍、李火林等從公眾權利的角度出發(fā)，認為協(xié)商民主是有序政治參與的一種形式。劉曄從治理的視角出發(fā)，認為在協(xié)商框架內形成黨政社的權力互動是有效治理的必然路徑。

綜合國內外學者的研究可以概括出協(xié)商民主涵蓋的幾大要素：協(xié)商主體，即包括個體及組織在內的協(xié)商參與者；協(xié)商客體，即涉及公共利益或具備共同性的問題；協(xié)商方式，即通過合法、民主、理性的參與方式，如對話、辯論等，形成最大限度的共識。

（三）我國農村基層協(xié)商民主的發(fā)展歷程

探索階段（1949—1965年）：1949年，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的確立，開啟了基層協(xié)商民主的新篇章。這一階段，我國開始了“民主辦社”“民主辦隊”的實踐探索，形成了重要事務由社員共同協(xié)商決定的民主理念，社員逐步參與到公社管理中。停滯階段（1966—1981年）：基層協(xié)商民主陷入癱瘓狀態(tài)。發(fā)展階段（1982年以后）：1982年《憲法》的頒布、“村民自治”地位的確立、村委會的成立，為農村基層協(xié)商民主提供了堅實的保障。農村基層協(xié)商民主實踐的內涵不斷豐富，以“民主懇談會”“村民說事”等為基層協(xié)商民主實踐形態(tài)。

二、農村基層協(xié)商民主的價值與限度

（一）價值

1.工具性價值。工具性的思考將農村基層協(xié)商民主視為一種策略，即謀求合理的決策結果或實現(xiàn)公共利益的策略。協(xié)商所具有的“考慮他人利益”的附加價值在一定程度上克服了有限理性，協(xié)商主體在理性的博弈下完成利益分配。在這一過程中，政府只是公共利益的仲裁者，“經由協(xié)商過程達成的共識是民眾自由選擇的結果”，[3]“這種遵循協(xié)商程序性原則的結果具有正確性”，[4]這種正確性表現(xiàn)為合理且可接受的決策結果，它不僅追求公共利益，而且不壓制個人的利益需求，這是農村基層協(xié)商民主的工具性價值所在。

2.內在性價值。內在性價值內化于農村基層協(xié)商民主之本身，不以合理的決策結果或公共利益的實現(xiàn)為前提。這種相對獨立的價值表現(xiàn)為：一是追求公眾參與的平等性。這種平等性不僅體現(xiàn)在協(xié)商程序的參與上，還體現(xiàn)在實質的平等即參與者都享有影響協(xié)商結果的平等權利上。它能夠保證公眾的理性意見得以表達并受到尊重，賦予公眾對實現(xiàn)自我意圖能力的自信，維護了公眾的尊嚴。二是強化公眾的集體責任意識。協(xié)商過程亦是社會信任建構的過程，它培養(yǎng)了公眾關注和尊重他人需求的政治道德。此外，協(xié)商民主能夠使公眾認識到自我需求的滿足需要依托自身所要承擔的那份集體責任，這顯然有助于強化公眾的集體責任意識。

（二）限度

⒈主體間性不突出。主體間性是指“主體與主體之間的通融性”，[5]主體間性強調“他者”與“我”是互為主體的。協(xié)商應是基于參與平等原則下的主體互動，但在我國農村基層協(xié)商民主實踐中，協(xié)商主體間的不平等不僅體現(xiàn)在程序參與上，還體現(xiàn)在結果的不平等上。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導農村社會事務的模式尚未發(fā)生變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會總是主導著協(xié)商的進程，村民并非以一個平等的主體參與到相關事務或決策的討論中去；另一方面，村民關注公共事務的渠道過窄，僅限于口頭傳達或公示欄等形式，內容缺乏全面性和時效性，導致村民在對農村基層協(xié)商民主認知上出現(xiàn)了偏差，這既不利于調動村民參與協(xié)商的積極性，也弱化了村民的協(xié)商主體地位。從總體上看，農村基層協(xié)商還無法實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民間的地位平等，村民的主體地位尚未得到實質性的確認。

