馮姍姍

FENG Shan-shan

（中國鐵道科學研究院運輸及經濟研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

國外鐵路技術規(guī)章管理經驗分析及啟示

馮姍姍

FENG Shan-shan

（中國鐵道科學研究院運輸及經濟研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

分別從鐵路技術規(guī)章體系構成、條款依據、修訂完善3個方面分析日本、美國、德國等國家，以及國際鐵路聯盟、歐洲聯盟等國際組織的鐵路技術規(guī)章管理經驗，提出國外鐵路技術規(guī)章管理對我國鐵路技術規(guī)章的啟示，即構建完善的鐵路技術規(guī)章體系，重視試驗驗證的技術支撐作用，建立健全“引標入規(guī)”機制，重視鐵路技術規(guī)章的修訂完善工作。

國外；鐵路技術規(guī)章；啟示

我國鐵路技術規(guī)章是鐵路技術設備 (固定設備和移動設備) 完成施工或制造并且交付運營后，涉及行車組織 (包括行車安全措施、非正常行車及故障處置辦法等)、信號顯示，以及技術設備的運用、管理、維修等技術管理方面的一系列規(guī)定的總稱。隨著大量新線尤其是高速鐵路投入運營，我國鐵路的技術裝備水平快速發(fā)展，路網復雜程度進一步提高，為適應新的變化，確保鐵路運輸安全，最大限度地提高鐵路運輸組織效率，實現對鐵路技術規(guī)章的規(guī)范化管理，亟需加強鐵路技術規(guī)章的基礎性研究。為此，需要借鑒日本、美國、德國、俄羅斯等國家，以及國際鐵路聯盟 (UIC)、歐洲聯盟(EU) (以下簡稱“歐盟”) 等國際組織鐵路技術規(guī)章的管理經驗，進一步加強我國鐵路技術規(guī)章的規(guī)范管理。

1　國外鐵路技術規(guī)章管理經驗分析

在日本、德國、美國、俄羅斯等國家，經過多年發(fā)展，鐵路已經形成全面而完備、先進而嚴格、系統(tǒng)而規(guī)范的技術規(guī)章體系，并且在這些國家的鐵路運輸生產領域中發(fā)揮著重要作用。

1.1 國外鐵路技術規(guī)章的體系構成

國外鐵路技術規(guī)章體系框架大致分為國家層面、行業(yè)層面和企業(yè)層面3個層次。

1.1.1 國家層面技術規(guī)章

國家層面的技術規(guī)章是由國家級政府主管部門頒布的規(guī)章、規(guī)程、規(guī)則、條例等組成。例如，俄羅斯聯邦運輸部主要負責運輸業(yè)務活動范圍內的相關政策、規(guī)劃、規(guī)章等的制定和修改完善，監(jiān)管調控全國運輸系統(tǒng)發(fā)展情況及運輸安全等，其中安全監(jiān)控及檢查職能具體由下屬聯邦運輸監(jiān)督管理局負責[1]；美國國家層面的鐵路技術規(guī)章主要由聯邦鐵路管理署 (FRA) 組織相關機構或協(xié)會起草法規(guī)草案，向國會遞交法規(guī)提案，經過議員討論投票通過后再以《美國聯邦法規(guī)》(CFR)“第 49 篇 交通運輸”頒布施行。國外部分國家在國家層面發(fā)布的鐵路技術規(guī)章如表1所示。

由表1可以看出，國家層面技術規(guī)章的主要規(guī)定集中于規(guī)范企業(yè)行為、安全監(jiān)管、經濟監(jiān)管等幾個方面，并且只做一般的原則性規(guī)定，不做具體性規(guī)定。該類技術規(guī)章主要依據國家相關法律，調整公用或非公用鐵路設施所有人、運輸商、旅客、發(fā)貨人、收貨人使用公用或非公用鐵路設施進行旅客運輸、貨物運輸、行包運輸、集裝箱運輸、多式聯運等鐵路運輸業(yè)務時所發(fā)生的關系，明確各方的權利、義務和責任，對鐵路系統(tǒng)的總體功能提出基本要求。

