杜鵬

摘要：基于對宅基地價值與功能的不同預期，普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”具有不同于征拆區(qū)農(nóng)村的發(fā)生邏輯。當前宅基地管理政策聚焦于征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”治理，并體現(xiàn)為強化行政管理權和弱化集體所有權的管理思路，忽視和壓制了普通農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民正當?shù)恼厥褂脵嘁?，宅基地管理逐漸脫嵌于村莊社會。管理錯位和服務缺位造成對農(nóng)民建房法律空間與物理空間的雙重擠壓，這是農(nóng)民“違建”持續(xù)發(fā)生的制度根源。加強基層組織建設，積極回應和引導農(nóng)民的宅基地使用權需求，以服務再造管理，是破解基層土地管理困境的根本之道。

關鍵詞：基層土地管理；服務缺位；管理錯位；違建宅基地

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）06-0014-07

一、問題的提出

進入21世紀以來，面對快速城市化過程中的農(nóng)村土地占用，國家土地管理政策逐漸收緊，以控制建設用地利用規(guī)模，提高建設用地利用效率，盡可能保護耕地。農(nóng)村宅基地屬于集體建設用地，因而與國有建設用地一并納入“建設用地”的范疇。對宅基地管理的強化主要表現(xiàn)為土地用途管制制度的實行和基層土地管理權的上收，農(nóng)村土地行政管理主體逐漸上移，基層土地管理權能漸趨弱化。但筆者在多地農(nóng)村調研發(fā)現(xiàn)，伴隨著政府管理的強化，農(nóng)民違規(guī)建房的現(xiàn)象仍然屢見不鮮，筆者在中西部地區(qū)的國土所調研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村違建點多、面廣，難以有效甄別及時處置，農(nóng)民“違建”幾乎處于“失控”狀態(tài)。在這個意義上，農(nóng)民“違建”似乎成為了國家強化土地管理權的“意外后果”和基層土地管理的敏感地帶與空白地帶。

根據(jù)違法主體的不同，可以區(qū)分出兩種類型的土地違法，即政府違法和個人違法。在中國土地違法現(xiàn)象中，由于土地財政的刺激和監(jiān)管體制的局限，地方政府的土地違法行為受到了較多關注[1，2]。國土資源部2013年的數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)現(xiàn)違法用地結構中，個人土地違法面積雖然只占23%，但違法案件件數(shù)卻達到68%。農(nóng)民是個人土地違法的重要主體，個人土地違法具有涉及主體眾多、分布廣泛的特征。目前，農(nóng)民土地違法行為的發(fā)生原因主要有如下三種解釋：（1）城市化的擴張強化了農(nóng)民對于土地的權利意識，并激發(fā)了農(nóng)民通過宅基地參與土地增值收益分配的預期，農(nóng)民“違建”因而是利益誘導的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地規(guī)劃和土地管理不到位，導致亂占耕地、一戶多宅等現(xiàn)象的出現(xiàn)[4]；（3）地方政府的執(zhí)法體制和“拆違”機制是“違建”現(xiàn)象難以根除和扭轉的重要原因，“運動式執(zhí)法”和“選擇性執(zhí)法”導致了土地執(zhí)法中的搖擺現(xiàn)象[5]。上述觀點從不同的方面初步解釋了當前農(nóng)村宅基地秩序混亂的原因，但未能解釋21世紀以來土地行政管理權強化之后農(nóng)民“違建”不減反增乃至失控的原因，也未能區(qū)分普通農(nóng)村與征拆區(qū)農(nóng)村農(nóng)民“違建”發(fā)生邏輯的差異。

本研究試圖從農(nóng)村土地管理權強化的制度目標與實際效果之間的“落差”入手，檢視普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”失控的緣由。筆者認為，當前管理錯位和服務缺位的宅基地管理路徑是普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”發(fā)生的結構性原因，這意味著土地行政管理權強化與農(nóng)民“違建”存在必然性關聯(lián)：土地違法的普遍性極大地挑戰(zhàn)和沖擊了現(xiàn)有的基層土地管理體制，并構成土地管理權強化的重要誘因，但土地管理權的強化和上收卻導致了特定“違建”類型的生成，從而形成一個惡性循環(huán)。如何打破這個循環(huán)，從而化解當前基層土地管理工作的難題，無疑具有重大現(xiàn)實意義。

