常紀文 魏增春 湯方晴

制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》的必要性

常紀文 魏增春 湯方晴

京津冀地區(qū)三地之間保護大氣環(huán)境，需要制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，分配好三地的權(quán)利與義務，并對三地如何有效防治大氣環(huán)境問題作出系統(tǒng)的規(guī)定。

目前，中國的環(huán)境立法，無論是綜合性基礎法，還是大氣污染防治、水污染防治、噪聲污染防治、固體廢物污染防治、水體保護、森林保護、野生動物保護、草原保護等以保護對象來分類的專門立法，還是《環(huán)境影響評價法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》等以環(huán)節(jié)管理來分類的立法，都已基本具備。從理論構(gòu)架上看，已經(jīng)基本形成中國特色社會主義環(huán)境保護法律體系。當下，中國的轉(zhuǎn)型期可能還會延續(xù)20年左右，這期間會出現(xiàn)很多區(qū)域性和領域性的特殊問題，需要針對現(xiàn)實問題建立特殊的規(guī)則予以解決。

下一步，中國的環(huán)境立法應當進入實用主義立法的時代，既細化上述法律的規(guī)定，也針對具體的問題涉及具體的體制、制度和機制。在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護方面，也應如此，建議以《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《森林法》《草原法》《農(nóng)業(yè)法》《水土保持法》《水法》等法律為依據(jù)，制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》。

有必要通過制定

《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境

保護條例》，

針對京津冀地區(qū)

大氣環(huán)境保護規(guī)定

具體的權(quán)利義務，

權(quán)責明確才能更好地

實現(xiàn)目標。

解決特殊問題的法律需要

京津冀地區(qū)問題特殊，需要制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，既把《大氣污染防治法》的措施予以具體化、清晰化，也可以突破《大氣污染防治法》的現(xiàn)有規(guī)定，整合生態(tài)保護和大氣污染防治措施，還能把規(guī)劃措施轉(zhuǎn)化為具有強制實施力的法律要求，補足立法空白，為其他區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控提供經(jīng)驗。

京津冀地區(qū)需要通過專門的立法體制、制度和機制，來解決特殊的法律問題。京津冀地區(qū)地位特殊，北京作為首都，作為國際化大都市，生態(tài)環(huán)境安全需要放在國際視野下進行考慮，尤其是首都的大氣環(huán)境質(zhì)量問題。治理北京的霧霾并不是北京區(qū)域內(nèi)就能解決的，需要京津冀地區(qū)共同治理才能真正改善大氣環(huán)境污染現(xiàn)狀。區(qū)域污染治理一直未被重視，直到《大氣污染防治法》的修改，加入了聯(lián)防聯(lián)治的要求，但區(qū)域污染治理仍然需要時間來深入人心。但是這部法律具有以下不足：一是原則性太強，對機動車限行、企業(yè)限排等特別措施、特殊問題沒有清晰的規(guī)定，如京津冀地區(qū)的環(huán)境許可證內(nèi)容如何細化，才能具有可實施性、可檢查性、可測量和目標可達性。二是該法仍然是按照環(huán)境要素來分類規(guī)制的立法，而大氣環(huán)境保護是一個涉及污染防治和生態(tài)保護的立法，所以，需要一個區(qū)域性綜合保護大氣環(huán)境質(zhì)量的《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，來補足《大氣污染防治法》留下的立法空白。

國家針對京津冀地區(qū)制定了

《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，即生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃，這些措施很多缺乏可實施性和強制性，需要《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》來保障。除京津冀地區(qū)之外，還有長三角、珠三角等地區(qū)，需要以京津冀地區(qū)為樣板，為其他地區(qū)提供參考。

先行先試的“試驗田”

受大氣污染和生態(tài)破壞形勢的倒逼，需要清理行政法規(guī)與地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、規(guī)劃和標準，創(chuàng)新工作方法和機制，特事特辦，先行先試，并把中央的生態(tài)文明體制改革措施落實到京津冀地區(qū)。

京津冀地區(qū)污染物排放總量遠超本地區(qū)環(huán)境承載力，是我國空氣污染最為嚴重的區(qū)域。北京市甚至啟動了史無前例的紅色預警，而且還曾在短期內(nèi)發(fā)出兩次紅色預警，工廠限產(chǎn)停產(chǎn)，中小學校放假。第一次發(fā)出紅色預警，社會尚夸獎生態(tài)文明建設以人為本。但第二次紅色預警發(fā)出時，人們開始擔心紅色預警可能成為常態(tài)，擔心自己的生產(chǎn)經(jīng)營和生活會受到嚴重的影響。第二次紅色預警結(jié)束之后，空氣質(zhì)量照樣嚴重污染，但是卻沒有發(fā)出第三次紅色預警。當時，有的學生不僅戴著口罩上學，甚至還在教室里戴著口罩上課。社會開始討論是否應當在教室里裝空氣凈化器，以保護下一代?；诖?，一些人士甚至把2015年的京津冀地區(qū)霧霾與20世紀50年代的倫敦霧霾相提并論。

