陳國華　黃曉之　胡昆　王永興

摘要：基于香港、東京、新加坡三個典型國際城市安全體系的資料收集及分析，對生產(chǎn)安全、交通安全、能源設(shè)施安全、社會治安、網(wǎng)絡(luò)信息安全、食品安全、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)安全、應(yīng)急管理等城市安全子系統(tǒng)進行同異點研究，從中總結(jié)出城市安全體系發(fā)展規(guī)律。最后從法律體系、社會動員、信息化建設(shè)、人才培養(yǎng)機制四個方面提出了相應(yīng)的借鑒，為國內(nèi)城市安全體系的建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：

典型國際城市；城市安全體系；同異點；發(fā)展規(guī)律

中圖分類號： X922文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2016）06-0000-00

1引言

隨著社會現(xiàn)代化的推進和經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城市化程度迅速地提高。在城市快速發(fā)展的同時，其中潛在的安全風險、安全隱患、安全事故等問題也越來越突出。城市是否具有與時俱進的安全體系不僅關(guān)系到社會穩(wěn)定，也會對整個經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深遠的影響[1]。剖析與借鑒國外城市安全體系建設(shè)經(jīng)驗，尤為必要。

東京、香港、新加坡是世界上最安全的城市，有著成熟且運行流暢的城市安全體系。與這三大城市相比，國內(nèi)城市安全體系建設(shè)的機制體制以及宣傳教育等方面還有許多需要改進之處。因此，通過對三大城市安全體系的研究，總結(jié)出城市安全體系的發(fā)展規(guī)律，對國內(nèi)城市安全體系建設(shè)將會有重要的借鑒意義。

2典型國際城市安全體系概述

21城市安全體系定義及其構(gòu)成要素

城市安全體系是指[2]城市安全管理主體為了保持城市的正常運轉(zhuǎn)，保障公眾的生命安全和基本權(quán)益，以常態(tài)管理和應(yīng)急管理兩種管理方式作為體系核心，對影響城市安全的潛在風險和突發(fā)事件進行綜合治理的一套有機整體。城市安全體系主要由管理主體、管理客體、管理方式、管理目標四個要素構(gòu)成。

如圖1所示，體系內(nèi)各構(gòu)成要素之間的基本關(guān)系為[3]：管理主體設(shè)計出管理目標。然后根據(jù)管理目標使用合適的管理方式作用于管理客體。同時，管理客體的狀態(tài)和管理目標的實現(xiàn)情況反饋給管理主體，使管理主體能及時調(diào)整與改進管理方式。

如圖2所示，香港的城市安全體系的特點可以用“二維協(xié)作，多元層次”[4]這八個字來概括?！岸S協(xié)作”是指：香港把城市安全體系劃分為體制內(nèi)（政府系統(tǒng)）和體制外（社會系統(tǒng)）兩大系統(tǒng)，在不斷完善政府和社會系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過建立互相信賴的協(xié)作伙伴關(guān)系，來實現(xiàn)城市安全的良好治理?！岸嘣獙哟巍笔侵福合愀墼诔鞘邪踩卫磉^程中，通過政府和社會中的多元治理主體間的合作，構(gòu)建出層次分明、職責明確的城市安全網(wǎng)絡(luò)。

[BT4]23東京城市安全體系特點概述

如圖3所示，東京城市安全主要特點是完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府、社會組織力量相互協(xié)作[5]。

在東京，地下綜合管廊的廣泛應(yīng)用保障了城市“生命線”的安全，密集合理的消防布局保證火災(zāi)發(fā)生六分鐘之內(nèi)消防隊到達現(xiàn)場，應(yīng)急供水站和地下調(diào)控蓄水池為城市供排水安全提供保障等完善的基礎(chǔ)設(shè)施確保了城市功能的實現(xiàn)；東京宣傳“自己的生命自己保護”、“自己的城市和市區(qū)自己保護”等基本理念，促進行政、企業(yè)、地區(qū)和社區(qū)（居民）以及志愿者團體等相互支援，建立一個在災(zāi)害發(fā)生時攜手互助的社會體系。東京市民積極參與城市管理，[6]城市組織率平均到達794%。

24新加坡城市安全體系特點概述

如圖4所示，新加坡城市安全的主要特點是“依法治市、以人為本”。在網(wǎng)絡(luò)安全、交通安全、社會治安等城市安全的各方面都有完善的法律法規(guī)體系，且執(zhí)法嚴格，懲罰嚴厲，用嚴刑峻法機制打造法律威懾力。人性化的城市基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)代化的科技應(yīng)用，新加坡為市民提供最人性化的城市服務(wù)[7]。同時注重安全宣傳教育，以提高市民整體素養(yǎng)為主要抓手，營造“安全城市”氛圍[8]。

[BT4]25典型國際城市安全子系統(tǒng)同異點

通過對香港、東京、新加坡三個城市安全子系統(tǒng)資料的收集與歸納，文中以表格形式列出典型國際城市安全子系統(tǒng)的同異點，見表1。

生產(chǎn)安全1.以完善的法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)支撐

2.積極引導(dǎo)社會力量的參與1.香港：條例、規(guī)例、工作守則、安全指引與指南組成的層次化法律法規(guī)體系；香港職業(yè)安全健康局的圖書館儲存大量安全資料及數(shù)據(jù)庫并提供查閱交流

