馬小虎

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津，300350）

延遲退休：爭論焦點(diǎn)、比較借鑒及現(xiàn)實(shí)路徑

馬小虎

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津，300350）

延遲退休年齡的提出是基于應(yīng)對人口老齡化加劇、勞動年齡人口減少、養(yǎng)老金收支不平衡的社會現(xiàn)實(shí)，然而一經(jīng)提出就引起了巨大的爭論。爭論焦點(diǎn)主要集中于延遲退休對養(yǎng)老金收支的影響、對勞動力就業(yè)的影響和社會公平的影響上。通過梳理延遲退休引起的爭論，并和國外延遲退休政策進(jìn)行比較借鑒，提出我國延遲退休政策應(yīng)堅(jiān)持的政策路徑。

延遲退休；社會公平；養(yǎng)老金收支平衡；勞動力就業(yè)

一、引言

延遲退休年齡是近幾年學(xué)界和公眾比較關(guān)心的話題，該政策問題一經(jīng)提出，就引來了大量的關(guān)注和討論。支持者有之，反對者亦有之，并且各有理由，爭論極其熱烈。尤其是十八屆三中全會前后，爭論達(dá)到了高潮，不同的人群都在努力試圖影響中央的政策取向和基調(diào)。隨著十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的出臺，到《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出綜合應(yīng)對勞動人口年齡下降，實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的進(jìn)一步明確，中央層面的定調(diào)基本上平息了該不該實(shí)行延遲退休政策的爭論。然而具體如何操作，政策該如何設(shè)計(jì)仍然沒有取得普遍的共識。因此，本文將從梳理關(guān)于延遲退休政策的幾大核心爭論出發(fā)，在比較借鑒其他國家的政策基礎(chǔ)上，提出中國實(shí)行延遲退休政策現(xiàn)實(shí)可行的路徑建議。

二、延遲退休政策的幾大爭論

延遲退休政策提出的出發(fā)點(diǎn)是基于我國面臨著人口老齡化加劇、勞動年齡人口下降、養(yǎng)老金收支出現(xiàn)問題的基礎(chǔ)之上的。政策倡議者認(rèn)為通過延遲退休年齡，可以增加勞動年齡人口的供給，同時能夠有效緩解養(yǎng)老金虧空問題，減緩我國未富先老的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。而反對者們普遍認(rèn)為，延遲退休是對個人合法利益的剝奪，同時會對勞動力就業(yè)造成沖擊，影響整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。主要的爭論集中在延遲退休能否平衡養(yǎng)老金收支，對勞動力就業(yè)的影響以及對社會公平的影響等問題上。

（一）延遲退休對養(yǎng)老金收支的影響

養(yǎng)老金是社會保障的重要組成部分，其作用在于公民在退出工作崗位后能夠得到一定的生活保障，以此實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會保障基本目標(biāo)。一般來說，退休年齡就是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。由于我國養(yǎng)老金賬戶管理不善，以及前期形成的巨大虧空，當(dāng)前養(yǎng)老金的收支平衡已經(jīng)受到威脅。為了平衡養(yǎng)老金的收支，開源節(jié)流是基本的手段，而延遲退休則是實(shí)現(xiàn)這一目的的有效政策工具。延遲退休的政策倡導(dǎo)者認(rèn)為，通過延遲退休能夠從開源和節(jié)流兩方面助益養(yǎng)老金收支平衡。從開源的角度講，延遲退休年齡意味著增加繳納養(yǎng)老金的人群，能夠增加養(yǎng)老金收入；從節(jié)流的角度講，延遲退休年齡意味著減少領(lǐng)取養(yǎng)老金的人群，能夠減少養(yǎng)老金的支出[1]。一進(jìn)一出之間，延遲退休同時完成了養(yǎng)老金的開源和節(jié)流的雙重任務(wù)。從政策工具的角度講，延遲退休年齡對于平衡養(yǎng)老金收支的作用效果顯著。但是，從另一方面來看，這也意味著對個人養(yǎng)老金收益的剝奪和侵蝕，因而也是大多數(shù)公眾反對延遲退休政策的直接原

