齊默達(dá)
摘要:我國正處于城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段,新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)格局對中國城市發(fā)展不斷提出新的要求。筆者根據(jù)新公共管理理論,基于新型社區(qū)協(xié)同治理的視角,針對中國城市發(fā)展的現(xiàn)狀,對實施街區(qū)制改革所產(chǎn)生的影響作出分析。在借鑒國外街區(qū)制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國自城市化以來城市發(fā)展中存在的問題,有針對性地提出街區(qū)制改革實施的對策。在中國實施街區(qū)制改革是一個全新思路,將會給未來城市發(fā)展帶來新的契機。
關(guān)鍵詞:街區(qū)制;改革;城市發(fā)展;影響;對策
中圖分類號:Tu984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1005-913X(2016)09-0043-02
一、中國實施街區(qū)制改革的背景
自1978年開始,改革開放政策已經(jīng)實施了38年,目前已經(jīng)進(jìn)入到了全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期。改革開放對于我國的城市化進(jìn)程具有推動作用,而正是由于城市化這個引擎的拉動使得我國的城市發(fā)展取得了今天這樣的成就??墒?,現(xiàn)階段我國城市發(fā)展動力卻不足,發(fā)展中過于追求速度,急于完成目標(biāo),導(dǎo)致城市規(guī)劃注重面子工程、公共治理不到位等問題出現(xiàn)。總體來看,現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的問題主要有:城市規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性、強制性和公開性不夠;城市建筑貪大、標(biāo)新立異不符合規(guī)定等現(xiàn)象叢生;城市特色缺失;城市發(fā)展盲目追求規(guī)模,實施“攤大餅”式的擴(kuò)建,以及不顧城市環(huán)境承載能力,不斷進(jìn)行填海造陸、建設(shè)高樓,實施“插蠟燭”式的規(guī)劃;追求短期經(jīng)濟(jì)效益,強制征地、大拆大遷、建筑垃圾隨意堆放、城市環(huán)境質(zhì)量下降、城市交通擁堵等“城市病”出現(xiàn)。以上問題已經(jīng)在不同城市均有顯現(xiàn),尤其是“城市病”問題在我國一二線城市已經(jīng)嚴(yán)重影響到居民的生活。所以,解決以上問題已是迫在眉睫。那么,要想使一個城市的發(fā)展能夠持久并富有動力,必須從根本著手,最好的辦法就是逐步有序地實施街區(qū)制改革。
2016年2月21日,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》出臺,《意見》表示:“要實現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行,努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市,并提出將逐漸取消原有的封閉式小區(qū),實施街區(qū)制改革”。這是現(xiàn)階段中國城市發(fā)展的必然趨勢,有計劃、有步驟地實行街區(qū)制改革,也將對中國的城市發(fā)展帶來前所未有的影響。
二、實行街區(qū)制改革對中國城市發(fā)展的影響
(一)實行街區(qū)制改革對中國城市發(fā)展的積極影響
1.實施街區(qū)制改革是解決城市病的良藥。在中央看來,封閉式小區(qū)的建設(shè)是造成城市弊病的重要因素。在城市發(fā)展中,大塊建筑用地開發(fā)越來越普遍,寬馬路、大廣場、大型封閉社區(qū)形成,以及私家車的逐漸普及,致使城市居民更愿意選擇開車出行,可是開車出行卻不能保證在任何時候都省時便捷,反而在高峰時段還加重城市交通擁堵。一個城市交通的承載能力是有限的,當(dāng)城市道路供給的社會收益無法滿足居民需要時,會表現(xiàn)出城市道路的供不應(yīng)求,加重城市交通的運行與維護(hù)成本。封閉式小區(qū)的建設(shè)不但加重城市公共交通的擁堵,還造成城市治理的困難以及城市宜居性下降、社區(qū)活力缺乏和城市居民幸福感降低等問題。所以,封閉式小區(qū)是引致城市病的重要原因,實施街區(qū)制改革是解決城市病的一劑良藥。