表1　國外部分國家在國家層面發(fā)布的鐵路技術規(guī)章

1.1.2 行業(yè)層面技術規(guī)章

行業(yè)層面技術規(guī)章由鐵路行業(yè)協(xié)會或標準化機構發(fā)布的技術規(guī)章、規(guī)范、準則等組成。例如，加拿大鐵路行業(yè)層面技術規(guī)章主要由加拿大工程師協(xié)會、加拿大鐵路協(xié)會等行業(yè)協(xié)會提出建議草案，在綜合各方意見之后，提交政府主管部門審議，審議通過后再公示頒布，由協(xié)會各類成員負責執(zhí)行，主要目的是規(guī)范鐵路行業(yè)運營組織、技術作業(yè)和安全檢測等活動，包括列車運行安全、機車及車輛的安全檢測技術、鐵路線路運營標準、職工作業(yè)環(huán)境要求、勞動時間要求等方面的規(guī)定[8]；美國在國家層面沒有發(fā)布過鐵路技術標準，其技術標準均由相應的行業(yè)協(xié)會或標準化機構擬定和發(fā)布，如北美鐵路協(xié)會 (AAR) 主要負責發(fā)布機車車輛等方面的技術標準，美國鐵路工程和道路維護協(xié)會 (AREMA) 主要負責發(fā)布鐵路工程及通信信號方面的標準；UIC是世界性鐵路協(xié)會組織，在鐵路領域具有重要地位，UIC 最大的貢獻在于經過多年的試驗、測試與研究，制定出一套較為科學系統(tǒng)的技術規(guī)范。UIC按照不同專業(yè)劃分技術規(guī)范對象，其技術規(guī)范一共分成 9 個分冊，UIC 具體的技術規(guī)范對象如表2所示[9]。

表2　UIC 具體的技術規(guī)范對象

由表2可以看出，UIC 技術規(guī)范對象涵蓋鐵路行業(yè)所有專業(yè)，包括旅客和行李運輸、貨物運輸、運營管理、車輛、牽引動力、技術條件等多個方面，具有完整的鐵路技術規(guī)章體系。UIC 的工作成果不僅滲透到其成員國的鐵路標準中，還影響著其他國際組織或機構。鐵路合作組織 (OSJD) 中某些備忘錄 (相當于技術標準或規(guī)范) 直接來自于 UIC 技術規(guī)范，有些備忘錄甚至編號都與 UIC 技術規(guī)范相同。UIC 影響著國際標準化組織 (ISO) 頒布的標準，有的 ISO 標準直接采納 UIC 的研究成果，有的ISO 標準則是在 UIC 專家的主持或參與下擬定。UIC 也十分注意在自己的技術規(guī)范中引用國際標準，如 ISO 標準或國際電工委員會 (IEC) 標準等，表明 UIC 在制定標準之初就非常注重與國際組織的標準相協(xié)調[10]。

1.1.3 企業(yè)層面技術規(guī)章

企業(yè)層面技術規(guī)章由鐵路企業(yè)或公司發(fā)布的規(guī)程、規(guī)章、執(zhí)行標準、工作手冊、操作指南等組成。例如，美國有關旅客運輸的技術規(guī)章《美國國家鐵路客運公司運行規(guī)則》由美國國家鐵路客運公司自行發(fā)布，其內容包括列車時刻表、信號設備、信號規(guī)則、列車缺陷檢查、超重或超大的車廂或設備、危險品運載車廂、列車的運行和防護、“行車命令”的規(guī)定、“行車命令”格式、閉塞系統(tǒng)、聯鎖規(guī)則、機車信號、無線電話等。

1.2 國外鐵路技術規(guī)章的條款依據

國外鐵路技術規(guī)章的條款內容主要來自于法律法規(guī)、試驗和標準。

（1）法律法規(guī)是國外鐵路技術規(guī)章的依據。鐵路技術規(guī)章實際上是對國家法律、行業(yè)法規(guī)的細化規(guī)定。制定鐵路技術規(guī)章首先應遵照相關法律法規(guī)文件，按照相關法律的精神，盡量援引相關法律。日本大部分技術法規(guī)均是依據日本法律制定，日本科學技術廳編制的關于科學技術問題的專門法律與法規(guī)《科技六法》中共編入國家法規(guī) 242 項，其中法律 86 項，占 36%；政令 53 項，占 22%；省令 32項，占 13%[11]。目前，日本已經建立了比較完整的技術法規(guī)體系，這些依據法律制定的技術法規(guī)分別在日本政府部門發(fā)布的各類政令、省令、規(guī)則、告示中，而且以產品、行業(yè)的脈絡構成一個個完整的單元體，鐵路技術規(guī)章主要在日本國土交通省發(fā)布的省令和告示中，日本《鐵路業(yè)務監(jiān)察規(guī)則》《鐵路事故報告規(guī)則》的條款依據來源于日本《鐵路事業(yè)法》(昭和 61 年 (1986 年) 法律第 92 號)；《加拿大國家鐵路客運規(guī)則和規(guī)章》內容本身就是《加拿大運輸法》的一部分 (第1376 章)[2]。