二、管理錯位：農(nóng)民“違建”的類型偏差

農(nóng)民“違建”主要指農(nóng)民建房未經(jīng)審批，出現(xiàn)亂占耕地、一戶多宅和面積超標等情況。基于宅基地屬性與價值的差異，可將農(nóng)民“違建”進一步區(qū)分為征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”行為和普通農(nóng)村的“違建”行為。

（一）征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”

按照《土地管理法》規(guī)定，宅基地屬于村集體分配給農(nóng)民使用的保障性用地，即滿足居住、生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因而主要具有使用價值。宅基地的集體建設用地屬性與城市國有建設用地存在本質的差異。然而，征拆區(qū)農(nóng)村的宅基地因附著了大量的利益，農(nóng)民為了伸張更多利益而產(chǎn)生了強烈的“違建”動力和大量的“違建”事實。隨著城市化的平面推進，城郊村農(nóng)民的宅基地具有分享城市級差地租的可能性，農(nóng)民“種房子”的投機行為頗為常見，由此形成與地方政府的利益博弈。

因此，在征拆區(qū)農(nóng)村，特定的區(qū)位條件賦予宅基地財產(chǎn)性價值，宅基地的物權屬性強化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障屬性，農(nóng)民因而具有“違建”的天然動力。某種程度上看，征拆區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民“違建”與地方政府的土地違法具有“一體兩面”的特征：二者均試圖突破農(nóng)村土地的權屬規(guī)定與用途管制，繞開城鄉(xiāng)二元結構的限制，實現(xiàn)“以地生財”的目標。這就沖擊了國家關于集體建設用地與國有建設用地性質的差別化規(guī)定，侵蝕了土地的憲法秩序。

（二）普通農(nóng)村的“違建”

普通農(nóng)村的“違建”則表現(xiàn)為不同的形態(tài)。因無其他利益的附著，宅基地表現(xiàn)出以居住功能為主的使用價值而非財產(chǎn)價值。普通農(nóng)村少有的宅基地交易行為實際上也依托于房屋等附屬設施而實現(xiàn)。例如，江漢平原農(nóng)村普遍存在的“搭地賣房”現(xiàn)象[6]以及川西平原“宅田掛鉤”[7]的地方性實踐均說明普通農(nóng)村的宅基地與農(nóng)地價值不相上下、甚至低于農(nóng)地價值。由此，農(nóng)民“違建”并非始于對宅基地財產(chǎn)性價值的追求和競爭，而是為了更好地實現(xiàn)宅基地的使用價值。

宅基地使用價值的實現(xiàn)狀況與農(nóng)民現(xiàn)有宅基地面積以及附著于其上的住房狀況有關。農(nóng)民的宅基地需求具有一定的動態(tài)性：（1）農(nóng)民家庭人口規(guī)模伴隨著生命周期的演進而變化，子女長大成人，結婚、分家往往催生宅基地的增量性需求；（2）隨著農(nóng)民生活水平提高，住房的更新?lián)Q代和基礎設施配套（尤其是交通區(qū)位）逐漸成為農(nóng)民建房的主要動力和建房選址的主導因素。以上兩種因素形成的“推拉效應”構成了當前普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”的主要動力。

（三）宅基地管理的政策偏差

由此可見，區(qū)位條件的差異是理解農(nóng)民違建的前提。當前，隨著城市化的快速推進，中國農(nóng)村也正在出現(xiàn)劇烈的分化，5%的城郊地區(qū)農(nóng)民與95%的普通農(nóng)村農(nóng)民對于國家政策具有不同的利益訴求和話語反饋能力[8]，因此，在“違建”這一共同法律狀態(tài)之下實際上運行著不同的實踐機制。對農(nóng)民“違建”內在機制的辨析，是土地管理權有效實現(xiàn)、宅基地管理有序展開的基礎。