2.逐步拆除小區(qū)圍墻是清除城市路障的有效措施。封閉式小區(qū)吸納的居住人口較多,居民集中分布在城市的某個功能區(qū)內(nèi),看似便于統(tǒng)一管理,可實際上小區(qū)圍墻卻成為城市交通的路障。因為每一個封閉式小區(qū)都是城市交通的潛在“盲點”。封閉式小區(qū)內(nèi)的道路不對外開放,這樣就迫使城市道路繞小區(qū)修建,一些傳統(tǒng)的街道、小路本可以充當(dāng)城市公共交通的“毛細(xì)血管”,承擔(dān)分流作用,卻由于被困在封閉小區(qū)中,無法為主干道路舒緩交通擁堵的壓力,導(dǎo)致車流都集中在了主干道上?,F(xiàn)如今,在城市發(fā)展中,封閉式小區(qū)的規(guī)模越來越大,一旦小區(qū)連成片,成為數(shù)萬人人住的超大型封閉社區(qū)后,與小區(qū)出入口相關(guān)聯(lián)的道路通行壓力將變得更大,極易造成公共交通更大面積擁堵,這就是由于“一墻之隔”造成的城市交通癱瘓。因此,逐步拆除小區(qū)圍墻是清除城市路障的有效措施。
3.實施街區(qū)制改革有助于增強城市活力。封閉式小區(qū)用圍墻將城市割裂為一個個狹小單元,每個單元只能在內(nèi)部進(jìn)行簡單循環(huán),妨礙城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)循環(huán)和居民交流。與此相比,實施街區(qū)制改革,逐步拆除圍墻能使封閉小區(qū)的綠地、停車泊位、小型商鋪等城市資源公共化,帶動大范圍的商業(yè)交流活動,增強小區(qū)間的交流,以前沒有充分發(fā)揮價值的城市“神經(jīng)末梢”被激活,將對整個城市的發(fā)展增添巨大活力。另外,由于小區(qū)間的界限打破,原有的以社區(qū)為單元的封閉式城市形態(tài)也就不復(fù)存在,這樣一來,整個城市活力會增強。實施街區(qū)制改革,將告別橫在人與人之間冷漠的“鐵柵欄”,并且以居民自我為中心的“熟人”鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建立起來,會提升城市居民的幸福感。
4.實施街區(qū)制改革有助于城市整體規(guī)劃。我國城市發(fā)展目前面臨諸多問題,特別是在規(guī)劃建設(shè)中,暴露出如建筑垃圾隨意堆放、公共綠地被占用等問題一直是各方關(guān)注的焦點。實施街區(qū)制改革,會對城市建設(shè)實行統(tǒng)一規(guī)劃,城市布局會具有整體性,同時由城市建設(shè)所產(chǎn)生的問題會有相關(guān)部門統(tǒng)一解決。
5.實施街區(qū)制改革會對公共權(quán)益的劃分和使用趨于合理化。公共權(quán)益主要指建筑區(qū)內(nèi)的道路、綠地、停車泊位等公共資源。在原有的封閉式小區(qū)建設(shè)中,公共資源是歸居住在小區(qū)內(nèi)的業(yè)主共有的權(quán)益,不同程度上造成了公共資源的閑置和浪費,因為公共資源外部性覆蓋的范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居住在封閉式小區(qū)內(nèi)居民所需的,所以即使閑置下來的公共資源也被封閉式小區(qū)內(nèi)的業(yè)主強行占有并且沒有得到充分使用,而另一方面,封閉式小區(qū)以外的市民對公共資源的需求又得不到滿足。實行街區(qū)制改革是對城市中公共資源進(jìn)行合理的利用和高效的配置,同時具有維護(hù)所有城市居民公共權(quán)益作用。
(二)實行街區(qū)制改革對中國城市發(fā)展的消極影響
1.實施街區(qū)制改革會對封閉式小區(qū)業(yè)主的心里造成沖擊。街區(qū)制改革的宗旨闡述不清,業(yè)主會因為固有的居住方式改變而排斥改革。中國的城市發(fā)展不同于歐美國家,長久以來,中國居民習(xí)慣于圍墻式的居住方式,這種封閉式小區(qū)容易帶給人心理上的安全感,可以最大限度保護(hù)隱私,所以業(yè)主會從心里排斥街區(qū)制改革。
2.實施街區(qū)制改革會對當(dāng)前物業(yè)管理帶來顛覆性改變。物業(yè)管理部門對業(yè)主提供社區(qū)服務(wù),單一的物業(yè)管理部門對業(yè)主負(fù)責(zé)制將會被打破,社區(qū)服務(wù)與市政的權(quán)責(zé)界限會模糊不清,另外物業(yè)管理的半徑將縮小,物業(yè)管理在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所承擔(dān)的職能將逐步弱化。
三、中國實行街區(qū)制改革的對策