（2）試驗是國外鐵路技術規(guī)章的支撐。發(fā)達國家或地區(qū)一直非常重視通過試驗驗證技術規(guī)章的可行性和有效性。例如，美國鐵路技術規(guī)章的制定擁有大量的試驗支持，這些試驗主要由總部位于科羅拉多州普韋布洛的美國交通技術中心 (TTCI) 負責進行，TTCI 下設生態(tài)友好資源部、質量資源部、安全資源部、風險管理部等多個部門[12]，涉及運輸安全、綠色工程技術、應急響應、計算機仿真等多個領域，通過現場軌道實驗測試和計算機模擬等多種方式評估鐵路設備設施的穩(wěn)定性、安全性、耐久性和可靠性等，為制定或修改技術規(guī)章提供依據，以增強技術規(guī)章的可操作性與權威性；UIC 于 1949 年針對各成員國技術發(fā)展不均衡、科研力量分散的情況，在荷蘭烏德勒支建立試驗中心，統(tǒng)籌安排鐵路基礎和技術研究工作，1991 年該試驗中心更名為歐洲鐵路試驗研究所 (ERRI)，主要承擔制定 UIC 規(guī)程的前期試驗及驗證工作，其研究成果以技術條件和研究報告2種形式表現，所提出的參數取值范圍、測算方法、結構方式、試驗數據等標準化建議為制定相關規(guī)程奠定了技術基礎[10]。

（3）標準是國外鐵路技術規(guī)章的基礎。隨著經濟全球化和一體化的發(fā)展，世界各國紛紛意識到標準在推動技術創(chuàng)新和提升國家競爭力中的重要作用，各行各業(yè)的技術標準與技術規(guī)章間聯系越來越密切。UIC、歐盟等國際組織，以及德國、美國、日本等國家或地區(qū)均重視技術規(guī)章與標準的進一步銜接。例如，歐盟鐵路技術法規(guī)包括條例、指令、決定、建議和意見 5 種形式，在制定歐洲標準和技術規(guī)范時，以滿足指令對產品具體技術細節(jié)的要求為目的。歐盟制定的《關于歐洲鐵路的互操作性》(2008/57/EC 指令) 對歐洲鐵路系統(tǒng)的體系框架和性能作用提出總體要求，并且以安全性、可用性、環(huán)保性、可靠性、技術兼容性等為基本原則，全面規(guī)范歐洲鐵路系統(tǒng)的可操作性，該指令已經成為所有歐洲鐵路互聯互通性技術規(guī)范 (TSI) 的制定依據和基礎。俄羅斯鐵路技術規(guī)章執(zhí)行的各種標準多達5 516 個，其中大量采用歐洲標準，各專業(yè)中尤其以線路和軌道部件所采用的歐洲標準占比最高，達28%[9]。

1.3 國外鐵路技術規(guī)章的修訂完善

技術規(guī)章的修訂完善包括整理現行的技術規(guī)章體系，定期修訂和補充技術規(guī)章，定期清理廢止的技術規(guī)章，定期納入新發(fā)布和制定的技術規(guī)章。國外十分重視鐵路技術規(guī)章的修訂完善，會隨著技術創(chuàng)新、科技進步和形勢改變，適時更新現有鐵路技術規(guī)章。

按照日本國家技術法規(guī)體系的總體構架，與鐵道相關的法律、政令及府省令構成日本鐵路技術法規(guī)體系，主要分為以下3個層次：①技術法規(guī)，是由日本鐵路技術標準部制定的法規(guī)；②解釋性標準，是基于相關法律法規(guī)制定的實施細則；③執(zhí)行標準，是由鐵路企業(yè)建立并實施的工作手冊、作業(yè)指南。2002 年3月，日本全面修訂了鐵路法規(guī)體系，這次修訂的根本變化在于技術法規(guī)僅對原則性條款進行論述，所有涉及細節(jié)性條款改由執(zhí)行標準進行規(guī)定。從促進技術創(chuàng)新的視角看，鐵路技術規(guī)章應及時修訂完善，以促使鐵路企業(yè)更快地提高自身科技水平。