2.東京：綜合性的職業(yè)安全健康法的基礎(chǔ)上，制定了相關(guān)的法律法規(guī)且形成了完整的法律體系；通過監(jiān)管機構(gòu)法定化，便于監(jiān)管并嚴格、規(guī)范和高效執(zhí)法；職業(yè)化的監(jiān)察員制度，法規(guī)對監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力有專項要求

3.新加坡：以《工作場所安全與職業(yè)健康法》為核心，附屬條例為延伸，其他法律為補充，實物守則及其他指引為指導(dǎo)的完備的生產(chǎn)安全法律法規(guī)體系；探索安全的最佳認知、實施有效的安全監(jiān)管、加強安全監(jiān)管能力的更加精細化的管理模式

3典型國際城市安全體系的發(fā)展規(guī)律

城市安全體系存在于整體城市安全之中，也存在于城市安全各個子系統(tǒng)之中。因此，通過歸納與總結(jié)城市安全子系統(tǒng)的同異點，總結(jié)出城市安全體系發(fā)展的趨勢和規(guī)律。本文提出以下幾條典型國際城市安全體系發(fā)展規(guī)律：

1）城市安全體系發(fā)展理論研究

城市安全體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。根據(jù)城市安全自組織理論，[9]城市體系的發(fā)展是一種自組織過程，即在環(huán)境選擇壓力下系統(tǒng)自發(fā)獲得合適的發(fā)展渠道與機制，拋棄過時的舊形態(tài)，構(gòu)建起適應(yīng)現(xiàn)在環(huán)境的新形態(tài)的一種過程。城市安全的發(fā)展需要在遵循城市安全自組織功能的基礎(chǔ)上，由管理主體去引導(dǎo)與調(diào)控，從本質(zhì)安全化的角度阻止安全事故的發(fā)生。

2）城市安全的戰(zhàn)略地位顯著提升

城市安全是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢和重中之重，很多國家都已經(jīng)把建設(shè)健全的城市安全體系納入到城市可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略中，將城市安全和經(jīng)濟發(fā)展放在同等的地位上。城市安全與城市經(jīng)濟作為城市的“兩翼”，相輔相成，均衡發(fā)展。城市經(jīng)濟促進城市安全基礎(chǔ)的更新和提升，城市安全為城市經(jīng)濟的快速發(fā)展保駕護航。

3）城市安全管理主體構(gòu)成的逐步演變

在城市安全管理中，雖然政府在人員素質(zhì)、掌控資源、組織體系等方面有優(yōu)勢，但也存在著一定的局限。因此，城市安全管理已經(jīng)由政府系統(tǒng)內(nèi)的單一治理模式逐步過渡到政府與社會協(xié)作治理的二維模式[10]。管理主體逐步地由政府與協(xié)會組成的小型結(jié)構(gòu)演變?yōu)檎c協(xié)會、企業(yè)等社會組織相結(jié)合的大型結(jié)構(gòu)，再逐漸把社區(qū)、公民團體、志愿者、NGO組織等納入到管理體系中，最終形成政府、企業(yè)、協(xié)會和市民共擔責任的城市安全管理體系。

4）城市安全管理團隊整體結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化

作為城市管理的主體，專業(yè)人才的科學素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力直接決定了城市安全的管理水平與社會穩(wěn)定程度。城市安全管理在注重提升團隊水平的過程中也在不斷地創(chuàng)新人才引進方式，[11]從高校教師和應(yīng)屆畢業(yè)生等渠道中引進人才的同時也重視上崗后的繼續(xù)教育培養(yǎng)，逐步優(yōu)化管理團隊的學歷結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)，按照崗位設(shè)置的實際需要，對博士、碩士和本科等不同學歷者進行多層次組合，并進行專業(yè)領(lǐng)域互補，建立合理的用人機制，充分拓展個人發(fā)展的空間。

5）城市安全的未來趨勢是信息化、智慧化

建設(shè)信息化、智慧化的安全型城市已成為當今世界城市安全發(fā)展的大趨勢，[12]也是現(xiàn)代城市安全管理理念的新取向。安全智慧型城市將物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)進行有效的融合，以數(shù)據(jù)作為城市安全的核心要素，在城市安全發(fā)展的過程中運用信息通信技術(shù)，[13]改進有關(guān)部門的組織結(jié)構(gòu)和運行機制，解決信息孤島現(xiàn)象，對城市安全可能面臨的重大問題做出預(yù)測，進行相應(yīng)的物資和技術(shù)儲備。

4典型國際城市安全體系建設(shè)經(jīng)驗對國內(nèi)城市借鑒意義

41建設(shè)覆蓋面全、震懾力強的城市安全法律法規(guī)體系

1）加快立法步伐，修訂法律法規(guī)。加快城市安全相關(guān)法律法規(guī)的立法工作，完善城市安全法律法規(guī)體系，逐步實現(xiàn)全覆蓋的法制化城市安全管理，有完善的法律體系作為監(jiān)管后盾。加強法律法規(guī)適應(yīng)性調(diào)整，使之城市安全相匹配，確保法律法規(guī)的適用性和充分有效性。