因。換言之，延遲退休政策帶來的對平衡養(yǎng)老金收支的雙重效果是建立在個人養(yǎng)老金收益受損的基礎(chǔ)之上的。開源節(jié)流對應(yīng)的是多繳少領(lǐng)的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)。從國家的角度講，延遲退休對于養(yǎng)老金收支平衡居功至偉；而對個人來說，延遲退休是對個人養(yǎng)老金收益的雙重剝奪。從根本上講，這一爭論的核心其實(shí)質(zhì)是精英主義和民粹主義的爭論[2]。同時，也有學(xué)者通過對城鎮(zhèn)職工不同退休年齡養(yǎng)老金財(cái)富的考察，得出延遲養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取時間有時并不是一個壞的選擇，甚至還會提高退休者的養(yǎng)老金財(cái)富[3]。養(yǎng)老金作為社會保障的基本組成部分，事關(guān)每個人的切身利益，在政策調(diào)整的過程中應(yīng)充分考慮對公眾的影響，在此基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)總體養(yǎng)老金的收支平衡。

（二）延遲退休對勞動力就業(yè)的影響

退休問題和就業(yè)問題緊密相關(guān)，對退休年齡的調(diào)整必然會影響到勞動力就業(yè)。政策倡導(dǎo)者認(rèn)為，延遲退休能夠增加勞動力供給，進(jìn)而能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和機(jī)會。而反對者認(rèn)為，延遲退休會對年輕人的就業(yè)機(jī)會形成“擠出效應(yīng)”[4]。造成該退休的退休不了，該就業(yè)的難以就業(yè)；老人在外工作，年輕人在家啃老的尷尬局面。一般來說，在一定時期內(nèi)可供選擇的工作崗位是一定的，既包括新增的就業(yè)崗位，也包括自然輪換的就業(yè)崗位（也即退休人員騰出來的崗位）。延遲退休年齡政策對就業(yè)的沖擊直接體現(xiàn)在自然輪換部分崗位的減少。假定新增的崗位是不變的，那么總體可供選擇的崗位就會減少，這意味著總體失業(yè)率的上升。但是，相反的觀點(diǎn)指出延遲退休不僅不會對就業(yè)造成沖擊，反而會降低總體失業(yè)率水平，提高就業(yè)率。有學(xué)者認(rèn)為延遲退休提高了退休年齡，與60歲退休的情形相比，勞動年齡人口增加而總?cè)丝趽狃B(yǎng)比下降，根據(jù)回歸結(jié)果，這會使得失業(yè)率出現(xiàn)下降，因此延遲退休后的失業(yè)率要低于當(dāng)前退休年齡的失業(yè)率[5]。很明顯的是，如果一個問題的解決帶來了新的更大的問題，那么這種解決問題的方式本身是有問題的。因此，延遲退休政策的出臺要充分考慮到對就業(yè)影響的外部性控制。比較明確的是，延遲退休年齡在短期內(nèi)會對勞動力就業(yè)造成負(fù)面影響，但從長期來看，隨著勞動年齡人口的增多帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會大大增加就業(yè)崗位，降低總體失業(yè)率。