根據美國相關規(guī)定 (44 U.S.C.1510)，《美國聯邦法規(guī) (CFR)》每年至少修訂、完善、重新出版1 次。CFR 一般的公布日期和修訂內容如表3所示。

表3　CFR 的公布日期和修訂內容

由于美國鐵路技術法規(guī)多以第 49 篇發(fā)布，根據表3可知，美國鐵路運輸類技術規(guī)章的更新日期大致在每年 10 月1日，而且每年會至少補充、修訂1次。

歐洲鐵路局 (ERA) 為歐盟下屬的官方辦事機構，成立于 2004 年，其職責是推進歐洲鐵路法律法規(guī)進一步實施，制定歐洲鐵路系統(tǒng)的互聯互通性技術規(guī)范；其使命是幫助加強歐洲鐵路的安全性和互聯互通性，并逐步成立一個“統(tǒng)一的歐洲鐵路”。隨著科技進步和鐵路運輸發(fā)展需要，歐洲鐵路局及時修訂和完善相關技術法規(guī) (包括核心技術裝備企業(yè)的作業(yè)規(guī)范、歐洲各類技術協(xié)會的專業(yè)標準和歐盟各成員國的國家標準等)。

2　我國鐵路技術規(guī)章的啟示

2.1 構建完善的鐵路技術規(guī)章體系

縱觀國外鐵路技術規(guī)章發(fā)展歷程可以看出，一套科學完善的鐵路技術規(guī)章體系應當包括縱向體系和橫向體系，縱向體系由國家、行業(yè)、企業(yè)各層級鐵路技術規(guī)章組成，橫向體系以相關法律法規(guī)、技術標準和試驗檢驗方法為支撐。為確保鐵路運輸安全、高效運營，美國、日本、德國等國家都建立了內部有機聯系、協(xié)調統(tǒng)一、科學完善的鐵路技術規(guī)章體系。我國鐵路技術規(guī)章構建目標應當是層次清晰、結構合理、數量可控、內容規(guī)范，通過開展技術規(guī)章清理工作、健全技術規(guī)章管理運行機制、強化技術規(guī)章基礎性研究工作等措施，逐步構建完善的鐵路技術規(guī)章體系[13]。目前我國在中國鐵路總公司、鐵路局、站段各層級間技術規(guī)章，以及專業(yè)間、結合部間技術規(guī)章的系統(tǒng)性研究較少，需要由專門的機構和部門對鐵路技術規(guī)章進行科學性的基礎研究工作。完善的鐵路技術規(guī)章體系不僅便于規(guī)范管理、信息處理，還能夠提高工作效率和效益。

2.2 重視試驗驗證的技術支撐作用

鐵路運輸是一個系統(tǒng)工程，涵蓋車務、機務、工務、電務、車輛等多個專業(yè)，需要各工作環(huán)節(jié)緊密聯系、協(xié)同配合，如果其中某個環(huán)節(jié)出現漏洞將有可能引發(fā)鐵路重大安全事故。鐵路技術規(guī)章是鐵路從業(yè)者在多年生產實踐基礎上的經驗總結，內容涵蓋鐵路技術設備、行車組織、通信信號等多個專業(yè)，部分技術規(guī)章的條款惟有通過試驗驗證方能證明其可行性。國外鐵路技術規(guī)章的制定擁有大量的試驗支撐，而我國一些鐵路技術規(guī)章在試驗測試方面的可操作性較差，難以滿足設施設備的安全監(jiān)測需求，受作業(yè)環(huán)境和測試方法的影響，檢驗結果難以確保其準確性。試驗驗證不僅可以為鐵路技術規(guī)章的制定提供依據，還可以增強技術規(guī)章的權威性和檢驗的可操作性。