⒉交往理性有限。交往理性是交往主體在特定的語言規(guī)則下互相審視彼此的需求與利益，通過自由討論達成共識的一種理性。但工具理性的發(fā)展使得人們過分關心自我的目的，把協(xié)商視為實現(xiàn)自我利益的一種手段或工具，在很大程度上制約了農村基層協(xié)商民主的交往理性。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是權力異化下的村干部的“自利性”。目前，部分地方出現(xiàn)了協(xié)商民主權力異化的現(xiàn)象，或者是村干部出于私利而恣意控制協(xié)商進程和結果，或者是形式上地組織召開村民會議、聽證會等，影響了基層協(xié)商民主的效果。二是村民的盲目性和自利性。由于思想觀念和教育水平的制約，村民對協(xié)商多抱有觀望態(tài)度，能主動參與協(xié)商的村民往往也無法掙脫純粹主觀的自利觀念的束縛，缺少審視他人利益和承擔集體責任的意愿，有限的交往理性使得協(xié)商過程較難達成共識。

⒊回應性偏差?；貞菂f(xié)商主體間發(fā)生信息流，反應并回應對方需求和權利的過程。協(xié)商主體的法律地位雖然平等，但在農村基層協(xié)商運作的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民在政治資源及互動能力上存在事實上的差異，這也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民在協(xié)商過程中回應方式差別較大，甚至存在回應性偏差。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應答方式過于單一和滯后。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民的需求或社會矛盾的反應并不敏感，多是通過信訪部門、傳統(tǒng)媒介等渠道，缺乏時效性和互動；另一方面，在行為方式上，存在“策略式”“情感式”等回應傾向，沒有真正維護公共利益。二是村民的負向回應。村民在利益受損時，傾向于采用上訪、抵制、施加群體性壓力等方式維護自己的利益，即便在協(xié)商進程中，也要求通過上述方式進行維權，對協(xié)商的配合度較低。換言之，不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村民，都缺乏回應的理性和責任意識，這對公共利益和村民個體利益都造成了損害。

三、“外向型”農村基層協(xié)商

民主模式的建構

（一）農村基層協(xié)商民主運行的關鍵要素

⒈村民參與度。農村基層協(xié)商民主為村民參與村內重大事務提供了開放的平臺，村民是協(xié)商的關鍵要素。村民參與的廣度和深度取決于對協(xié)商的認知程度，包括對協(xié)商主題、協(xié)商價值、協(xié)商機制、運行程序、結果反饋等內容的認知。認知度的高低直接決定了村民參與的主動性和參與效果。對此，政府應積極培育村民的參與意識，優(yōu)化當?shù)氐膮f(xié)商環(huán)境并保證協(xié)商全過程信息公開；村民要在不斷參與協(xié)商的過程中提高政治素養(yǎng)，主動參與到協(xié)商過程中去。

⒉協(xié)商包容度。包括主體的包容度和主題的包容度。協(xié)商民主的“包容性”理念內在地包含于政治平等之中，[6]主體的包容度原則上要求農村基層協(xié)商民主不應該排除任何村民，背景、財富或知識水平的差異不應該成為其參與協(xié)商的障礙，即應保證可能受協(xié)商結果影響的村民具有平等的參與機會。主題的包容度一方面要求對涉及公共利益或農村公共事務的問題開展協(xié)商，如土地調整、村道建設、老齡服務、公共財產使用等村務政務問題；另一方面還要求協(xié)商不能只局限于決策制定階段，還應當包括議程的確定。

⒊實踐方式契合度。即不應該局限于從治理、權利或決策的視角去看待協(xié)商民主，它更應是“一種生活形式或社會實踐”。[7]如果缺乏基層或微觀層面的協(xié)商實踐，頂層或宏觀的協(xié)商政策建構必然無法發(fā)揮作用。當前，我國農村基層協(xié)商民主的實踐形式不斷豐富，形成了包括村民會議等在內的傳統(tǒng)實踐形式以及民主懇談會、網絡公共論壇等在內的具有時代意義的實踐形式。為此，各地應該根據(jù)實際情況，考慮村民的年齡、收入、文化程度、當?shù)亓曀椎?，采取不同的協(xié)商實踐形式來尋求共識。