征拆區(qū)農(nóng)村農(nóng)民“違建”的目的往往不在于宅基地內在的使用價值，而在于以“建設用地”的名義分享市場化與城市化過程中溢出的土地增值收益，這超出了憲法關于宅基地屬性的規(guī)定，不僅導致耕地資源的無效使用，也極大地影響了政府的用地規(guī)劃和公共財政的再分配能力，因而成為土地管理、監(jiān)控和執(zhí)法的重點對象和重點地帶。因此，征拆區(qū)農(nóng)民與地方政府的利益博弈中刺激了土地管理權的強化。問題在于，國家土地管理政策一方面對征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”進行了及時回應，但另一方面，不斷上收的土地管理權卻導致土地管理部門與廣大普通農(nóng)村建房的正當性需求脫節(jié)。日益收縮的建房指標和日益嚴格的審批程序對普通農(nóng)村農(nóng)民建房形成壓力，由于缺少政府的跟進和引導，農(nóng)民“違建”具有必然性。

宅基地管理實踐中的政策偏差和政策錯位表現(xiàn)為：將普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”混同于征拆區(qū)的農(nóng)民“違建”，從而采取了以“收”為主的管理策略，鄉(xiāng)村兩級逐漸邊緣化，導致基層土管部門無法回應農(nóng)民建房的剛性需求，缺乏引導和規(guī)劃村莊宅基地的能力，最終導致農(nóng)民自發(fā)建房的失控狀態(tài)。因此，需要將普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”從一般意義上的土地違法定義中剝離。征拆區(qū)的農(nóng)民“違建”在一定意義上可以轉化為行政管制和行政執(zhí)法問題：它不僅違反了土地用途管制的規(guī)定，更關鍵的是觸及和侵蝕了憲法關于宅基地福利屬性的規(guī)定和土地“漲價歸公”的原則，即試圖將憲法意義上的集體所有權轉化為民法意義上的私人財產(chǎn)權。與此不同，普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”主要是相對于土地用途管制而進行的界定，它雖與行政管理權產(chǎn)生沖突，但并沒有突破宅基地的憲法秩序。在這種情況下，若要從根本上遏制普通農(nóng)村的“違建”現(xiàn)象，需要尊重農(nóng)民宅基地使用權的正當需求并進行合理引導，明確宅基地管理對象和不同區(qū)位條件下宅基地本身的差異性。

三、服務缺位：土地管理中的“政府失靈”

由于經(jīng)濟、區(qū)位或自然條件的差異，中國目前的城市化水平呈現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域差異?？傮w而言，現(xiàn)有城市化水平并不足以為絕大部分農(nóng)民提供在城市體面就業(yè)和生活的條件。村莊人口的外流在一定意義上是特定階段的暫時性現(xiàn)象，相當一部分外出務工的農(nóng)民仍然需要回村建房，這構成了宅基地的剛性需求。當前，土地的行政管理權在權力行使的方式上呈現(xiàn)出集中化和垂直化趨勢，在權力行使的對象上聚焦于征拆區(qū)農(nóng)村，而相對忽視了普通農(nóng)村更為分散、瑣碎的宅基地使用權要求。在日益緊縮的土地管理政策之下，普通農(nóng)村的宅基地需求難以合法實現(xiàn)，基層土地管理由此陷入困境。

（一）村莊土地規(guī)劃的缺失

自1998年新《土地管理法》出臺以來，為了適應土地用途管制的目標，國土部門要求村級組織在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下編修村莊建設規(guī)劃。農(nóng)民住宅用地必須在符合規(guī)劃的情況下才能獲得審批，以提高宅基地的使用效率。一些學者從規(guī)劃的內部視角分析了當前農(nóng)村土地規(guī)劃所存在的一些問題和困境[9]。問題是：能夠形成村莊土地利用規(guī)劃并加以實施的村莊實際上屬于少數(shù)，村莊規(guī)劃往往是政府集中力量打造“重點村”或“亮點村”的產(chǎn)物。規(guī)劃本身的缺失而非規(guī)劃中的具體問題才是中西部農(nóng)村土地利用的主要癥結之所在。