（三）延遲退休對社會公平的影響

社會公平是一種價值判斷,建立在權(quán)益平等的基礎(chǔ)之上[6]。公共政策的作用實(shí)質(zhì)上是對公民權(quán)益的調(diào)節(jié)。只有平等的保障了公民的基本權(quán)益，才會實(shí)現(xiàn)一定意義上的社會公平。針對延遲退休對于社會公平的影響，爭論點(diǎn)主要聚焦于男女同齡退休問題上。換言之，爭論的核心是男女同齡退休究竟是否公平，尤其是對女性來說。目前我國的退休年齡對于男女的規(guī)定是不一樣的，男性普遍退休年齡是60歲，而女性普遍退休年齡是55歲。這種差異化的規(guī)定最初的設(shè)想是基于對女性的照顧和考慮，是一種事實(shí)上的平等。因此，延遲退休政策關(guān)于逐漸實(shí)行男女同齡退休的設(shè)想遭到了大多數(shù)女性的反對，認(rèn)為這種規(guī)定對于女性來說是不公平的。然而，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，男女不同齡退休才是對女性的不公平，這種觀點(diǎn)主要來自女權(quán)主義者。女權(quán)主義者認(rèn)為，女性早于男性退休使得女性的工資性收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于男性，同時養(yǎng)老金水平也遠(yuǎn)低于男性。從人力資本的角度講，女性的人力資本投入和男性相同的情況下，人力資本回報(bào)的周期短，沒有充分的實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。另一方面，勞動權(quán)是基本的人權(quán)，女性早于男性退休是對女性勞動權(quán)的侵犯。不可否認(rèn)，當(dāng)前男女不同齡的退休規(guī)定對于公民權(quán)益的保障更多的是追求事實(shí)上的平等。但必須指出的是，隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，男女不同齡的規(guī)定造成了新的不平等，亟需調(diào)整。簡言之，男女同齡退休已是大勢所趨。

三、中外退休政策的比較

人口老齡化帶來的養(yǎng)老金收支問題是大多數(shù)國家普遍面臨的問題，不同國家應(yīng)對的方式也有一定不同。梳理世界上主要國家的退休年齡政策，并對典型國家退休年齡政策進(jìn)行分析比較，對于我國退休年齡政策的形成和完善有重要的參照意義。

（一）中國當(dāng)前的退休年齡規(guī)定

中國當(dāng)前的退休年齡規(guī)定主要來自1955年國務(wù)院頒布的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》和1978年頒布的《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，一般規(guī)定大體上可以簡述為：男性60周歲；女性干部55周歲；女性工人50周歲，并且工齡滿10年。除此之外還有特殊規(guī)定，

主要針對老弱病殘等喪失勞動能力，從事高溫、高空、井下等特殊工種，以及教授、科技人員等高級專業(yè)人才可以相應(yīng)的提前退休或者延遲退休。根據(jù)2012年7月發(fā)布的《中國人力資源發(fā)展報(bào)告（2011—2012）》顯示，中國當(dāng)前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲。從總體上來看，中國的退休年齡是偏低的。過低的退休年齡意味著對人力資源的極大浪費(fèi)。另一方面，中國實(shí)行的是男女差異化的退休年齡規(guī)定，除了特殊人群，都是男性退休年齡要晚于女性退休年齡。根據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，2010年我國人均預(yù)期壽命為74.83歲，其中男性為72.38歲，女性為77.37歲。在女性預(yù)期壽命遠(yuǎn)高于男性的情況下，女性退休年齡還要早于男性是不合理的。從總體上看，中國當(dāng)前的退休年齡規(guī)定有兩個基本特征：一是退休年齡偏低；二是男女退休不同齡。