（二）“外向型”協(xié)商模式的建構邏輯

張翔（2015）根據(jù)政府對社會訴求的反應能力與社會對政府決策的制約能力這兩個維度將政府治理模式劃分為四類，[8]“外向型”協(xié)商模式體現(xiàn)了能力的“雙高”格局。農村基層協(xié)商民主的“外向型”模式是建立在村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等對話的基礎上的，賦予了村民一定的話語權，保證了村民平等地參與到意見形成的過程中。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策是基于村民訴求而不是其自身的決策能力，這無疑能夠增加協(xié)商過程的有效回應和交往理性，也能夠提升村民對于政府決策的影響力和制約力。雖然現(xiàn)階段我國農村基層協(xié)商民主實踐中真正體現(xiàn)“外向型”協(xié)商理念的實踐較少，但不可否認的是，“外向型”協(xié)商是我國農村基層協(xié)商民主發(fā)展的必然趨勢。

議題設置是“外向型”農村基層協(xié)商民主模式構建的立足點?！巴庀蛐汀眳f(xié)商要求政府主動接觸村民，對征集的民意信息進行分類和評估，保證協(xié)商主題能充分反映村民的訴求。出于對協(xié)商成本的考慮，議題應更多涉及重大決策如舊村改造、拆遷等。在確定議題后，就必須解決誰來參與協(xié)商的問題。在理論上，可能受到決策影響的人都應參與協(xié)商，但出于協(xié)商效率的要求及村民意愿的限制，這種方式并不可行。為消除參與者代表性與參與率之間的矛盾，確定村民參與者的最優(yōu)方式應當是以抽樣為主和自愿參與相結合的方式。雖然抽樣的方式體現(xiàn)了平等的參與理念和廣泛的民意基礎，但這種方式不可避免地會抽到受教育水平較低的村民，具有一定的局限性。因此，需要引入主持人制度，但必須說明的是，“外向型”協(xié)商的主持人要具有獨立性和利益不相關性，如不涉及自身利益的中學教師等。知識水平較低的村民的意見表達需要主持人的幫助（如在主持人的解釋翻譯下填寫問卷），主持人更重要的作用是引導村民在討論的過程中考慮集體及其他村民的利益，但主持人制度無法解決協(xié)商過程中涉及到的專業(yè)性問題，因此，第三方評估小組也是協(xié)商中不能忽視的重要主體。如在拆遷問題上如何公正地確定房屋的補償價格，需要獨立的第三方參與評估。要確保第三方的獨立性，就要求第三方評估小組的人員組成不能完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定，村民也有權推選有經驗的代表參與評估。評估小組成員中既有政府代表也有村民代表，不僅能夠體現(xiàn)平等性，也能夠增強協(xié)商結果的公正性和可接受性?？傮w來說，在農村基層“外向型”協(xié)商中，主持人接替了傳統(tǒng)協(xié)商中政府所扮演的“引導者”角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民通過平等對話和相互間的回應逐漸形成一致意見，第三方評估小組的多元組成結構增加了上述二者間的互信，使協(xié)商結果更加公正，多方在數(shù)次討論協(xié)調后最終能夠形成具有約束力的共識。

四、加快農村基層協(xié)商民主

發(fā)展的建議

（一）重視現(xiàn)代科學方法在協(xié)商過程中的運用

現(xiàn)代科學方法在農村基層協(xié)商民主實踐中的運用和推廣亟待強化，如在協(xié)商參與者的確定上，要打破傳統(tǒng)協(xié)商中“指定方法”的思維定式，運用“隨機抽樣”的方法，通過身份證號碼、門牌號等編號方式確定參與者，以保障老年人、婦女等弱勢群體的參與權利，提升協(xié)商的公正性和代表性。在協(xié)商討論環(huán)節(jié)，可以采取大、小組分開的方式，以保證村民有充分發(fā)言的機會，這樣，可以防止協(xié)商會議被極少數(shù)人掌控。在村民意見表達途徑上，可以結合問卷調查的方法，使出于各種考慮而不敢表達的意見在問卷中得到體現(xiàn)。此外，要積極運用“二次問卷”方法，通過協(xié)商前后的問卷結果對比，掌握并分析村民選擇偏好的變化及其原因，從而為政府決策提供科學依據(jù)。

