鄧亞當

(中共廣東省委黨校，廣東廣州，510550）

公共財政競爭性分配項目委托第三方評估對政府績效的影響及其啟示

鄧亞當

(中共廣東省委黨校，廣東廣州，510550）

政府委托第三方評估是提高政府績效的有效手段之一。2013年，佛山市南海區(qū)組織開展了“幸福工程”競爭性分配項目，探索公共財政專項資金競爭性分配項目委托第三方評估的路徑。在該項目中，政府委托第三方評估對降低政府成本、提高政府效率和促進社會進步三大政府績效均產(chǎn)生了積極影響。顯然，第三方組織的介入能分離政府決策權和政府職能，并以其專業(yè)性促進相關項目的科學性和合理性。南海區(qū)政府委托第三方評估過程中堅持實事求是、權責分明、信息公開和建設監(jiān)督制衡機制，其經(jīng)驗值得借鑒。

公共財政；競爭性分配；委托評估；政府績效；影響機理

2014年6月，國務院部署對《2014年政府工作報告》中的重點工作和2013年下半年以來的重要政策措施落實情況開展全面督查。作為最重要的“創(chuàng)新”督查形式，第三方評估成為吸引社會關注的亮點之一。作為一種外部制衡機制，第三方評估是政府績效評估必要而有效的手段之一，可以彌補傳統(tǒng)政府自我評估的缺陷、完善政府績效評估體系、提高政府績效評估的客觀性和公正性，還可以改善政府形象，增強政府能力，有利于促進服務型政府的建設。深入研究委托第三方評估對政府績效的影響，探討其發(fā)揮作用的機理，總結(jié)經(jīng)驗并不斷完善，對有效提高政府績效具有重要意義。本文通過南海區(qū)公共財政競爭性分配項目委托第三方評估的案例，探討此種方式對提高政府績效的影響以及產(chǎn)生影響的機理。

一、南海區(qū)公共財政競爭性分配項目

2008 年，廣東省開始在基本公共服務均等化基礎上，實行了“財政專項資金競爭性分配”的探索，佛山市南海區(qū)是廣東省探索財政專項資金競爭性分配改革的重要試點區(qū)域。2013年，佛山市南海區(qū)開展了黨組織掛鉤結(jié)對“幸福工程”競爭性分配項目，探索財政專項資金競爭性分配委托第三方評估的路徑[1]。

南海區(qū)政府通過合同委托的方式將“幸福工程”專項資金競爭性分配項目的評審工作委托給第三方組織——中國發(fā)展研究基金會負責，即由第三方組織從所有的申報項目中評選出提供資金扶持的項目。根據(jù)合同要求，中國發(fā)展研究基金會對申報項目進行獨立的科學評審，評選出最合理的若干個項目進行資金扶持，南海區(qū)政府則為中國發(fā)展研究基金會創(chuàng)造必要的評審條件并給予一定的報酬。該項目中，評審工作分三階段完成：一是申報材料收集階段；二是書面評審階段，即對申報項目的材料進行評審，按照差額原則，選出較為合理的項目；三是答辯階段，即對通過材料評審階段的項目進行公開評審，多位專家對申報項目存在或可能存在的問題進行提問，由申報單位進行答辯。第一階段的申報材料由南海區(qū)政府完成，第二、三階段則由中國發(fā)展研究基金會獨立完成。因此，評審指標的制定、評審專家的選擇、評審具體工作安排等均由中國發(fā)展研究基金會獨立完成，南海區(qū)政府不可運用手中的權力影響評審工作的客觀和公正。評審過程中，中國發(fā)展研究基金會對申報項目中的各項指標都要進行具體的評價，對于不合理的地方，要給出相應的建議。如：對過高的預算要給出一個合理的預算建議，并說明理由。因此，申報單位不管最終能不能成功