首先，作為集體土地的所有者，村級組織并無編制村莊規(guī)劃的能力。編制規(guī)劃需要以較為厚重的集體收入為支撐。稅費改革以來，村集體的經(jīng)濟實力和組織能力進一步弱化，集體經(jīng)濟“空殼村”大量出現(xiàn)，村莊土地規(guī)劃缺少物質基礎。其次，伴隨著土地管理權上收和土地垂直管理體制的形成，村集體不再作為土地管理的責任主體，因而缺乏編制村莊土地規(guī)劃的動力，“多一事不如少一事”成為基層干部的普遍心態(tài)。再次，國土部門通過劃定基本農(nóng)田、嚴控基本農(nóng)田占用審批的方式保護耕地，但基本農(nóng)田的劃定在地方實踐中受到一定的扭曲，管制行為具有一定的裁量性[10]。地方政府為了應對城市擴張造成的“占補平衡”壓力，使得農(nóng)村一些非耕地也在“圖斑”上成為基本農(nóng)田，村集體與上級土管部門協(xié)調難度增加，進一步壓縮了村莊土地規(guī)劃的空間。

村級土地利用規(guī)劃缺失導致農(nóng)民宅基地使用權無法獲得合法實現(xiàn)的框架和渠道。改革開放以來，隨著農(nóng)民經(jīng)濟水平的改善和城市生活方式的傳播，各地農(nóng)村相繼掀起了多次建房高潮。村莊內部的閑散土地逐漸消耗殆盡，耕地又已納入保護，而村莊又無相應的土地規(guī)劃與之銜接，農(nóng)戶建房各自為戰(zhàn)，往往選擇靠近公路等交通方便的位置建房，農(nóng)民違規(guī)占用耕地建房的行為因而持續(xù)產(chǎn)生。

（二）空間利益配置的困局

宅基地不僅具有政策屬性，而且因嵌入于地方社會中而具有歷史與社會屬性。其歷史屬性表現(xiàn)在：相對于耕地，宅基地一般并未經(jīng)歷徹底的社會主義革命，宅基地的歷史連續(xù)性賦予其“祖業(yè)”的屬性；其社會屬性表現(xiàn)在：宅基地的分布和配置具有外部性，農(nóng)村中因宅基地邊界、高度、朝向、距離而引起的糾紛不計其數(shù)，尤其是在一些相對集中居住的村莊，宅基地糾紛是村莊糾紛的主要類型。宅基地的歷史與社會屬性為村莊中空間競爭和產(chǎn)權沖突提供了發(fā)育土壤，舊村改造面臨巨大的交易成本，農(nóng)戶之間的自發(fā)協(xié)調并不能改變老村基礎設施破敗、進出不便、安全隱患等實用性問題，從而導致了“反公地悲劇”[11]，表現(xiàn)為局部性的“空心村”問題。農(nóng)民對空心村整治具有強烈的意愿[12]，但現(xiàn)實的困局在于，一方面大量集中且老舊的房屋難以整體拆除，另一方面，一些農(nóng)民因家庭人口增加而無處建房。老宅基地難以退出，村莊中的“存量”宅基地資源難以滿足農(nóng)民的宅基地需求。

由此可見，農(nóng)村內部現(xiàn)有宅基地資源的低效配置進一步強化了農(nóng)民“違建”的可能性。這反映了農(nóng)村現(xiàn)有空間利益因缺少基層組織的有效引導和積極介入而陷入的無解狀態(tài)。閑置宅基地的有效退出是化解空間利益困局的關鍵。但是，當前學界關于宅基地退出的研究普遍以城市化為目標指向，以土地資源本身的有效性為立論基礎，農(nóng)村宅基地退出被簡化為農(nóng)民在政府政策引導下放棄農(nóng)村宅基地使用權。這種“只見土地不見農(nóng)民”的土地資源本位視角忽視了在村莊內部重新配置和優(yōu)化宅基地秩序的可能性和必要性，忽視了農(nóng)民的宅基地需求。

