基于人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題研究

在人口老齡化程度不斷加重的形勢(shì)下，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足于農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展需求。面對(duì)農(nóng)村人口老齡化日益嚴(yán)重的趨勢(shì)，政府各部門(mén)應(yīng)該采取措施加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建和完善，以便人口老齡化逐步加劇的現(xiàn)狀能有所改善。

人口老齡化；農(nóng)村養(yǎng)老制度；解決措施

隨著人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題逐漸成為一項(xiàng)不利于國(guó)家發(fā)展的大難題。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要方式有家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式在我國(guó)農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)加快的背景下已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需求，開(kāi)始阻礙我國(guó)農(nóng)村地區(qū)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1 人口老齡化對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的挑戰(zhàn)

所謂的“先富后老”是指發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的階段才出現(xiàn)的人口老齡化現(xiàn)象，而我國(guó)還只是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，工業(yè)化還沒(méi)有徹底完成，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的情況下就步入了老齡化，是“未富先老”。我國(guó)在現(xiàn)階段進(jìn)入老齡化社會(huì)階段，這對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制來(lái)說(shuō)是一個(gè)不容忽視的挑戰(zhàn)。

1.1 人口老齡化弱化了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能。我國(guó)的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式是以血緣、親情關(guān)系為紐帶的家庭養(yǎng)老。然而，一方面，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，雖然增強(qiáng)了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持力度，但越來(lái)越多的子女和其父母處于異地分離狀態(tài)，農(nóng)村地區(qū)留下大量老人和小孩無(wú)人看管，不再是以前傳統(tǒng)的家庭模式，客觀上導(dǎo)致了農(nóng)民的生活方式和價(jià)值觀念轉(zhuǎn)向輕血緣關(guān)系、重經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，計(jì)劃生育的實(shí)施導(dǎo)致家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，家庭規(guī)模日趨小型化，家庭結(jié)構(gòu)以核心家庭占主流，家庭的核心化和小型化，失去了傳統(tǒng)大家庭內(nèi)部成員之間相互幫扶、共同承擔(dān)養(yǎng)老壓力的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，普遍產(chǎn)生了“四二一”這樣一種家庭結(jié)構(gòu)模式，家庭勞動(dòng)力顯著減少，空巢家庭增多，家庭成員能為老人提供的養(yǎng)老資源隨之減少，家庭的小型化弱化了養(yǎng)老保障功能。

1.2 人口老齡化削弱了以土地養(yǎng)老為主的自我養(yǎng)老保障功能。土地作為農(nóng)民最基本的生活保障，與農(nóng)民的生存和發(fā)展息息相關(guān)。一方面，土地經(jīng)營(yíng)收入一直是農(nóng)民收入來(lái)源最主要的組成部分，但是近年來(lái)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷向城市遷移外流，導(dǎo)致大量土地荒廢無(wú)人耕種，土地經(jīng)營(yíng)收入不斷下降，人均收入處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，最終導(dǎo)致農(nóng)村居民收支嚴(yán)重失衡，土地的養(yǎng)老保障功能正在不斷減弱。另一方面，自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)重心的轉(zhuǎn)移，直接導(dǎo)致了城市面積的迅速擴(kuò)張，廣大農(nóng)民群眾面臨著失地的威脅，土地的養(yǎng)老功能對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的作用越來(lái)越不明顯。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)得知，2012年我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均經(jīng)營(yíng)耕地面積僅有2.34畝，家庭人均園地面積是0.10畝，還不到世界平均水平的1/3，把依靠土地的收入來(lái)作為養(yǎng)老收入的主要來(lái)源顯然很不切實(shí)際。

2 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題

2.1 財(cái)政投入比例小，政策制度有缺陷。隨著國(guó)家的快速發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，農(nóng)村家庭小型化的傾向十分嚴(yán)重。人口老齡化、農(nóng)村年輕群體減少等問(wèn)題直接影響著農(nóng)村家庭保障和土地保障，進(jìn)而使其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限。因此，政府應(yīng)加大財(cái)政投入力度與農(nóng)村惠民政策的實(shí)施力度來(lái)平衡這類(lèi)情況。然而，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的模式比較單一，政府在農(nóng)村居民養(yǎng)老方面的財(cái)政投入也比較有限，并且農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民相比享有的養(yǎng)老保障有十分明顯的差距，諸如退休金、公費(fèi)醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障福利，而造成這種不平衡的原因除了城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的觀念不同以外，更多的是財(cái)政重心的偏離和政策的失衡。當(dāng)前，我國(guó)正處于農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的初期階段，要改善這種情況，提升農(nóng)村養(yǎng)老保障，離不開(kāi)政府在財(cái)政及惠民政策上的大力扶持。

2.2 覆蓋面狹窄，保障水平低。就目前而言，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀是機(jī)械化地將傳統(tǒng)社會(huì)保障政策落實(shí)到了農(nóng)村。其中農(nóng)村最低生活保障制度中幾項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)例如社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等的完善程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)地區(qū)。社會(huì)保障水平低，其覆蓋面狹窄，真正能受益的人十分有限。由于各種客觀或主觀因素的存在，至今我國(guó)還有很多地區(qū)的老年人處于社會(huì)保障的真空地帶，還沒(méi)有享受到國(guó)家社會(huì)保障這一制度帶來(lái)的便利。截至2010年底，總共有32 643.5萬(wàn)人在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中參與投保，其中新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡的參保人數(shù)僅8 921.8萬(wàn)人，暫且按全國(guó)勞動(dòng)人口7.7億人計(jì)算，其覆蓋率低于30%。通過(guò)幾組簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)很明顯的看出社保制度的覆蓋面十分有限。因此，政府對(duì)于社會(huì)保障制度的調(diào)控不僅僅是加大財(cái)政力度，還應(yīng)該擴(kuò)大覆蓋面積，采取有效的措施，有計(jì)劃有步驟地逐個(gè)落實(shí)到位。