獲得扶持資金都會獲得評審專家的意見反饋，對申報單位的工作具有一定的參考價值。申報項目的選擇最終根據(jù)書面得分加答辯得分后的總分排名決定，并在答辯結(jié)束后當場公布總分排名結(jié)果和成功競標的申報單位，減少暗箱操作或?qū)ぷ獾目赡苄浴?/p>

在評審過程中，第三方的評估工作同時受區(qū)人大、政務監(jiān)察、審計局以及委托方的監(jiān)督。其委托合作模式可以用如下圖形表示（見圖1）：

圖1 南海區(qū)直屬機關工作委員會委托第三方評估的模式

二、委托第三方評估對政府績效的影響

“政府績效”是評判政府治理水平和運作效率的重要依據(jù)。政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預期的含義在內(nèi)[2]。下文從政府成本、政府效率和社會進步三個維度分析南海區(qū)公共財政競爭性分配項目對南海區(qū)政府績效的影響。

（一）對降低政府成本的影響

案例中，專家對申報項目進行逐一審查和評估，對每一個申報項目中的預算資金進行詳細審核，發(fā)現(xiàn)不合理的預算，則給出修改的建議。南海區(qū)“幸福工程”競爭性分配專項基金中，共有56個機關黨組申報項目扶持資金，經(jīng)過專家書面評審后確認有34個項目進入現(xiàn)場答辯環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)候選項目負責人要回答專家的提問并為自己項目的合理之處進行論辯。經(jīng)過兩輪的評選，最終獲得專項資金的共有24個項目，先后共去除32個不合理或不夠成熟的項目。申報的56個項目，累計申報金額達882.96萬元，超過總項目基金552.96萬元（見表1），說明設定固定總額的專項基金進行競爭性分配本身可以避免部分不合理項目的實施，提高政府財政管理質(zhì)量和預算資金使用效率。成功競標的24個項目，其原申報資金總額為4，165，562.73元，經(jīng)專家評估，完成這24個項目的金額只需3，313，500元，共節(jié)約了852，062.73元，資金節(jié)約率為20.45%。而如果沒有專家對申報項目進行預算評估，那么根據(jù)項目得分排名，在設定的330萬之內(nèi)最多只能實施19個項目?？梢?，通過專家評估去掉部分不合理的項目與刪減合理項目中的不合理預算，可以節(jié)約大量財政資金，節(jié)約下來的財政資金又可以用于更多惠民便民的項目。換句話說，如果沒有專家進行科學的專業(yè)的評估，則即使規(guī)定了專項基金的最高金額并進行競爭性分配，仍會有部分資金被無效使用，這種無效使用必然以其他項目為代價。由此可見，第三方的獨立性、客觀性和專業(yè)性，可以更容易發(fā)現(xiàn)項目預算中的不合理之處和存在的問題，從而促進政府預算管理的改善，增強資金使用的科學性與合理性，提高財政資金的使用效率，降低政府成本。

表1①本文數(shù)據(jù)來源于南海區(qū)直機關黨委和中國發(fā)展研究基金會。

（二）對提高政府效率的影響

南海區(qū)直屬機關工作委員會的一位工作人員在與專家交流的過程中曾說：“這樣做（委托第三方評估）使我們的工作輕松了很多，而且很多事情也好辦了很多，因為評審結(jié)果不是由我們評估得出的，而是按照多位專家的評估結(jié)果得出的，資金的最終分配也是根據(jù)專家的建議得出的。這樣下面的單位就不會說我們偏心，減少了好多煩惱和困擾，也避免了腐敗?！比饲?、尋租、腐敗都是影響政府效率的重要因素，而第三方的介入不僅能避免上級政府受人情困擾，而且能作為“第三雙眼睛”監(jiān)督政府的行為，杜絕尋租，更好的規(guī)避腐敗，使得不管是上級政府還是下級政府都將更多的心思花在改善項目和提高工作效率上。委托第三方評估，能大量減少政府親自評估的工作量，節(jié)約人力物力，使得政府能有更多的精力和資源更好地行使自身的職能，促進政府工作效率的提高。

