劉志國,汪霄,朱曉嵐

（南京工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，南京 211816）

深度老齡化背景下城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究

劉志國,汪霄,朱曉嵐

（南京工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，南京 211816）

當(dāng)前，我國社會老齡化形勢對社會化養(yǎng)老服務(wù)以及住區(qū)涉老服務(wù)設(shè)施提出了新的需求。論文在分析現(xiàn)有涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和總結(jié)城市涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中存在的問題的基礎(chǔ)上，以完善我國城市住區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系為目標(biāo)，對城市住區(qū)涉老服務(wù)設(shè)施的分類、分級及配建布局等具體指標(biāo)展開研究，提出了適合我國深度老齡化階段的養(yǎng)老發(fā)展需求的城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的新指標(biāo)。

城市住區(qū)；涉老設(shè)施；規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

【DOI】10.13616/j.cnki.gcjsysj.2016.05.019

1　引言

城市住區(qū)（本文中“住區(qū)”即城市規(guī)劃范疇內(nèi)的“居住區(qū)”）的公共設(shè)施配套是城市住區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重要內(nèi)容，是城市住區(qū)功能得以實(shí)現(xiàn)的前提條件[1]。隨著社會即將進(jìn)入“深度老齡化”[2]，城市住區(qū)涉老設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)便成為政府及規(guī)劃部門在城市住區(qū)公共設(shè)施配套中首要考慮的一項(xiàng)重要內(nèi)容。且社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口年齡結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和老人對自身養(yǎng)老服務(wù)多樣化、專業(yè)化需求的轉(zhuǎn)變使得城市住區(qū)居民對住區(qū)范圍內(nèi)的涉老服務(wù)設(shè)施的需求提出更高的要求，由此對城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與不足和規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究勢在必行。

2　我國近年頒布實(shí)施的涉老設(shè)施建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)解讀

2.1現(xiàn)行涉老規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)勢及局限比較

自1999年10月我國提前進(jìn)入老齡化社會以來，為了適應(yīng)不斷攀升的老年人口壓力，解決養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對滯后與廣大老年人口不斷提高的養(yǎng)老需求之間的矛盾，國家、行業(yè)和地方相繼頒布實(shí)施了一系列養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

1）城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（GB 50180—93）（2002年版）：詳細(xì)地將居住區(qū)劃分為居住區(qū)-居住小區(qū)-居住組團(tuán)三級標(biāo)準(zhǔn)，但是對城市住區(qū)中的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃設(shè)計重視不足（不包括城市住區(qū)中不斷涌現(xiàn)的新型養(yǎng)老設(shè)施），對養(yǎng)老設(shè)施沒有像幼兒園等教育設(shè)施一樣具體規(guī)定日照、綠地、服務(wù)半徑和層高等。

2)城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范（GB 50442—2008）：將老年人設(shè)施歸類到社會福利設(shè)施里，規(guī)范了老年人設(shè)施的人均用地標(biāo)準(zhǔn)，但沒有對養(yǎng)老設(shè)施具體分類劃分及提出設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用性不強(qiáng)。

3)城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范（GB 50437—2007）：較為詳細(xì)地將城鎮(zhèn)養(yǎng)老設(shè)施劃分為7類，并從市級、區(qū)級、居住區(qū)級、居住小區(qū)級和組團(tuán)級5個級別配置，但現(xiàn)階段規(guī)劃部門很少會運(yùn)用此規(guī)范作為規(guī)劃依據(jù)。

4）養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計規(guī)范（GB 50867—2013）：對本規(guī)范中的養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)對象、配建內(nèi)容、分級規(guī)模及建筑設(shè)計進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，但側(cè)重于建筑設(shè)計。

5）老年人居住建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 50340—2003）：本規(guī)范側(cè)重于集中供養(yǎng)的養(yǎng)老設(shè)施、人均指標(biāo)與建筑設(shè)計要求。

6）老年人建筑設(shè)計規(guī)范（JGJ 122—99）：適用于城市新建、擴(kuò)建和改建的專供老年人使用的居住建筑及公共建筑。

7）無障礙設(shè)計規(guī)范（GB 50763—2012）：考慮老年人生理、行為特征，從無障礙角度編制了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

8）住建部《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)143—2010）：包括房屋建筑及建筑設(shè)備、場地和基本裝備，是現(xiàn)階段我國建筑行業(yè)主要運(yùn)用的規(guī)范。但分類較為寬泛。