2.3 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理水平滯后。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系運(yùn)行成效的好壞究其根源是管理問(wèn)題，其重點(diǎn)是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理。我國(guó)農(nóng)村大多數(shù)地方的縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)包攬了從政策的制定，征收、管理、保險(xiǎn)基金的發(fā)放等具體的工作，集大權(quán)于一身，無(wú)法有效監(jiān)督揮霍、挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況。此外，雖然我們提出農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)本著自愿原則，但在實(shí)際執(zhí)行中卻或多或少帶有強(qiáng)迫色彩，有的基層單位出于各種目的，把參保率當(dāng)作一種硬性任務(wù)來(lái)抓，甚至實(shí)行“養(yǎng)老保險(xiǎn)一票否決制”，結(jié)果養(yǎng)老保險(xiǎn)一哄而上，但是風(fēng)頭一過(guò)或是領(lǐng)導(dǎo)換屆，養(yǎng)老保險(xiǎn)就半途而廢，極大地挫傷了農(nóng)村居民的積極性。同時(shí)，就目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，無(wú)論是在管理機(jī)構(gòu)還是管理模式或者是專(zhuān)業(yè)性的人才方面都存在不足，這些都直接或間接的影響著養(yǎng)老基金正常高效的運(yùn)作。

2.4 立法體系不健全。各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和探索大都以民政部頒布的 《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)為依據(jù)，再根據(jù)本地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r因地制宜，制定出比較正式的地方性的法規(guī)和政策進(jìn)行實(shí)施。2008年， 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出，要按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。歷經(jīng)二十幾年的逐步完善，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已初具規(guī)模，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。據(jù)調(diào)查，由于缺乏關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，各地方政府在制定關(guān)于本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法條例時(shí)無(wú)法找到符合當(dāng)?shù)孛袂榈牧⒎ㄒ罁?jù)，僅僅通過(guò)靠政策來(lái)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)村居民參保的積極性，這無(wú)疑成為了新型農(nóng)保推廣實(shí)施過(guò)程中的一塊巨大絆腳石，進(jìn)一步加大了地方立法對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老體系的規(guī)范難度。

3 構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策的建議

3.1 資金來(lái)源是構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵問(wèn)題。面對(duì)農(nóng)村居民人口老齡化問(wèn)題，政府部門(mén)理應(yīng)廣開(kāi)渠道，集思廣益，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任。首先，政府部門(mén)應(yīng)加大宏觀調(diào)控力度，積極促進(jìn)分配制度的改革，注重公平與效率兼并，征收農(nóng)產(chǎn)品過(guò)程中通過(guò)合法的競(jìng)價(jià)手段，將一部分收入以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的形式存入其對(duì)應(yīng)賬戶(hù)。同時(shí)，多方面拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源渠道作為輔助，以當(dāng)?shù)乩淆g化現(xiàn)狀為依據(jù)，采取合理的處理方式，與當(dāng)?shù)劂y行合作，建立個(gè)人農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)，將個(gè)人所繳納的費(fèi)用計(jì)入其名下。積極鼓勵(lì)民間資本及社會(huì)其他各界資本探索養(yǎng)老保險(xiǎn)基金領(lǐng)域，完善相關(guān)保險(xiǎn)資金管理制度，重視慈善機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障救助的支持，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

3.2 擴(kuò)寬社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍。在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下，二元養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是無(wú)法完全消除的，因此，可以根據(jù)多層次的需求，為農(nóng)村居民建立一套金字塔式的針對(duì)不同層次的相對(duì)科學(xué)完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。首先，鼓勵(lì)在城市具有穩(wěn)定工作和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)民工、農(nóng)村富裕居民、城中村居民、失地農(nóng)村居民等群體積極參與居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，推動(dòng)以農(nóng)村為長(zhǎng)期居住地或者把務(wù)農(nóng)收入作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的的人群加入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村貧困人口，例如五保戶(hù)、勞動(dòng)力缺乏等家庭納入到參保范圍內(nèi)。

3.3 提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的管理水平。在建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)程中，首先必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)操作流程，這些是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)框架構(gòu)建的最基本因素，其次才是在這個(gè)基礎(chǔ)上提升社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)具體化、多樣化的能力。不僅要為農(nóng)村居民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供方便，還要充分考慮到未來(lái)更高一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合的統(tǒng)一，管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，養(yǎng)老金繳納、支付政策的統(tǒng)一；將目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次逐步提高，逐步由縣級(jí)提高到省級(jí)統(tǒng)籌層次，在政策不斷優(yōu)化、體制不斷完善的條件下最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。

3.4 促使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展走向法制化軌道。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)堅(jiān)持立法標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時(shí)也要對(duì)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的作用加以具體規(guī)定，使我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有法可依，有據(jù)可循，通過(guò)制度化和法制化措施實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全有效運(yùn)行。首先，應(yīng)從法律層面明確我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來(lái)的發(fā)展方向及規(guī)劃里的具體措施，其中包括養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位、針對(duì)對(duì)象、制度管理以及基金繳納；其次，要明確養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)與投資方法、適合城鄉(xiāng)居民收入水平的養(yǎng)老金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，用法律手段保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)走向法制化進(jìn)程。

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410128 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 劉艷波

410128 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院公共管理系 吳松江

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：農(nóng)村社會(huì)矛盾激化防控研究 (14YJC840043)