表1 世界主要國家法定退休年齡調(diào)整一覽表

（二）世界主要國家的退休年齡規(guī)定

由于普遍面臨人口老齡化的壓力，各國對于退休年齡的規(guī)定也在不斷的進(jìn)行調(diào)整。如表1所示，從當(dāng)前的退休年齡來看，歐洲國家像美國、英國、德國、荷蘭等國家的退休年齡普遍都在65歲左右，而像韓國、日本、土耳其、印度等亞洲國家則基本上都在60歲左右。同時，不同國家對于男女退休年齡的規(guī)定也有差異。像美國、荷蘭、韓國、日本、法國等國家實(shí)行男女同齡的退休政策，而美國、意大利、澳大利亞、奧地利等國則實(shí)行男女不同齡的退休政策。根據(jù)樊明的一項(xiàng)調(diào)查，世界上166個國家中，男女同齡退休的國家共有103個，占總數(shù)的62%；男女不同齡退休的國家共有63個，占總數(shù)的38%[7]。由于人口老齡化加劇，各國都面臨著養(yǎng)老金收支不平衡的問題，都在紛紛提高法定退休年齡。例如美國將在2027年將法定退休年齡調(diào)整至67歲；英國則從2011年開始，將法定退休年齡統(tǒng)一調(diào)整為男女65歲；法國將從2018年開始提高退休年齡至62歲。同時，值得注意的是，大多數(shù)國家在逐漸將男女退休年齡調(diào)整為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從總體上看，各國當(dāng)前的退休年齡普遍都高于60歲，并且都在逐漸調(diào)高，延遲退休年齡是大勢所趨；對于男女退休年齡的規(guī)定，大多數(shù)國家都采取同齡，不同齡的國家也在逐漸調(diào)整為同齡。因此，男女同齡退休也是一大趨勢。

（三）美國和日本延遲退休政策分析比較

在人口老齡化的壓力下，各國都在紛紛延遲退休年齡，并且已經(jīng)有不少成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國和日本在應(yīng)對人口老齡化方面走在前面，兩個國家在延遲退休政策方面能給中國帶來一定的啟示。下面將以美國和日本的延遲退休政策為例，進(jìn)行分析和比較。

1.美國的延遲退休政策

美國當(dāng)前的退休年齡規(guī)定是男女同齡，都為66歲，基本上屬于當(dāng)前最高的退休年齡。美國計(jì)劃于2027年開始實(shí)行延遲退休政策，將退休年齡調(diào)整為67歲，并有望進(jìn)一步提高。在提高退休年齡的同時，美國出臺了相應(yīng)的激勵措施，主要原則是“提前退休收益減少，延遲退休收益增加”。并且將退休年齡分為了三個等級，分別是提前退休、正常退休和延遲退休。達(dá)到62歲可以選擇提前退休，但相應(yīng)的退休金要低很多，大致是正常退休金的70%左右。同時越往后延退休金的比例會相應(yīng)的提高。一直到法定退休年齡，也就是66歲退休就可以領(lǐng)取全額的退休金。如果愿意選擇延遲退休，那么相應(yīng)的在退休金上就會有一定的獎勵，可以拿到比正常數(shù)額多的退休金。美國就是通過對提前退休進(jìn)行負(fù)向激勵，對延遲退休進(jìn)行正向激勵，來鼓勵人們延長工作年限，從而緩沖養(yǎng)老金支付壓力。

2.日本的延遲退休政策

新修訂的日本《高齡者就業(yè)安定法》于2013年4月1日開始實(shí)施，其中規(guī)定企業(yè)有義務(wù)讓職員工作至65歲。具體做法是將養(yǎng)老金的領(lǐng)取

時間逐漸推遲至65歲，每3年提高1歲，男性從2013年開始到2025年結(jié)束，女性從2018年開始到2030年結(jié)束[8]。在延遲退休年限的同時，日本也采取了一系列的激勵措施。65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金將足額發(fā)放；提前領(lǐng)取也即60—65歲之間領(lǐng)取養(yǎng)老金的將按規(guī)定減額發(fā)放；65歲之后領(lǐng)取養(yǎng)老金的將增額發(fā)放?？梢娙毡镜募畲胧╊愃朴诿绹姆绞?，也是一種“提前退休收益減少，延遲退休收益增加”的激勵方案。

從世界上主要國家退休年齡的規(guī)定以及美國和日本的延遲退休政策來看，主要國家在應(yīng)對人口老齡化問題上采取的措施都是延遲退休年齡，并且都在逐漸采取男女同齡的退休規(guī)定。從美國和日本的成功經(jīng)驗(yàn)來看，在提高退休年齡的同時，一定的激勵機(jī)制是必不可少的，并且在實(shí)施過程中要緩步推進(jìn)，保持一定的彈性。這對于我國延遲退休年齡政策的出臺和實(shí)施有很好的借鑒意義。