9）老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范（MZ 008—2001）：養(yǎng)老設(shè)施類型細(xì)分得最為齊全，同時詳細(xì)規(guī)定了護(hù)理人員與老人比例要求以及從事養(yǎng)老服務(wù)的工作人員的工作職責(zé)。但對設(shè)施的規(guī)模分級沒有明確設(shè)置。

2.2現(xiàn)行涉老規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的不足

一個國家采用的養(yǎng)老模式?jīng)Q定了養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的研究方向，系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是國家基本養(yǎng)老模式得以有效施行的基本條件?，F(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范雖對國家的養(yǎng)老建設(shè)提供了一定的規(guī)范引導(dǎo)作用，但在對國家基本養(yǎng)老模式規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)方面還是比較偏弱的。

1）規(guī)范指導(dǎo)性不強(qiáng)。進(jìn)入老年化社會后陸續(xù)出版發(fā)行的各規(guī)范對養(yǎng)老設(shè)施的類型劃分、名稱定義、分級標(biāo)準(zhǔn)和配建標(biāo)準(zhǔn)都沒有很好地承前啟后，造成各類規(guī)范各自為政，不成體系。

2）缺乏新舊城區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃。據(jù)調(diào)研，有些城市在規(guī)劃涉老設(shè)施時，沒有充分考慮新、舊城區(qū)老齡人口比例與變化趨勢，沒有充分考慮城鄉(xiāng)間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性，所規(guī)劃的養(yǎng)老設(shè)施存在斷檔或過?，F(xiàn)象。

3）與國家基本養(yǎng)老模式對應(yīng)不清晰。有些指標(biāo)對于現(xiàn)階段的中國大部分很難達(dá)標(biāo)，強(qiáng)行達(dá)標(biāo)就會造成原本已十分緊張的養(yǎng)老建設(shè)資源不必要的浪費(fèi)。

3　城市住區(qū)涉老設(shè)施的分類標(biāo)準(zhǔn)

3.1現(xiàn)行涉老設(shè)施規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的分類標(biāo)準(zhǔn)

為了緩解養(yǎng)老壓力，解決養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對滯后與不斷提高的養(yǎng)老需求之間的矛盾，國家、行業(yè)和地方相繼頒布實(shí)施了一些養(yǎng)老相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，對養(yǎng)老設(shè)施類型做了一定的劃分，詳見表1。

表1　我國現(xiàn)行涉老設(shè)施規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中涉老設(shè)施項(xiàng)目統(tǒng)計

有些規(guī)范都已經(jīng)制定十多年，還有些是20世紀(jì)末制定的，已經(jīng)逐漸不能為現(xiàn)行城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)提供參考，并且一些具體的養(yǎng)老設(shè)施配建指標(biāo)不明確，沒有強(qiáng)制性條文。

3.2住區(qū)養(yǎng)老設(shè)施類型劃分

根據(jù)城市住區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)功能及需求，結(jié)合相關(guān)規(guī)范以及國內(nèi)外先進(jìn)成功經(jīng)驗(yàn)，筆者建議將城市住區(qū)涉老設(shè)施分為以下4種類型：

1）樂齡日間照料中心及居家養(yǎng)老服務(wù)中心類

(1)樂齡日間照料中心（托老所）：就如同幼兒園一樣，老人的親屬早晨上班前將半失能、介助老人送到日間照料中心，或者可以有償要求日間照料中心派專人專車每天將老人接到中心去，好比現(xiàn)在的幼兒園的校車。主要提供助餐、助浴、文娛健身、聊天交流、康樂保健、精神慰藉等服務(wù)的養(yǎng)老設(shè)施。

(2)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）：為住區(qū)老齡人提供快餐（僅中午）、文娛健身、康樂保健、法律援助、精神慰藉等服務(wù)。

2)樂齡全托養(yǎng)老服務(wù)類

主要指居住區(qū)級養(yǎng)老院、老人院等，可為居住區(qū)服務(wù)范圍內(nèi)的老人提供全天生活起居、洗浴、三餐供應(yīng)、文娛健身、聊天交流、康樂保健、精神慰藉、緊急醫(yī)療等服務(wù)。

3）樂齡衛(wèi)生康復(fù)服務(wù)類

服務(wù)內(nèi)容包括基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)、康樂保健服務(wù)、咨詢服務(wù)等，建立老年人健康檔案，開展職業(yè)醫(yī)生、護(hù)士定期電話問診、定期上門體檢等服務(wù)，這一類可結(jié)合社區(qū)醫(yī)院聯(lián)合設(shè)置，主要指老年衛(wèi)生康復(fù)中心（站）。