京津冀地區(qū)大氣污染狀況嚴重，可以借此倒逼京津冀地區(qū)制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，以區(qū)域突出的特殊問題為導向，以法律的一般規(guī)定為指引，理清現(xiàn)行的有關大氣污染防治行政法規(guī)與地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、規(guī)劃和標準的相互關系，創(chuàng)新工作方法和機制，如統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法尺度和方法；細化政府的宏觀調(diào)控責任和區(qū)域協(xié)作責任；對違反規(guī)定的地區(qū)扣除財政撥款；區(qū)域性信息公開、區(qū)域性公眾參與、區(qū)域性公益訴訟等，特事特辦，為京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的有效和靈活保護提供具體、有效的法律依據(jù)，促進京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的改善。另外，國家正在加緊進行生態(tài)文明體制改革，并正在推動一些改革措施落地，如何推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡一體化、如何在省以下推行環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)察的垂直制度、如何在區(qū)域一體化的潮流下推行環(huán)境污染的第三方治理并推進環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都需要先行先試，需要把這些先行先試的特別措施法制化，即制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》予以保障。也就是說，可以把此專門條例的制定作為區(qū)域生態(tài)文明改革的切入點，作為環(huán)境法治改革的試驗田，成功后作為示范。

提升區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮

省域之間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，地方

之間無序競爭，導致產(chǎn)業(yè)重復和產(chǎn)能過剩，需要制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成區(qū)域之間優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)互補、利益最大化的局面，整合各地和各部門資金、資源等方面的力量，整體提升區(qū)域工業(yè)環(huán)境保護的能力。

雖然目前出臺了《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》對京津冀地區(qū)整體進行了相應的規(guī)劃措施，但是三地各自省域內(nèi)部的規(guī)劃與整體規(guī)劃之間存在不銜接的問題。產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)重復的問題是一個普遍問題，在以GDP為地方政府考核的主要標準驅(qū)使下，地方政府無序開設工業(yè)園區(qū)、為高污染企業(yè)開綠燈等情況十分普遍。京津冀地區(qū)三地各自有各自的利益，在制定規(guī)劃時主要是從自身的實際情況和發(fā)展目標進行規(guī)劃，并沒有考慮區(qū)域間的協(xié)調(diào)問題。規(guī)劃不統(tǒng)一導致京津冀地區(qū)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)重復現(xiàn)象嚴重?！毒┙蚣降貐^(qū)大氣環(huán)境保護條例》制定后，該地區(qū)可依法結(jié)合自己的大氣條件，集中資金和資源等力量，開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，開展兼并整合，發(fā)展優(yōu)勢性工業(yè)，支持低碳低排放的企業(yè)，采取基礎改造，引進新工藝，減少污染物的排放，減少傳統(tǒng)化石燃料的消費。下一步的工業(yè)規(guī)劃，包括整個工業(yè)的優(yōu)化，應該立足于京津冀地區(qū)一體化的大格局來考慮，形成區(qū)域之間優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)互補、利益最大化的局面。

防止跨界污染轉(zhuǎn)移的籌謀

省域之間的政策和制度不銜接，容易產(chǎn)生跨界污染轉(zhuǎn)移，不利于京津冀大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體提升和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》予以統(tǒng)籌規(guī)范和部署。

京津冀地區(qū)三地作為單獨的省級行政區(qū)域，其環(huán)境保護等方面的制度體系是根據(jù)各自實際情況制定的，比如北京、天津經(jīng)濟較為發(fā)達，環(huán)境狀況比河北相對好一些，其大氣環(huán)境監(jiān)管制度也相對嚴格。但從區(qū)域來看，三地有三套相對獨立的制度，這就導致京津冀在大氣環(huán)境保護上不能有效合作。大氣污染物在三地上空擴散，而由于管理制度的不銜接，導致污染物向監(jiān)管比較松的地方轉(zhuǎn)移，不利于京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的整體保護。比如排污費征收標準，北京和天津都進行的較大幅度上調(diào)，河北省雖然出臺《關于調(diào)整排污費收費標準等有關問題的通知》，要求在2020年之前，分三次上調(diào)排污費標準，但與京津兩地存在較大差距。這種情況下，京津冀交界地區(qū)的排污企業(yè)轉(zhuǎn)移，將表現(xiàn)得尤為明顯，不利于京津冀大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體提升和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

權(quán)利與義務均衡分配的要求

省域之間權(quán)利義務不匹配，信息不對稱，措施推進不均衡，需要制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》公平地分配權(quán)利和義務，統(tǒng)籌推進各項協(xié)作工作。