四、中國延遲退休政策的現(xiàn)實(shí)路徑展望

隨著中央層面的定調(diào)，出臺和實(shí)施延遲退休政策已是板上釘釘，剩下的問題就是如何具體操作延遲退休政策，在設(shè)計(jì)的層面上應(yīng)該把握哪些重要的取向。在國家尚未正式出臺延遲退休政策之前，通過對延遲退休的爭論的梳理，結(jié)合我國自身國情，在積極吸取國外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對延遲退休政策的大框架提供合理的政策建議。

（一）延遲退休政策應(yīng)漸進(jìn)式推行

政策科學(xué)的創(chuàng)始人林德布洛姆曾明確的指出“政策科學(xué)是漸進(jìn)調(diào)適的科學(xué)”[9]。一項(xiàng)政策的出臺、實(shí)施、調(diào)整需要循序漸進(jìn)，不可能一步到位。延遲退休的政策問題一經(jīng)提出，就遭遇到強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對，在公眾還未完全認(rèn)可該政策的必要性和政策效果時貿(mào)然推進(jìn)，必然在實(shí)施過程中面臨極大阻力，并且這種做法也不符合政策科學(xué)的基本原則。因此，延遲退休政策要漸進(jìn)式推行，不能搞大躍進(jìn)。十八屆三中全會和十三五規(guī)劃中提到，要出臺和實(shí)施“漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，這說明延遲退休政策漸進(jìn)推行已得到中央層面的肯定。人社部副部長胡曉義在接受媒體采訪時曾表示，中國要實(shí)行“漸進(jìn)式延遲退休年齡”。也就是要根據(jù)人口老齡化的趨勢和勞動力狀況,把握調(diào)整的節(jié)點(diǎn)和節(jié)奏,“小步慢走,漸進(jìn)到位”,即每年只會延長幾個月的退休年齡,同時提前向社會預(yù)告,給公眾以心理預(yù)期。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，延遲退休政策的實(shí)施也是漸進(jìn)式的。因此，延遲退休年齡政策的出臺應(yīng)循序漸進(jìn)，先有一個政策緩沖期，調(diào)整人們的退休觀念，然后以小步推進(jìn)，漸進(jìn)到位。

（二）延遲退休政策應(yīng)彈性實(shí)施

政策彈性是決定政策可接受性的重要因素。政策缺乏彈性容易引起公眾抵觸，尤其是在涉及切身利益的時候。延遲退休政策需要有一定彈性是出于如下考慮：第一，延遲退休政策關(guān)乎所有人的切身利益，人們的態(tài)度比較分裂，政策問題提出之際就遭到了大量的詰問。因此，在出臺和實(shí)施該政策的過程中，一定的彈性是必不可少的。這既能減少政策推行的阻力，也給政策的調(diào)節(jié)留下了可資操作的空間。第二，退休是公眾的普遍行為，也是個體選擇。在考慮其普遍性的同時，也要照顧到個體的差異性。根據(jù)相關(guān)研究，不同的人群延遲退休的意愿是不同的。延遲退休意愿的強(qiáng)烈程度與受教育程度、性別、技術(shù)職稱密切相關(guān)[10]。因此，在制定延遲退休年齡政策的時候應(yīng)保持一定的彈性，在一定規(guī)范約束的前提下，讓人們有更多的選擇。第三，延遲退休應(yīng)照顧到特殊行業(yè)、特殊人群的利益。對高危、高空、井下等繁重體力勞動，因公致殘、部分喪失或全部喪失勞動能力，從事對身體健康有極大危害的工作等群體應(yīng)有特殊規(guī)定，尊重他們的退休意愿和利益保障。