4）樂學(xué)活動中心（老年大學(xué)）

樂齡活動中心一般包括老年大學(xué)等，在活動中心內(nèi)，可以為老人提供電腦、書法、花卉、歷史、音樂、舞蹈、戲曲、面點(diǎn)制作等各方面的學(xué)習(xí)及培訓(xùn)課程。活動中心也會定期為老人開展短途旅游、社交娛樂等活動。老人可以在“樂學(xué)”過程中，充實(shí)老人的晚年生活。

4　城市住區(qū)涉老設(shè)施的分級標(biāo)準(zhǔn)

4.1相關(guān)規(guī)范城市住區(qū)涉老設(shè)施的分級標(biāo)準(zhǔn)

我國相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對城市住區(qū)內(nèi)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的級別劃分，一般是通過兩個要素劃分的，即“輻射人口絕對數(shù)”和“行政管轄范圍”。

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中的涉老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃是按居住區(qū)、小區(qū)和組團(tuán)三級來設(shè)置的?！冻擎?zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》中將城鎮(zhèn)涉老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃則是按照居住區(qū)（鎮(zhèn)）級、小區(qū)級兩級來劃分的。

4.2相關(guān)城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃分級實(shí)踐

我國4個城市公布的居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，大都結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)、地形、傳統(tǒng)養(yǎng)老習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等特點(diǎn)，研究制定帶有地域特點(diǎn)的涉老設(shè)施規(guī)劃分級標(biāo)準(zhǔn)[3]，如表2所示。

表2　我國不同城市居住區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃分級情況一覽表

4.3我國城市住區(qū)涉老設(shè)施分級標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老設(shè)施具有準(zhǔn)公共物品屬性[4]，在充分市場化的今天，政府所必須承擔(dān)的責(zé)任不容推卸，行政管轄內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)部門要與城市住區(qū)內(nèi)的涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)相協(xié)調(diào)，還需考慮到中西部城市差異及城市中的新舊城區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)及人口結(jié)構(gòu)不同，城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系制定時就必須考慮制定的配置標(biāo)準(zhǔn)的兜底作用，當(dāng)然還須體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性與前瞻性。

結(jié)合涉老規(guī)劃建設(shè)方面的規(guī)范，再對以上我國6個城市住區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局的研究分析，筆者建議設(shè)置：1)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、居住區(qū)）;2)社區(qū)居委會（居住小區(qū)）;3)建設(shè)項(xiàng)目級三級體系，以便就近集中提供適合的養(yǎng)老服務(wù)，如表3所示。

1）街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、居住區(qū)）級：服務(wù)人口規(guī)模3.0萬～5.0萬人（1.0萬～1.6萬戶），與街道辦事處、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的一般管轄規(guī)模基本一致。

2）社區(qū)居委會（居住小區(qū)）級：服務(wù)人口規(guī)模0.5萬～1.5萬人（0.16萬～0.5萬戶），與社區(qū)居委會一般管轄的規(guī)?；疽恢隆?/p>

3）建設(shè)項(xiàng)目級：服務(wù)人口規(guī)模小于0.3萬人（0.1萬戶）的住宅類項(xiàng)目涵蓋老年服務(wù)站、老年活動室等專項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以及物業(yè)服務(wù)用房、室外運(yùn)動場地、商業(yè)等可為老年人提供相關(guān)服務(wù)的公共服務(wù)設(shè)施。

表3　城市住區(qū)內(nèi)涉老設(shè)施規(guī)劃配置表

5　城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃布局要求

5.1考慮老年人口絕對數(shù)量及分布特征

城市住區(qū)老年人口數(shù)量及增長趨勢、老齡化程度、養(yǎng)老需求等因素直接決定了對住區(qū)涉老設(shè)施的類型、數(shù)量、規(guī)模。住區(qū)涉老設(shè)施布局與選址應(yīng)首先與老齡人口的分布及經(jīng)濟(jì)社會特征及空間發(fā)展趨勢相匹配，并宜布置在靠近老齡人口相對集中的地區(qū)。

5.2考慮適合的場地條件和居住環(huán)境

城市住區(qū)涉老設(shè)施是為老年人服務(wù)的場所，由于老年人的生理機(jī)能逐步下降，所以在對涉老設(shè)施規(guī)劃的時候就應(yīng)該從老人生理與心理角度來考慮布置。地形平坦、有陽光、沒有污染、沒有建筑工地、有醫(yī)療、公共綠地的附近都是良好的涉老設(shè)施建設(shè)場地，規(guī)劃部門應(yīng)優(yōu)先考慮規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施，應(yīng)監(jiān)督開發(fā)部門，不得將養(yǎng)老場地規(guī)劃成高檔別墅區(qū)等。