因此，宅基地退出不僅是一個絕對意義上的“放棄”的問題，而且更是一個村社規(guī)劃主導下的資源優(yōu)化配置的問題，如此才能在進城農(nóng)民與在村農(nóng)民、土地資源使用效率與農(nóng)民現(xiàn)實住房需求之間實現(xiàn)平衡。在這個意義上，廣西富川縣一些農(nóng)民在村集體組織下以自然村為單位推進“宅基地整合”的經(jīng)驗頗值得重視。當?shù)匾恍┐迩f在村干部的組織和動員之下，以村集體作為運作平臺，平衡不同農(nóng)戶的差別化利益訴求，最終實現(xiàn)了舊村改造。

當前，全國各地正在逐步推行“宅基地”確權，這項工作雖然有利于從信息的角度強化國土等垂直部門的管理能力，遏制征拆區(qū)農(nóng)民的“違建”預期，但卻無助于普通農(nóng)村“違建”問題的根本解決：它不僅可能造成歷史遺留問題和矛盾的集中爆發(fā)，也可能固化和鎖定村莊的空間利益困局，增加宅基地資源優(yōu)化的成本和難度，進一步壓縮農(nóng)民建房的合法空間。

（三）行政審批制度的脫節(jié)

隨著土地行政管理權的上收，宅基地審批程序也進一步復雜化。國家試圖通過官僚化的層級監(jiān)控遏制基層土地管理中的混亂與無序狀態(tài)。借助于自上而下的“壓力型體制”[13]，土地垂直管理體制試圖進一步約束地方政府的裁量空間以及地方政府與征拆區(qū)農(nóng)民的博弈空間，并集中表現(xiàn)為宅基地審批權限的上收和問責機制的推行。這固然有利于監(jiān)控和約束地方政府的土地違法行為，但是，對于普通農(nóng)村的“違建”治理卻并不一定具有實質效果，反而可能出現(xiàn)“控制中的脫節(jié)”[14]?？茖芋w制的壓力只具有體制內部的有效性，難以傳導至村級組織和基層社會之中。實際上，土地管理權的上收必然伴隨著村級組織的治理能力和治理動力的弱化。從授權方式來看，村民自治制度賦予了村級組織相對的自主性，而稅費改革以來農(nóng)民國家“義務”觀念的消解也強化了農(nóng)民個體的“權利”意識。對于農(nóng)民而言，宅基地審批制度的強化無異于土地管理權力的進一步退出。這就傳遞出一個信號：土地是集體所有，也就是農(nóng)民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，農(nóng)戶不經(jīng)批準私自建房是常有之事。由此可能產(chǎn)生的另一個問題是，即使農(nóng)民建房事實上合乎總體規(guī)劃和相關政策，即未占用基本農(nóng)田，且符合“一戶一宅”規(guī)定，但因為缺少建房用地審批手續(xù)和宅基地使用權證，也可能形成法律意義上的“違法”狀態(tài)。由于長期以來農(nóng)民違規(guī)占用耕地建房已經(jīng)成為普遍事實，出于維穩(wěn)和道義的考慮，基層政府并無“強拆”農(nóng)民住房的意愿和可能。

審批制度的脫節(jié)反映了宅基地使用權、村集體所有權與行政管理權之間的張力。如果說，作為農(nóng)民與國家之間媒介的耕地建構著某種程度的國家認同，那么，宅基地對于農(nóng)民而言則具有更強的“私”的屬性。土地的行政管理權代表著國家公權力對“私”的干預。從農(nóng)村土地權屬結構來看，村集體作為所有權主體實際上構造了一個緩沖地帶，從而將剛性的政府管理權轉化為富有彈性且尊重農(nóng)民的運作形態(tài)。當前，國家試圖繞開村集體來行使土地行政管理權，不僅難以達到預期效果，還可能反噬憲法秩序對農(nóng)民宅基地使用權利的基本保障，導致政府土地管理目標和實踐的背離。

