徐秀軍

今年，中國是二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會的主辦國。9月初在杭州舉行的G20峰會，為中國提供了又一次“主場外交”的重要舞臺，屆時G20成員以及一些受邀國家和國際組織的領(lǐng)導(dǎo)人齊聚杭州，共商全球治理的新舉措。全球治理的中國聲音與中國方案將推動G20框架下的合作向著更高層次邁進(jìn)，G20機(jī)制在全球治理中的地位與作用也將因此而發(fā)生一些新的變化。

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)前，G20框架下的合作機(jī)制僅僅包括財(cái)長和央行行長會議。在美國的倡議之下，G20于2008年升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會。此后，G20機(jī)制建設(shè)不斷深化拓展，并逐漸形成了以領(lǐng)導(dǎo)人峰會為引領(lǐng)、協(xié)調(diào)人和財(cái)金渠道“雙軌機(jī)制”為支撐、部長級會議和工作組為輔助、研討會和交流會為配套活動的獨(dú)特機(jī)制化構(gòu)架（見下頁圖表）。

作為全球經(jīng)濟(jì)治理平臺的G20機(jī)制目前已進(jìn)入一個新的調(diào)整期。之所以做出這種判斷，主要基于以下幾個背景方面的考慮：

第一，近年來國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了一些新的變化，而且這種新變化又是一種趨勢性的，對全球政治、經(jīng)濟(jì)的影響是非常深刻的。總體來說，這些變化包括這么幾個方面：一是世界經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入換擋期;二是全球經(jīng)濟(jì)的一體化與碎片化進(jìn)入并行發(fā)展期;三是世界經(jīng)濟(jì)與國際政治進(jìn)入高度聯(lián)動期。

就G20成員來說，其政治、經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了一些新的變化。G20是由新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體組成的聯(lián)合體，盡管現(xiàn)在整體上所有成員的經(jīng)濟(jì)都處于放緩的大背景下，但有一個特點(diǎn)非常值得關(guān)注，即新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速下降的幅度要大于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速下降的幅度。這說明了什么？那就是新興經(jīng)濟(jì)體的趕超步伐在放緩。我們以前說在G20里新興經(jīng)濟(jì)體是一個推動全球經(jīng)濟(jì)治理改革的重要力量，但在整個新興經(jīng)濟(jì)體趕超步伐放緩的大背景下，未來全球治理的格局演變進(jìn)程必然會受到影響。

第二，G20的不少成員，面臨的一些地緣政治風(fēng)險也進(jìn)入了一個相對更加凸顯的時期。比如，歐美依然維持對俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁;土耳其、巴西、阿根廷等國一些政治因素對其經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的影響在不斷加大。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體方面，像英國脫歐等對G20成員的影響也是非常深遠(yuǎn)的。

第三，G20自身的功能面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)型。G20升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會的背景是為了應(yīng)對2008年的國際金融危機(jī)。雖然目前金融危機(jī)的影響還在，但是將今天的這個世界還描述為“仍然處在危機(jī)的過程當(dāng)中”已不合時宜了。在當(dāng)前的世界形勢下，可以說G20正處于功能性調(diào)整的關(guān)鍵時期——從一個應(yīng)對危機(jī)的機(jī)制變成真正的全球經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的機(jī)制，或者說真正轉(zhuǎn)入到更加廣泛的全球治理的機(jī)制。

從上述三個方面來說，今天的G20確實(shí)進(jìn)入了一個轉(zhuǎn)型時期。

這是我想說的第一層意思。接下來談?wù)凣20在全球治理中的作用。有觀點(diǎn)認(rèn)為G20在應(yīng)對金融危機(jī)方面起到了很重要的作用，但現(xiàn)在危機(jī)已慢慢過去了，G20的作用在下降;也有一些人擔(dān)心G20機(jī)制發(fā)展的“推動力不足”。

從目前的世界形勢來看，我認(rèn)為當(dāng)今世界是更加需要G20這個平臺了。今天我們所處的世界，全球治理的新議題、新領(lǐng)域都在不斷增加;同時一些傳統(tǒng)的領(lǐng)域面臨著規(guī)則的重新調(diào)整。在這種情況之下，更加需要一個相對來說兼顧代表性和有效性、并且能夠?qū)θ蛘谓?jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)和引領(lǐng)作用的國家集合體，來推動全球各方面問題的治理。不過，由此又產(chǎn)生了一個矛盾，就是目前G20本身的機(jī)制化建設(shè)滯后與整個世界賦予它這種更為重要的地位之間的矛盾。G20機(jī)制本身面臨著一些挑戰(zhàn)，最大的一個挑戰(zhàn)緣于G20是一個沒有章程、總部和秘書處的非正式機(jī)制。當(dāng)然，非正式機(jī)制也有其優(yōu)勢——具有靈活性和包容性，但也由此帶來了一個問題：在議題設(shè)置層面，G20的功能是能夠滿足當(dāng)今世界需要的，但在執(zhí)行層面，G20討論的很多事情和規(guī)則落實(shí)起來難度很大，包括今年G20峰會達(dá)成一些成果也可能會存在這種問題。因此從執(zhí)行層面來說，G20機(jī)制的局限性就非常明顯了。一方面，我們希望G20有更重要的地位，希望它發(fā)揮更重要的作用;但是另一方面，它達(dá)成的一系列成果又難以得到有效的執(zhí)行，其間就會產(chǎn)生這么一個矛盾。所以說G20的各個成員，還需要在這個矛盾中繼續(xù)去探索，推動G20建設(shè)成為約束力和執(zhí)行力強(qiáng)的合作機(jī)制。

盡管如此，我們也應(yīng)該否認(rèn)一個觀點(diǎn)，即有些人認(rèn)為G20是一個非常松散的、不太起作用的“清談館”，認(rèn)為它的作用被邊緣化了。其實(shí)，這幾年G20也在不斷調(diào)整，它在機(jī)制化的進(jìn)程上還是取得了很多進(jìn)展。大家評判機(jī)制化的程度，一個常見的標(biāo)準(zhǔn)就是看它有沒有秘書處，有沒有總部。從這個角度來說，大家都認(rèn)為G20在機(jī)制建設(shè)上是沒有進(jìn)展的，并且目前也看不到這方面會有重大進(jìn)展的跡象。但仔細(xì)觀察分析一下就會發(fā)現(xiàn)，在G20的附屬、配套機(jī)制建設(shè)上面，是在不斷推進(jìn)的。

今年，G20合作框架下新增加了一個貿(mào)易部長會議機(jī)制。部長級會議也是機(jī)制化建設(shè)的一個反映。更重要的是，G20目前來說比較有效的一個機(jī)制就是成立了很多的工作組。這些工作組是常設(shè)的，并且工作組層面的協(xié)商非常頻繁，因此它是一種能夠在一定的功能領(lǐng)域發(fā)揮實(shí)際作用的機(jī)制。G20很多新的規(guī)則或者共識，都是在這個層面達(dá)成的，工作組這種機(jī)制起到了非常重要的作用，它是推動G20日益朝著機(jī)制化方向前進(jìn)的一種機(jī)制。這是G20機(jī)制化的一種創(chuàng)新，也是G20機(jī)制化的直接表現(xiàn)。

總體來說，雖然G20本身的機(jī)制化建設(shè)還不完善，存在很多問題和挑戰(zhàn)，但它依然是一個非常具有生命力的機(jī)制，對于我們當(dāng)前的國際政治經(jīng)濟(jì)治理發(fā)揮著不可或缺的作用。