從獲得專項扶持資金的單位來看，委托第三方評估能促進項目執(zhí)行效率的提高。這是因為第三方在對項目的前期評估與篩選過程中，對各個項目的內(nèi)容、應達到的目標，以及對目標的評估標準均有了深入而全面的了解，有利于項目驗收時對項目作出全面準確的評估。同時，被評估政府難以虛報或瞞報項目執(zhí)行結(jié)果，敷衍了事。這無

形中對政府執(zhí)行項目形成壓力，促使成功競標后的政府認真對待項目的執(zhí)行，以避免因出現(xiàn)明顯瑕疵而影響項目的驗收。因此，專業(yè)第三方的介入，提高了政府對項目執(zhí)行的重視程度，促進了項目執(zhí)行效率的提高，最終促進了政府效率的提高。

（三）對促進社會進步的影響

政府委托第三方評估對社會進步的影響主要體現(xiàn)在促進社會民主政治的發(fā)展。隨著政府服務理念的轉(zhuǎn)變，政府對社會組織的認可程度越來越高，逐漸放寬甚至主動增加社會組織和公民參與社會治理的途徑。政府委托第三方評估便是政府對社會組織的認可，也是社會組織參與政府決策的重要途徑。雙方通過合同委托的形式合作，使一部分政府權力“下放”給相關的社會組織行使，這樣就開始了政府權力向社會逐步轉(zhuǎn)移或權力社會化的漸進過程。權力多元化是政治民主化的必然要求，權力社會化則是權力人民性的進步和人類社會發(fā)展的必然歸宿[3]。政府委托第三方評估實質(zhì)上是政府決策權力的分離，是政府權力多元化與社會化的有效形式，對促進社會民主政治的發(fā)展具有重要意義。

三、委托第三方評估提高政府績效的機理探討

由上文分析可知，南海區(qū)政府委托第三方評估對政府成本、政府效率和社會進步三方面的績效都產(chǎn)生了積極的影響，其產(chǎn)生影響的機理主要有以下幾方面。

（一）分離政府決策權，形成監(jiān)督制衡機制

在南海區(qū)公共財政競爭性分配項目中，第三方評估專家的評估結(jié)果是各申報項目能否扶持資金的決定性因素。換句話說，第三方組織通過評估途徑，很大程度上決定了扶持資金的去向，即在這個項目中，政府沒有獨掌決策權，而是將大部分的決策權分離給了第三方組織。第三方組織的介入對政府部門形成了一種監(jiān)督，使政府事務更加公開透明。同時，政府（包括主辦方以及人大、政務監(jiān)察和審計局）對第三方組織的評估工作也實施監(jiān)督，防止第三方組織敷衍應付或與被評估者相勾結(jié)進行暗箱操作等行為的發(fā)生。因此，決策權的分離使雙方形成了監(jiān)督制衡機制，規(guī)避項目選擇過程中尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提高政府效率，節(jié)約政府成本，進而提高政府績效。

（二）以專業(yè)性促進科學性和合理性

南海區(qū)財政競爭性分配項目中的受委托方——中國發(fā)展研究基金會，對項目涉及的相關領域具有極強的專業(yè)研究背景，其所聘請的專家是來自經(jīng)濟管理、公共管理、績效評估、工程管理等不同領域的專家。這有助于從源頭上確保項目評估結(jié)果的科學性和客觀性，保證入選項目的合理性和可行性，進而降低決策失誤而浪費政府資金的可能性。評估過程中，第三方從專業(yè)的視角，對入選項目提出改進建議，對項目的高效執(zhí)行產(chǎn)生了積極的促進作用。另外，第三方的專業(yè)性，也使得項目執(zhí)行政府在項目驗收的過程中難以通過虛假數(shù)據(jù)蒙混過關，促進項目更好地達到應有的效果，提高項目效能，進而提高政府績效。