權(quán)利義務相互匹配才公平，才能促進一項工作的有序進行。但是，在實踐中卻常有不公。對區(qū)域大氣污染防治貢獻較大的地方與貢獻較小的地方承擔相同義務，或受益的地方與受損害的地方承擔相同權(quán)利的情況屢見不鮮，這無疑會打擊貢獻較大或受損害的地方的積極性，使得區(qū)域大氣污染防治工作停滯。長久以來，為了保證北京與天津的經(jīng)濟發(fā)展，河北無論在資源開發(fā)利用還是承接京津兩地的落后產(chǎn)能方面都做出了巨大的讓步與犧牲，當前河北省作為減排任務最重的區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展與大氣環(huán)境治理矛盾越來越突出，為激勵河北省積極促進京津冀地區(qū)大氣污染物減排，就必須給予河北省更多的補償。北京與天津經(jīng)濟較河北發(fā)達，其在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護中需要給予河北省更多的資金、技術等支持。

推動京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，尤其在環(huán)境保護方面，涉及事項廣泛，牽涉利益復雜，鄰避現(xiàn)象不可避免，利益的平衡依靠公民的自覺意識和醒悟很難實現(xiàn)，規(guī)劃和政策的引導也遠遠不夠，即便政府間經(jīng)博弈達成了合作協(xié)議，由于政府間協(xié)議并不一定具有廣泛代表性和強制力，在危及相關民眾和社會組織利益的情況下極可能造成公民的不滿和反抗，滋生風險。因此，推動京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護，需要專門的《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》建立強有力的法制保障體系。

有必要通過制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，針對京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護規(guī)定具體的

權(quán)利義務，權(quán)責明確才能更好地實現(xiàn)目標。在這部專門的條例中，還應對京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境跨界補償進行具體規(guī)定，盡快建立京津冀地區(qū)生態(tài)補償制度。

區(qū)域協(xié)同措施落地的要求

省域之間的行政管理銜接不順暢，區(qū)域協(xié)同措施難落地，一些特別措施需要《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》的授權(quán)。

10月19日，霧霾下天津街頭戴口罩出行的市民。當日5時18分，天津市氣象臺發(fā)布大霧黃色預警信號；6時天津市氣象臺發(fā)布消息，上午霧轉(zhuǎn)霾，下午多云有霾。CNSphoto供圖

基于行政區(qū)劃，京津冀地區(qū)三地政府更多的時候把視角關注在本行政區(qū)劃內(nèi)，而忽視了將京津冀地區(qū)作為一個整體進行規(guī)劃,從而影響了三地政府之間的交流和合作。首先，在政策制定上，京津冀三地政府之間缺少必要的信息溝通，共享信息的動機以及條件不足，進而導致大氣治理政策措施和相關標準的制定難以統(tǒng)一。其次，在政策執(zhí)行方面，只能在各自的行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行，不能對具有區(qū)域性的大氣污染問題進行有效治理。

京津冀地區(qū)在諸多方面開展不同程度的合作，但由于缺乏區(qū)域聯(lián)合機構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，使得京津冀三地政府協(xié)作只能通過地方政府簽訂合作協(xié)議來協(xié)同治理大氣污染，但這種合作協(xié)議法律效力較低，實施起來往往穩(wěn)定性較差，在一些核心利益上往往不能達成共識。2013年成立了京津冀地區(qū)及周邊地區(qū)大氣污染治理協(xié)作小組，雖然對大氣污染問題起到了積極作用，但該領導小組權(quán)威性較低，難以真正領導京津冀及周邊地區(qū)為治理大氣污染形成合力。

在應對大氣污染的過程中，2016—2017年京津冀大氣污染防治強化措施，包括限時完成農(nóng)村燃煤清潔化替代、限時完成燃煤鍋爐窯爐“清零”任務、劃定禁煤區(qū)和煤炭質(zhì)量控制區(qū)、限時完成關停淘汰任務、提高城市管理水平、加強機動車污染治理水平、加大揮發(fā)性有機物綜合治理力度、傳輸通道城市限時完成重點行業(yè)污染治理、以排污許可證強化“高架源”監(jiān)管、強化重污染天氣應對、傳輸通道城市工業(yè)企業(yè)實施生產(chǎn)調(diào)控等。這些特別的措施，最好要有專門條例的授權(quán)。

總之，京津冀地區(qū)三地之間保護大氣環(huán)境，需要制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護條例》，分配好三地的權(quán)利與義務，并對三地如何有效防治大氣環(huán)境問題作出系統(tǒng)的規(guī)定。

（常紀文系國務院發(fā)展研究中心研究員；魏增春系北京朗仕律師事務所律師助理；湯方晴系法學碩士）