5.3考慮交通便捷和基礎(chǔ)設(shè)施條件

因?yàn)槔先说纳硇睦頇C(jī)能逐漸老化，反應(yīng)能力、應(yīng)變能力都已退化，在城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃時，應(yīng)考慮交通是否便捷。要規(guī)劃在公交站點(diǎn)附近，同時，又不能將門直接開在城市快速路、主干道邊上。

5.4重視與住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施相結(jié)合

養(yǎng)老設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，政府和社會提供的養(yǎng)老服務(wù)帶有公共服務(wù)的含義，且養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際是一個“全程”“全人”服務(wù)，這需要很多公共服務(wù)設(shè)施共同為老人提供完善的專業(yè)的服務(wù)。鼓勵與住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施結(jié)合布局，充分利用住區(qū)公共服務(wù)資源，住區(qū)涉老設(shè)施同住區(qū)內(nèi)的服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)院診所、社區(qū)活動中心等鄰近布置，充分利用這些公共服務(wù)設(shè)施的功能，減少重復(fù)建設(shè)，節(jié)約資源。

5.5考慮新城區(qū)與舊城區(qū)差別化布局

規(guī)劃建設(shè)部門需要考慮新城區(qū)與舊城區(qū)老齡人口的分布密度與變化趨勢，從而配置有針對性的建設(shè)配置要求，來滿足新舊城區(qū)的老齡人群的差別化的養(yǎng)老需求。老舊城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)部門和社區(qū)管理者應(yīng)充分調(diào)查整理社會上閑置的適合用于適老性改造的資源設(shè)施，來規(guī)劃建成城市住區(qū)的涉老設(shè)施，比如閑置不用的幼兒園、辦公物業(yè)用房等。新城區(qū)因建設(shè)用地比較富余，老年人口比重又比較小，則要求規(guī)劃建設(shè)部門批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目時強(qiáng)制要求公共設(shè)施配建中必須包括養(yǎng)老設(shè)施，并須與住宅小區(qū)同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步交付使用[5]。

6　結(jié)語

構(gòu)建新形勢下的我國城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)體系，是我國政府構(gòu)建“居家基礎(chǔ)、社區(qū)依托、機(jī)構(gòu)支撐[6]”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的前提條件。本文提出了提升我國城市住區(qū)涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的新思路，對現(xiàn)有的相關(guān)養(yǎng)老設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了適當(dāng)提升，希望能在我國步入深度老齡化社會前，為涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)緩解政府養(yǎng)老壓力提供筆者的綿薄之力。

【1】楊紅霞,苗天青.城市住區(qū)公共設(shè)施配套規(guī)劃的調(diào)整思路研究[J].城市規(guī)劃，2013(10)：71-76.

【2】穆光宗,張團(tuán).我國人口老齡化的發(fā)展趨勢及其戰(zhàn)略應(yīng)對[J].華中師范大學(xué)學(xué)報，2011（5)：29-36.

【3】蔣黎晅.我國城市住區(qū)發(fā)展新模式要要要開放型住區(qū)研究[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2005(1)：47-50.

【4】孫宏偉,孫睿.我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策選擇[J].東北大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(7)：398-402.

【5】費(fèi)彥.廣州市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供應(yīng)研究[D].廣州:華南理工大學(xué)，2013.

【6】國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見[OL]. http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003. shtml.

Study on Planning and Construction Standards of Facilities for Aging Population in Chinese Urban Residential Areas in Deep Aging Society

LIU Zhi-guo，WANG Xiao，ZHU Xiao-lan
（School of Civil Engineering Nanjing Tech University,Nanjing 211816,China）

The aging situation in Chinese society requires a new standard for the social service and public facilities for the aged in urban residential areas.Based on the analysis of the problems and the summary of experience in the explorati on on existing planning and construction standards for aging population,this research pay attention to indicators like category,classification and layout of the facilities for aging population in Chinese urban residential areas,and put forward a new index system of the standard which conform to the requirement of the development for the aging population in China under the situation of deep aging.

urban residential areas;facilities for aging population;planning and construction standard

TU984.1

A

1007-9467（2016）05-0078-04

2014年度江蘇省建設(shè)系統(tǒng)科技計劃項(xiàng)目（2014JH11）

劉志國（1979～），男，江蘇鹽城人，工程師，從事項(xiàng)目管理研究，（電子信箱）12501338@qq.com。

2015-11-13