（三）分離政府職能，節(jié)約人力物力

過去，政府項目從評估、選擇、決策到結(jié)果驗收都是由政府內(nèi)部實施完成，而評估工作本身需要一定的專業(yè)技能才能完成，這就需要政府親自組織評審專員（外部聘請或內(nèi)部培養(yǎng)），使原本職能臃腫的政府部門工作更加繁忙。政府職能臃腫，政府工作人員精力分散，無法集中精力更好的完成更多的為民服務的業(yè)務，降低了政府行政效率和公眾滿意度。委托評估是政府將評估這件自己可以不用親自做也做不好的事通過合同外包的形式委托給第三方代理，從而減輕政府工作負擔，有效節(jié)約政府的人力物力，使政府人員有更多精力完成更重要的職能，節(jié)約政府成本，提高政府行政效率。

四、南海區(qū)政府委托第三方評估的經(jīng)驗

南海區(qū)政府委托第三方評估的案例說明政府委托第三方評估對提高政府效率、降低政府成本和促進社會發(fā)展能產(chǎn)生積極的影響。在探索財政專項資金競爭性分配第三方評估的道路上，南海區(qū)政府為廣東省各縣區(qū)乃至全國各縣區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗。

（一）實事求是，循序漸進

目前，我國政府委托第三方評估處于起步階段，而由于歷史原因，我國政府機關缺乏競爭意識，缺乏與系統(tǒng)外的組織合作，更缺乏讓系統(tǒng)外的組織對其進行評估的實踐。因此，如果直接將一些常規(guī)性項目委托給第三方評估，會有比較大的阻力，難以貫徹落實。因此，在社會環(huán)境發(fā)展尚不成熟的時期，相對于委托常規(guī)性項目，委托競爭性分配項

目有利于減少阻力，符合歷史循序漸進發(fā)展的規(guī)律。南海區(qū)政府正是基于對客觀事實的判斷，實事求是，恰當?shù)刈プ×素斦偁幮苑峙漤椖康奶匦裕械谌皆u估才成功有效地得以落實。同時，由于競爭性分配項目本身就以績效為導向，屬于以競爭促績效的項目，所以這類項目有利于營造黨政機關的競爭氛圍，促進相關部門及工作人員競爭意識和績效意識的提高。委托第三方評估是多元治理理念的產(chǎn)物，從阻力較小的項目開始著手委托第三方進行評估，不僅有利于積累委托第三方評估的經(jīng)驗，也有利于多元治理理念的推廣使用。

（二）權責分明，合作有序

政府委托第三方評估是一種“官民”合作途徑，委托方的身份對受委托方天然具有一定的優(yōu)越性，且社會組織和政府間缺乏類似項目的合作經(jīng)驗，合作過程難免會出現(xiàn)一些意料之外的問題。因此，清晰界定委托方和受委托方的權利和責任顯得十分重要。南海區(qū)政府在與第三方專業(yè)評估機構(gòu)的合同書中明確規(guī)定雙方的權責，讓雙方明確自身的權利和責任，各司其職，而不會因?qū)嘭煵磺鍖е鹿ぷ麇e漏或混亂，避免了合作過程中因權責不清而出現(xiàn)糾紛，避免委托工作陷入僵局，保證了委托評估的順利開展。

（三）信息公開，以透明贏信任

委托第三方評估要顯示出其優(yōu)越之處，取得社會的信任，相關信息就必須公開化和透明化。南海區(qū)委托第三方進行評估的過程幾乎全程實時公開，評估結(jié)果即時向社會公開，評估意見與明細即時如實反饋給參加競標的單位。因此，不管是參加競標的政府部門還是社會大眾都能夠即時了解到第三方評估的動態(tài)，起到實時監(jiān)督的作用，促進社會大眾和政府部門對第三方評估的信任，有利于政府委托第三方評估工作的進展。