2）行政監(jiān)管與司法檢控緊密配合。對城市安全管理各職能部門的法律地位、職責權(quán)限、行政歸屬等做出明確界定，避免職能交叉或“監(jiān)管真空”，完善司法啟動機制和流程，建立健全行政監(jiān)管與司法檢控的銜接機制，同時推進部門之間的聯(lián)合執(zhí)法，提高監(jiān)管工作的執(zhí)行力和效力。

3）真正做到執(zhí)法必嚴，實質(zhì)提高違法成本。政府應(yīng)堅持精細管理，嚴格依法行政，執(zhí)法人員嚴格依照法律法規(guī)做到執(zhí)法“零容忍”，真正采取嚴厲措施制裁違法企業(yè)及違法人員。在允許范圍內(nèi)增大違法懲處力度，從提高處罰金額、強化處罰落實、提升執(zhí)法力量等多方面實質(zhì)提高違法成本。

[HT4"F]42推進社會力量有效有序參與，強化民眾安全意識[HT]

1）政府在城市安全管理中擔負起領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的責任。政府通過引入市場機制將部分安全管理職能向社會轉(zhuǎn)移。依靠合作協(xié)議、伙伴關(guān)系、合同外包等協(xié)作方式來提供安全服務(wù)。

2）加強城市安全理念的宣傳教育，使理念深入民心，提升城市民眾的歸屬感和責任感。建立起政府與社會共同合作進行城市安全管理的城市安全合作網(wǎng)絡(luò)，逐步樹立民眾“自己生命自己保護”“自己城市自己守護”的理念。

3）促進社會組織的發(fā)展和參與。加強政府對社會組織的引導(dǎo)和資助，研究相關(guān)安全APP的開發(fā)，提高安全隱患舉報的便捷性和規(guī)范性，積極打造城市安全管理民眾參與平臺，凝聚社會精英人才參與城市安全管理，充分發(fā)揮民眾力量大、基礎(chǔ)廣泛的優(yōu)勢。

[BT4]43加強城市安全管理信息化建設(shè)

1）建立從中央到地方的城市信息管控中心，保障城市信息化安全。將零碎且分散的安全信息進行有效的整合，形成完整的信息鏈，有效預(yù)測預(yù)警城市中的危險源和危機事件。讓公眾能夠隨時隨地感知自身周邊環(huán)境的安全狀態(tài)，做好安全預(yù)防工作，以最快最有效的方式應(yīng)對突發(fā)的安全危機。

2）打破管理部門間的信息壁壘，建立跨部門的信息共享機制。各管理部門應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，推進城市管理與大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的結(jié)合，健全管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、整合、入庫、更新的全過程管理機制。

3）加強大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)的引入和應(yīng)用。將大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)將應(yīng)用到城市管理，包括智能電網(wǎng)、智能水務(wù)、智能環(huán)保、智能養(yǎng)老，智慧社區(qū)等，智能化技術(shù)的應(yīng)用將極大地提高城市管理效率，真正實現(xiàn)城市的精細化管理。

44建立健全職業(yè)化的人才隊伍體系

1）不斷加快管理人才、研究人員的培養(yǎng)機制建設(shè)。研究發(fā)展學校式教育制度。研究試點“三邊學習模式”，即“正常訓(xùn)練、個人進修以及在職學習”的全程化人才培養(yǎng)學習機制，逐步完善相配套的教材資料與設(shè)施，保證人才培養(yǎng)的規(guī)范性和科學性。

2）分類組建專業(yè)化實戰(zhàn)隊伍。加強實戰(zhàn)性訓(xùn)練，增強應(yīng)變能力。全面考慮城市安全突發(fā)事件種類，細化隊伍功能，分類組建針對性更強的專業(yè)化實戰(zhàn)隊伍，提升安全管理和應(yīng)急救援的實戰(zhàn)專業(yè)水平。落實日常實戰(zhàn)化訓(xùn)練工作，夯實作戰(zhàn)能力，全面提升隊伍救援實戰(zhàn)能力。

3）與高校和科研機構(gòu)加強合作，緊跟國際潮流。定期選派優(yōu)秀的管理人員到國內(nèi)外高校和科研機構(gòu)中進修學習，參加學術(shù)講座和交流活動，及時跟蹤和汲取最新的科技手段，建立城市安全事件檔案庫。通過收集國內(nèi)外各類城市安全事件的資料，深入理論研究，完善管理措施，從而對人才隊伍建設(shè)提供技術(shù)上的保障。

5結(jié)語

通過借鑒典型國際城市經(jīng)驗，我國城市安全體系建設(shè)需要政府系統(tǒng)和社會系統(tǒng)兩方面相互配合，雙管齊下，形成政府主導(dǎo)、多元共治的管理模式，并結(jié)合我國國情特點，在城市發(fā)展過程中不斷完善和改進現(xiàn)有安全體系，以保障安全、穩(wěn)定的城市環(huán)境。

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