四、宅基地管理權的實現(xiàn)路徑和結構困境

“政府失靈”與我國宅基地管理權的實現(xiàn)方式有關。1998年的《土地管理法》改變了以往的分級限額審批制度，代之以土地用途管制制度，實現(xiàn)了土地管理方式的根本轉變。就管理強度而言，土地用途管制制度對分級限額審批制度的取代實現(xiàn)了從過去以市縣為主的分散管理向中央和省為主的統(tǒng)一管理的轉變，從而強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度規(guī)劃的效力[15]。土地用途管制實質上是以限制農(nóng)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地為主的管制，農(nóng)民建房如果占用耕地，必須在符合用地規(guī)劃的條件下經(jīng)過上級國土部門的審批。問題在于，土地用途管制的實現(xiàn)并非單純的“管制”或“管理”問題，而且也是土地部門的服務是否到位的問題。農(nóng)民的宅基地使用權受憲法保障，若忽視村集體作為土地所有權主體的地位，過分依賴土地行政管理權，必然造成只顧重點不及其余的管理狀態(tài)。土地行政管理權強化與農(nóng)民“違建”失控并存的現(xiàn)象植根于現(xiàn)有土地管理路徑的內在缺陷：對技術治理和官僚體制的過度依賴不僅不能滿足農(nóng)民的宅基地使用權要求，且因混淆兩種“違建”的發(fā)生動力而產(chǎn)生了政策錯位，基于對行政官僚體制的路徑依賴，農(nóng)民“違建”被置換為純粹的行政執(zhí)法問題。

（一）宅基地管理權的實現(xiàn)路徑

現(xiàn)有的宅基地管理方式主要強調行政管理權的維度。行政管理權包含兩個維度——技術治理和行政執(zhí)法。二者構成了宅基地管理的現(xiàn)實路徑，決定了土地管理權的權力效能和實施效果。

1.技術治理。分級限額審批制度下，縣鄉(xiāng)基層政府在土地利用上具有較大的統(tǒng)籌性和自主性，而且降低了中央對土地的調控能力。土地用途管制實際上是一種“技術治理”：通過制定土地利用規(guī)劃，將土地嚴格地劃分為耕地、建設用地和未利用地，并借助航拍圖像和“衛(wèi)片執(zhí)法”，限制了地方政府的操作空間?！凹夹g治理”有利于垂直部門對基層的有效監(jiān)控，強化了“條條”的行政管理權力，減少了官僚層級內部層級間的信息不對稱，從而弱化了基層政府的土地管理權力，也限制了農(nóng)民的土地利用權利。借助這種方式，國土部門可以獲知任何未經(jīng)報批和超出規(guī)劃的農(nóng)用地轉建設用地的行為，形成對土地的全面監(jiān)控，問題是，技術治理并不能從源頭上控制農(nóng)民的宅基地需求。面對“圖斑”上大量的“違建”現(xiàn)象，土地部門雖掌握了“違建”信息卻難以對其進行有效地甄別、消化和治理。

2.行政執(zhí)法。國土部門通過強化“條條”，實現(xiàn)了與“塊塊”的相對獨立。隨著“依法治國”原則逐步貫徹，宅基地管理也逐漸納入法制化和規(guī)范化軌道，“違建”治理主要依靠國土執(zhí)法。但行政執(zhí)法并不具有獨立的強制執(zhí)法權，在行政執(zhí)法人員勸勉和制止無效的情況下，按照規(guī)定必須向法院申請立案和判決。但法院程序復雜，且耗費時日，等法院判決下來，則“違建”往往已經(jīng)成為事實。成本高昂的法院強制執(zhí)行方式顯然難以應對普通農(nóng)村“點多面廣”的違建分布狀態(tài)。征拆區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民“違建”一般因特定的事件和內容而起，往往形成明顯和突出的“違建”競爭，因其牽涉利益較大，且沖擊了宅基地使用權的公平性，為運動式執(zhí)法的引入提供了可能性和必要性。運動式執(zhí)法往往以某一事件為契機，整合執(zhí)法資源和官僚體制，實行專項整治和重點整治。問題是，在基層現(xiàn)有執(zhí)法資源和執(zhí)法能力不足的情況下，運動式執(zhí)法并不能在普通農(nóng)村獲得可持續(xù)的執(zhí)法效果。因此，無論是遵循嚴格的法律程序，還是采取運動型執(zhí)法，并不能從根本上遏制普通農(nóng)村的農(nóng)民“違建”。