（四）建立監(jiān)督制約機制，以制衡促效果

南海區(qū)政府成立了項目工作委員會，一方面負責項目的統(tǒng)籌工作，另一方面也負責監(jiān)督第三方組織評估的工作是否按合同約定落實到位、是否敷衍了事、是否存在暗箱操作等，謹防第三方評估過程中可能存在的不負責任和腐敗行為，并設立違約條款，進一步確保評估過程的責任性與有效性。同時，區(qū)人大、審計局、政府監(jiān)察部門也對評審工作進行同步監(jiān)督，確保對第三方評估的監(jiān)督更加充分到位。因此，南海區(qū)政府比較全面系統(tǒng)的監(jiān)督制約渠道，有助于提升社會大眾和相關政府部門對第三方評估結(jié)果的信服度，促進政府委托第三方評估的發(fā)展。

五、結(jié)語

第三方的專業(yè)性提高了評估的科學性，委托第三方評估本身對政府形成一種監(jiān)督制衡作用，同時第三方的介入能為政府節(jié)約大量的人力物力。作為一種評價方式，委托第三方評估的作用與優(yōu)勢逐漸受到政府的重視和認可。南海區(qū)政府委托第三方評估的經(jīng)驗值得廣東其他縣區(qū)乃至全國各縣區(qū)借鑒，各縣區(qū)可以根據(jù)本縣區(qū)的實際情況，取其精華，靈活應用。

政府績效評估需要系統(tǒng)內(nèi)部的自我評估和上下級間的評估，更需要系統(tǒng)外部評估，才能使政府績效評估生態(tài)更加平衡。全國人大代表、廣東省財政廳廳長曾志權表示，通過引入外部評價主體，彌補了政府內(nèi)部評價的局限與不足，從根本上克服了內(nèi)部評價既作“運動員”又作“裁判員”的矛盾，確保評價結(jié)果的獨立性，提高了預算績效管理的公信力；同時，通過第三方機構(gòu)理性、科學、客觀和開放的獨立評估，把財政支出公開化、透明化，在客觀上也形成了推進政府提升公共產(chǎn)品和公共服務供給效能的倒逼機制，促進預算管理的民主參與，提高了政府的服務效能[4]?？梢灶A見，在建設服務型政府、陽光型政府理念的指導下，委托第三方評估將會成為未來政府績效評價的重要方式之一。

[1]佛山市南海區(qū)財政局.關于開展2013年南海區(qū)機關單位黨組織掛鉤結(jié)對“幸福工程”競爭性分配的通知（南直黨工〔2013〕3號）[Z].2013,3.

[2]臧乃康.政府績效的復合概念與評估機制[J].南通師范學院學報,2001，(3):25-29.

[3]郭道暉.權力的多元化與社會化[J].法學研究，2001，(1).

[4]張瑤瑤.廣東:引入第三方評價是其預算績效管理的一項重大轉(zhuǎn)變——專訪全國人大代表、廣東省財政廳廳長曾志權[N].中國會計報，2013-03-22（012）.

（責任編輯： 楚和）The Impact on the Government Performance and the Enlightenment of Entrusting aThird Party to Assess Competitive Allocation Projects of Public Finance

DENG Ya-dang

(Party School of Guangdong Provincial Committee of CPC, Guangzhou,Guangdong, China,510053)

That thegovernment entrusts a third party to assess has proved to be one of the effective means to improve government performance. In 2013, the government of Nanhai District, FoshanCity,as a pioneer attempt, has entrusted a third party to assess a competitive allocation project of public fi nance. As a result, the experiment has positively impacted the government’s performance, such as reducing the government cost, enhancing the government effi ciency and improving social progress. It is becausethe intervention of the third party can segregate government decision-making power and government functions. What’s more, the expertise of the third party can facilitate the rationality and validity of relevant projects. Nanhai District’s experiences of keeping its feet on the ground, defi ning power and responsibility clearly, disclosing truthful information and building enough supervision and balance mechanism deserves to be used as a reference.

public fi nance; competitive allocation; entrusting assessment; government performance; impacting mechanism

F812.2

A

2095－932x（2016）05－0104－04

2016－05－20

鄧亞當（1992－），女，廣東湛江人，碩士研究生，中共廣東省委黨校。