（二）提升農村基層的組織化能力

現(xiàn)階段，我國社會的組織化程度難以滿足人們對協(xié)商資源的需求。在農村，家族組織的勢力擴張在一定程度上妨礙了基層協(xié)商的有序進行和重大決策的有效落實。相反，農村互助性、公益性社會組織數(shù)量較少且影響力不足，導致農村基層協(xié)商相對無序且缺乏規(guī)模。因此，要促進農村公益性組織的形成及運作，拓寬協(xié)商參與空間，“通過多元主體合作，催生農村基層治理空間的創(chuàng)新再造”。[9]特別是要發(fā)揮農村公益性組織在協(xié)商主持人的能力及素質培養(yǎng)等方面的功能，通過主持人的引導，增加協(xié)商過程的交往理性，提升村民的參與能力和參與熱情。同時，要積極營造農村基層協(xié)商文化氛圍，“探索協(xié)商民主的習慣化途徑”。[10]農村基層協(xié)商持續(xù)運作的最終動力來源于村民及農村公益性組織，只有強化其對協(xié)商文化的認知，才能確保協(xié)商高效、有序推進。

（三）構建多元化的農村基層協(xié)商平臺

村民會議、村民代表會議是當前農村基層協(xié)商的重要平臺，因此，要協(xié)調好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村基層協(xié)商工作的引導和支持，保證村內重大決策的有序推進，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。另外，要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)機構的橋梁作用，促進村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級以上政協(xié)間的溝通協(xié)調，為村民的意見表達和村內公共事務的處理提供平臺?，F(xiàn)階段，網絡信息技術的發(fā)展為農村基層協(xié)商提供了新的平臺，“打破了協(xié)商的時空限制”，[11]降低了協(xié)商互動的門檻。首先，村民可以借助互聯(lián)網、手機應用程序等獲取重大議題或決策的相關信息，這樣，既規(guī)避了信息不對稱的風險，也增加了協(xié)商的透明度。其次，協(xié)商議題的網絡征集、村民代表的線上選擇、協(xié)商過程的在線直播以及結果的上網公示，使得協(xié)商各環(huán)節(jié)都置于公眾的監(jiān)督之下，有利于協(xié)商后的決策執(zhí)行和協(xié)商經驗的推廣。

（四）創(chuàng)新農村基層協(xié)商成果轉化機制

協(xié)商成果的轉化落實是農村基層協(xié)商民主的落腳點，也是檢驗農村基層協(xié)商工作實效性的重要標志。首先，創(chuàng)新農村基層協(xié)商成果轉化交辦機制。明確承辦主體、時限要求、質量要求以及辦理權責等內容，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、政協(xié)機構、村委會與村民之間的溝通協(xié)調，為協(xié)商成果的高效落實奠定基礎。其次，健全農村基層協(xié)商監(jiān)督機制。一是創(chuàng)新監(jiān)督形式，特別是要利用互聯(lián)網平臺及手機應用程序，降低公眾監(jiān)督的門檻。二是明晰責任，對協(xié)商成果落實不力的負責人采取一定的懲戒措施。再次，創(chuàng)新協(xié)商成果評價反饋機制。重視農村基層協(xié)商反饋平臺建設，保障村民在議題設定、參與者確定、討論協(xié)商、成果督辦等各環(huán)節(jié)的知情權，形成科學的成果評價標準和考核體系，以推進農村基層協(xié)商成果的轉化和落實。

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：Rural grass-roots deliberative democracy is the inevitable demand of good countryside governance and stable development.The paper，through analyzing instrumental value and intrinsic value of rural grass-roots deliberative democracy，points out the limit of inter-subjectivity，communicative rationality and responsiveness of rural grass-roots deliberative democracy in China.Based on responding to the limit，the paper analyzes constituents and operational logic of external type rural grass-roots deliberative，then points out countermeasures and suggestions of accelerating rural grass-roots deliberative democracy construction from levels of scientific method application，systematization capacity building and consultation achievement transformation.

Key words：rural grass-roots deliberative democracy；value；limit；external type of consultation