（三）延遲退休政策應(yīng)配套激勵

心理學(xué)表明，適當(dāng)?shù)募钅軌蛎黠@改變?nèi)藗兊男袨檫x擇。在公共政策的制定和實(shí)施過程中，配套一定的激勵手段能夠更好的推進(jìn)政策。人們的行為趨向于接受正激勵，而逃避負(fù)激勵，正負(fù)激勵的疊加運(yùn)用能夠取得非常好的效果。因此，在延遲退休政策中應(yīng)配套相應(yīng)的激勵手段，通過正向激勵鼓勵人們延遲退休，通過負(fù)向激勵減少人們提前退休。具體的操作可以參考美國和日本的成功做法，提前退休減少收益，延遲退休增加收益。將退休年齡分為正常退休、提前退休、延遲退休等不同的檔，對提前退休實(shí)行負(fù)向激勵，相應(yīng)減少養(yǎng)老金收益；對延遲退休實(shí)行正向激勵，相應(yīng)增加養(yǎng)老金收益。通過正負(fù)激勵的疊加，引導(dǎo)人們更多的選擇延遲退休。

（四）延遲退休政策應(yīng)男女同齡

我國在早期出于對女性的照顧，制定實(shí)施了

男女不同齡的退休政策，通過這種差異化的規(guī)定保護(hù)女性的利益，是對事實(shí)上的男女平等的追求。隨著社會的發(fā)展和變化，這種男女不同齡的退休政策規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的社會實(shí)際，需要進(jìn)行調(diào)整。第一，從社會地位的角度講，女性受教育程度、經(jīng)濟(jì)地位等的提高決定了女性在社會發(fā)展中的重要性在不斷加強(qiáng)。女性力量的崛起調(diào)整著傳統(tǒng)的男女分工，女性開始頂起了半邊天。第二，從生命周期角度來看，女性的預(yù)期壽命普遍要高于男性，工作在整個生命周期中的部分應(yīng)該得到提高。第三，從人權(quán)的角度講，勞動權(quán)和休息權(quán)是人的基本權(quán)利，神圣不可侵犯。必須指出的是，“現(xiàn)行退休年齡在保護(hù)女性平等權(quán)利方面越來越失去其合理性，原先的保護(hù)和照顧更多地轉(zhuǎn)變成了對女性的機(jī)制性歧視，客觀上損害了女性應(yīng)有的平等權(quán)利，尤其是體現(xiàn)在對女性經(jīng)濟(jì)權(quán)益的損害上”[11]。同時，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)國家實(shí)行的都是男女同齡的退休政策。因此，延遲退休年齡政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)逐漸調(diào)整為男女同齡，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老和平等的雙重目標(biāo)。

總之，延遲退休年齡政策關(guān)乎每個人的切身利益，在政策設(shè)計(jì)時要綜合考慮、全面把握。需要結(jié)合我國當(dāng)前未富先老、養(yǎng)老金缺口龐大、勞動年齡人口不足的社會現(xiàn)實(shí)，在學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定符合我國實(shí)際的延遲退休年齡政策。

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（責(zé)任編輯： 楚和）

Delayed Retirement:DebateFocus ComparativeReference and Practical Path

MA Xiao-hu
(Zhou En-lai School of Government, Nan-kai University , Tianjin,China,300350)

Though the proposal of delay retirement is based on the fact that the aging population is dramatically increasing, working age population is decreasing and the imbalance of pension payments exists,there has been heated debate on it when it comes out. The debate focuses on the impact of delayed retirement on pension payments, labor employment and social equity. By analyzingthe causesand comparing with the policies of foreign countries, the author puts forward his policy path in China.

delayed retirement; social equity; pension balance ; labor force employment

D601

A

2095－932x（2016）03－0102－05

2016－05－07

馬小虎(1992－)，男，東鄉(xiāng)族,甘肅臨夏人，碩士研究生，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院。