(一)政府轉(zhuǎn)變對城市管理的方式,充分發(fā)揮對公共空間宏觀調(diào)控職能
政府轉(zhuǎn)變對城市管理的方式是先行條件,充分發(fā)揮對整個城市公共空間的宏觀調(diào)控職能是實行街區(qū)制改革的關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,封閉式小區(qū)的設(shè)立不僅是引發(fā)城市病的原因,而且損害了部分居民公共權(quán)力。原本在使用上具有非排他性的公共設(shè)施,如被封閉式小區(qū)強行劃歸在內(nèi)的道路,就轉(zhuǎn)變成具有排他性的僅供小區(qū)內(nèi)部居民使用的競爭性私人物品,造成封閉式小區(qū)內(nèi)部居民對小區(qū)外居民道路使用權(quán)的占用,城市中出現(xiàn)公共道路使用的寡頭壟斷行為。在未來城市規(guī)劃中,逐步推行街區(qū)制,政府會在宏觀上對整條街道實行統(tǒng)一開發(fā)、規(guī)劃和管理,也是對城市“瘦身”。所以,政府管理方式轉(zhuǎn)變、監(jiān)管能力提升和發(fā)揮對城市公共空間的宏觀調(diào)控能力是關(guān)鍵。
(二)相關(guān)法律、規(guī)章要完善
街區(qū)制改革是一項系統(tǒng)性工作,不論是在政策的制定還是在具體實施中都應(yīng)該協(xié)調(diào)好各方利益。能夠在實施過程中起到約束作用的只有相關(guān)法律法規(guī),在未來的城市建設(shè)中必須保證有相應(yīng)的法律可以依靠。關(guān)于街區(qū)制,目前在中國還只是提出概念階段,所以在今后的一段時間內(nèi),要冷靜地分析好街區(qū)制實行對中國城市發(fā)展、社區(qū)間協(xié)同治理所產(chǎn)生的影響,負(fù)面效應(yīng)需要依靠完善周密的法律體系進(jìn)行約束,只有加強法律的約束和監(jiān)管作用,街區(qū)制改革才能在未來中國城市發(fā)展中發(fā)揮出作用。
(三)配套設(shè)施建設(shè)要同步展開
推行街區(qū)制改革,將會使傳統(tǒng)的物業(yè)服務(wù)小區(qū)的模式受到?jīng)_擊,一定要形成與之相輔的“樓管制度”。小區(qū)圍墻打開,城市的布局將會按照街道進(jìn)行重新劃分,照比以前物業(yè)所要承擔(dān)的責(zé)任將加大,要對每棟樓都負(fù)起責(zé)任。另外,封閉式小區(qū)的業(yè)主通過按年限上交物業(yè)費得到服務(wù)的方式,今后能否實行,還有待商榷。所謂相應(yīng)的設(shè)施同步展開,就是要為街區(qū)制改革提供一個能夠較好發(fā)展并可以順利進(jìn)行的軟環(huán)境,為中國城市發(fā)展提供一個華麗轉(zhuǎn)身的機會。
(四)協(xié)調(diào)利益主體之間關(guān)系
政府要傳達(dá)正確的理念,使封閉式小區(qū)業(yè)主從心理上轉(zhuǎn)換觀念,理解街區(qū)制改革的實質(zhì),并激發(fā)居民參與城市治理的熱情。不論是對現(xiàn)有封閉式小區(qū)的改建還是對未來城市規(guī)劃建設(shè),核心目標(biāo)是要對城市居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),改善居民的生活方式,增強居民的幸福感。所以,最重要的是要協(xié)調(diào)好政府、居民和地產(chǎn)商以及社會媒體之間關(guān)系。政府要積極宣傳實施街區(qū)制改革對城市發(fā)展產(chǎn)生的正效應(yīng),讓居民理解并認(rèn)同街區(qū)制改革的實質(zhì),一定要消除居民心里“一旦小區(qū)圍墻打開后,安全防線受到?jīng)_擊”的情感擔(dān)憂。同時,地產(chǎn)商要在確保滿足建筑標(biāo)準(zhǔn)的前提下,放棄對公共空間的占用開發(fā),將公共空間支配的實權(quán)還給政府,將公共設(shè)施使用權(quán)利還給居民。各方利益得到保護(hù)后,會激發(fā)社會主體參與到公共社區(qū)協(xié)作共治的過程中來,街區(qū)制改革發(fā)揮出積極效果。
經(jīng)分析,街區(qū)制改革是適應(yīng)現(xiàn)階段中國城市發(fā)展需要的,但是怎樣規(guī)劃實施好具體的方案,明確好發(fā)展的方向是需要中央作出統(tǒng)一部署的??傊?,街區(qū)制改革會對中國未來的城市發(fā)展集聚正效益。
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