2.3 探索建立“引標入規(guī)”機制

所謂“引標入規(guī)”是指將標準通過確認、引用、認可等方式納入鐵路技術法規(guī)中。國外鐵路“引標入規(guī)”機制十分健全，美國通過發(fā)布《國家技術轉讓與推動法》(NTTAA) 以推動聯邦政府在鐵路技術法規(guī)中引用自愿性標準，日本在《日本工業(yè)標準化法》中要求鐵路技術規(guī)章應“引用或最小限度地修改后引用日本工業(yè)標準規(guī)定的內容”，表明各國都十分重視在鐵路技術規(guī)章中引用標準。歐盟，以及德國、俄羅斯等國家紛紛出臺相應政策促進鐵路技術規(guī)章與標準的進一步銜接。技術標準是技術規(guī)章的重要支撐，作業(yè)標準是技術規(guī)章的具體表現形式。由于鐵路系統(tǒng)涉及范圍廣、復雜程度高，鐵路運輸需要多個專業(yè)、多個工種間協(xié)調配合方能順利實施，為促進作業(yè)效率提升、服務質量提高，鐵路技術規(guī)章、技術標準、作業(yè)標準間應當協(xié)調統(tǒng)一，實現規(guī)范化管理。在鐵路技術規(guī)章中可以引用相關技術標準，作業(yè)標準經過實踐檢驗后也可以轉化為鐵路技術規(guī)章。我國可以借鑒國外的“引標入規(guī)”機制，最大限度地實現鐵路技術規(guī)章與技術標準的有機銜接。

2.4 加強鐵路技術規(guī)章的修訂完善

鐵路技術規(guī)章修訂完善工作對于確保鐵路技術規(guī)章體系的完整性和一致性具有重要意義。美國每年 10 月1日補充、修訂1次有關鐵路方面的技術法規(guī)，日本也在其政府相關網站上按照鐵路技術規(guī)章的發(fā)布和修訂日期，定期更新相關鐵路技術法規(guī)。鐵路技術規(guī)章需要根據技術設備的發(fā)展和運輸組織模式的變化而不斷優(yōu)化完善?，F代社會發(fā)展日新月異，科學技術創(chuàng)新速度也越來越快，為適應鐵路發(fā)展和技術創(chuàng)新的需求，鐵路技術規(guī)章需要由專業(yè)機構的專業(yè)技術人員負責其修訂完善工作，以便于規(guī)范化管理。目前我國鐵路技術規(guī)章的科學研究、技術咨詢、運行維護等技術服務工作已經啟動，這對于促進我國鐵路技術規(guī)章的制訂、修訂，加快科學試驗測試方式方法的技術創(chuàng)新具有重要意義。

3　結束語

在我國鐵路快速發(fā)展的新時期，隨著大量新技術、新裝備的開發(fā)運用，以及新技術標準的不斷推出，加快修訂、補充和完善鐵路技術規(guī)章十分重要。國外鐵路技術規(guī)章健全的“引標入規(guī)”機制，以及在制訂、修訂過程中注重試驗驗證的技術支撐作用等經驗對我國具有十分重要的現實意義，可以為進一步推動我國鐵路技術規(guī)章管理向規(guī)范化、體系化、信息化方向發(fā)展，促進我國鐵路建立完善的鐵路技術規(guī)章體系奠定堅實的基礎。

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責任編輯：金 穎

武漢鐵路局啟動汛期應急預案經受連續(xù)降雨考驗

清明小長假期間，武漢鐵路局共發(fā)送旅客249 萬人次，同比增加 19 萬人次，增幅達 7.8%。武漢3大站共發(fā)送旅客 114 萬人次，同比增長 9.6%。

為應對清明小長假期間連續(xù)降雨對鐵路運輸造成的影響，武漢鐵路局啟動汛期運輸應急預案，加大對線路設備巡視檢查力度，加強對機車車輛的檢查檢修；各站做好陰雨天氣下的旅客組織服務工作。

（摘自《人民鐵道》報）

Analysis and Revelation of Experience of Railway Technical Regulation Management in Foreign Countries

This paper, from3aspects including composition of railway technical regulation system, article foundation and article revision & improvement respectively, analyzes the experiences of railway technical regulation management in foreign countries like Japan, USA and Germany as well as in international organizations like UIC and EU, and puts forward revelation of the regulation management in foreign countries on railway technical regulations in China, which means establishing and improving railway technical regulation system, paying attention on technical support role of test validation, establishing and completing mechanism of “introducing standard into regulation” and attaching importance to revision & improvement works of railway technical regulations.

Foreign Countries; Railway Technical Regulation; Revelation

1003-1421(2016)04-0083-06

F532.6

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.04.18

2016-03-22

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計劃課題(2015D002-E)