（二）宅基地管理權的結構困境

國家對宅基地的管理權包含兩個不同層次的內容：第一層次的管理權是從我國基本經(jīng)濟制度出發(fā)，源于憲法在所有制層面對土地的制度規(guī)定和對農(nóng)民的權益保障；第二層次的管理權是政府對土地用途的行政管理權[16]。按照國家法律制度設計，第二層次的管理權應該服從和服務于第一層次管理權的實現(xiàn)。然而，村集體作為土地所有權主體的權力空間日益受到第二層次的土地行政管理權的壓制，技術治理與行政執(zhí)法均脫嵌于基層社會，村集體的所有權日益虛化，宅基地管理結構走向失衡。因為缺少村集體支持，基層國土部門難以有效和及時地回應農(nóng)民宅基地使用權的需求，基層土地管理因而缺少穩(wěn)定的根基和有效的抓手。

因此，土地管理權的有效實現(xiàn)需要以激活和強化集體所有權為前提，維持土地的所有權主體與行政管理主體之間的平衡，這是宅基地管理權的理想制度結構。當前宅基地管理結構的失衡很大程度上是征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”治理倒逼宅基地管理制度改革的后果。征拆區(qū)農(nóng)民對宅基地具有強烈的資本化沖動和“權利”意識，這種物權化沖動和“權利”意識突破了集體所有權的限制和福利屬性的法律規(guī)定，行政管理權的限制和約束構造了農(nóng)民與地方政府之間的土地利益沖突。但是，在普通農(nóng)村，農(nóng)民盼望的是以規(guī)劃為導向的美麗鄉(xiāng)村建設[17]，宅基地使用權的有效實現(xiàn)，本質上恰恰有賴于村集體的積極介入和地方政府以及相關部門的配合，祛除二者對立和沖突的表象，彌合土地管理與農(nóng)民需求的脫節(jié)。

在這個意義上，宅基地管理權的結構困境根源于宅基地管理政策中對兩種違建類型差異的忽視。征拆區(qū)農(nóng)村“違建”產(chǎn)生的管制思路遮蔽和替代了普通農(nóng)村的服務思路，造成了“錯位管理”的局面。服務的缺位加劇了管理錯位的后果，農(nóng)民的正當性需求難以獲得合法表達和實現(xiàn)的路徑。面對基層農(nóng)民的建房需求，一味強調“堵”而忽視“疏”，只強調嚴格保護耕地的戰(zhàn)略而忽視策略層面的具體問題解決，因聚焦于征拆區(qū)農(nóng)村的“違建”治理，反而可能導致普通農(nóng)村農(nóng)民“違建”的持續(xù)生成。

五、基層土地管理的出路：以服務再造管理

當前基層土地管理的困境在于，因忽視“違建”的類型及其發(fā)生邏輯的差異，將一小部分征拆區(qū)農(nóng)民“違建”的投機行為等同于農(nóng)民“違建”的普遍邏輯，進而采取了單純強化行政管理權的土地管理思路，順著這一思路形成的規(guī)劃也體現(xiàn)出明顯的自上而下的視角，基層社會在土地利用規(guī)劃中處于“失語”的地位。概而言之，管理的錯位和服務的缺位忽視了大多數(shù)農(nóng)民正當?shù)恼厥褂脵嗬?，造成了農(nóng)民建房法律空間與物理空間的雙重擠壓，這是農(nóng)民“違建”之持續(xù)再生產(chǎn)的制度根源。這個制度結構借助征拆區(qū)農(nóng)村的“投機型”違建而獲得了維持和強化的動力，走向日趨封閉的惡性循環(huán)，導致基層土地管理陷入困境。扭轉基層土地管理的困境，必須打破土地行政管理權所主導的制度結構，推進土地管理方式創(chuàng)新。這就需要在行政管理權這一軌道之外強化針對基層社會的土地服務，正視農(nóng)民的建房需求，通過服務再造管理，從而為土地行政管理權的實現(xiàn)提供抓手，這也是“服務型政府”建設的需要[18]。具體來說，有以下兩條路徑：

（一）強調村莊的內生規(guī)劃

面對當前土地規(guī)劃的缺失，政府及相關部門需要改變過去自上而下的規(guī)劃視角和土地資源本位視角。普通農(nóng)村的宅基地雖屬于集體建設用地，但與城市建設用地具有本質不同，它的存在形態(tài)和存在周期與農(nóng)民的家庭生命周期具有緊密關聯(lián)，農(nóng)民家庭人口的增加、家庭結構的裂變以及農(nóng)民改善住房條件的需要固然對宅基地形成了增量要求，但是，隨著農(nóng)村人口的城市化和家庭成員離世，普通農(nóng)村宅基地的自然復墾和自動退出是其最終命運。因此，村莊宅基地形態(tài)的彈性意味著在以用途控制為核心的行政管理路徑之外存在著服務的運作空間，并具體表現(xiàn)為村莊內生規(guī)劃。村莊的內生規(guī)劃指的是從農(nóng)民需求及其時空特征出發(fā)，結合村莊的自然、社會、歷史等條件，形成的切實符合農(nóng)民需求的規(guī)劃。它強調村莊本位性和農(nóng)民的主體性：一方面，通過村莊主導的內生規(guī)劃可以對現(xiàn)有宅基地資源進行整合與優(yōu)化配置；另一方面，在條件許可和農(nóng)民愿意的情況下也可以實現(xiàn)整體性退出，從農(nóng)民生活的便利性和熟人社會的交往性出發(fā)，實現(xiàn)相對集中居住。這實際上體現(xiàn)了土地管理中的“群眾路線”。沒有對群眾的動員和引導，對群眾的管理和教育就是空中樓閣，這是宅基地管理中的基本辯證法。服務的視角將賦予當前剛性的土地管理路徑以更大的彈性，從而實現(xiàn)政府土地管理與小農(nóng)的宅基地使用權要求的有效對接。

（二）激活村級組織的角色

在當前土地管理體制中，作為政府行政管理權的末端，村級組織的服務功能并沒有得到重視和開掘，這固然與當前村級組織治理能力的弱化有關，同時也與整體的土地管理制度設計有關。對土地服務職能的忽視導致了基層組織與土地垂直管理體制的疏離以及所有權主體與管理權主體之間的張力，激活村級組織的角色，是化解張力的關鍵。作為村民自治單位，村級組織嵌入在基層社會中，可以及時了解農(nóng)民的需求，而且，作為農(nóng)村集體土地的所有權主體，村級組織具有回應農(nóng)民宅基地使用權需求的正當性。

因此，作為管理者，村級組織可以根據(jù)政府的要求行使一定的管理和監(jiān)督權能；作為服務者，它可以積極響應農(nóng)民的需求，協(xié)調村莊的空間利益，并起到溝通農(nóng)民與上級土管部門的中介作用。當前的土地管理需要轉變思路，改變單純上收管理權的方式，加強基層組織建設，釋放村級組織的權能，為村莊內生規(guī)劃提供組織基礎。村級組織是通過服務再造土地管理的關鍵環(huán)節(jié)，也是土地管理權力再次嵌入基層社會的抓手。只有激活村集體這一所有權主體，才能以此為中介，形成行政管理權與農(nóng)民宅基地使用權之間的良性互動關系，化解土地管理中的潛在緊張，將農(nóng)村土地利用引導至有序的軌道上來。

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[18]程倩.以服務型政府建設推動社會管理創(chuàng)新[J].中國行政管理，2012（8）：2832.

Abstract：Based on different expectations to the value and function of homestead， the logic of farmers illegal construction in ordinary rural areas is different from that in the requisition and removal areas. The current policy of homestead management focuses on the illegal construction in the requisition and removal area， which has reflected the management ideas of strengthening the executive power and weakening collective land ownership，and has also ignored and suppressed the proper demand of homestead of the majority in ordinary rural areas， thus making the homestead management gradually disembed off the village society. The management dislocation and the absence of service have caused double squeeze to the legal space and physical space of peasant housebuilding， which is the systematic origin of illegal construction. Strengthening the construction of grassroots organizations and actively responding and guiding the farmers demand of homestead， which mean management reconstruction with service， are the fundamental ways to break the dilemma of basic land management.

Key words：grassroots land management； service absence； management dislocation； illegal construction of homestead