筱靜

政策紅利減少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，靠賣地的發(fā)展沒有未來。

10月20日，江西贛江新區(qū)在江西南昌掛牌成立。這是全國第18個、中部地區(qū)第2個國家級新區(qū)。

1992年10月11日，上海浦東新區(qū)經(jīng)國務院批準設立，此后至2014年的22年間，只有6個國家級新區(qū)被批復，而2014年之后的2年時間，一共有12個國家級新區(qū)設立。此外，還有多個城市正在排隊申報國家級新區(qū)。

上海浦東新區(qū)一直是國家級新區(qū)發(fā)展的樣本。

國家級新區(qū)，是指新區(qū)的成立乃至于開發(fā)建設上升為國家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標、發(fā)展定位等由國務院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審批，相關特殊優(yōu)惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區(qū)內(nèi)實行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵新區(qū)進行各項制度改革與創(chuàng)新的探索工作。顯而易見，政策紅利成為國家級新區(qū)受追捧的重要原因所在。不過，隨著新區(qū)的不斷增多，政策紅利已經(jīng)攤薄。

“國家最早批復的新區(qū)，既給‘牌照，又給‘車。青島西海岸新區(qū)批復時，只給的是‘牌照，沒有優(yōu)惠政策和資金。也就是既沒有‘車，也沒有‘油料?！苯衲?月，青島西海岸新區(qū)獲批兩周年時，青島西海岸新區(qū)工委書記王建祥公開表示。

在“國家級新區(qū)”的概念下，賣地建城成為了快速拉動板塊熱度的方式，南京江北新區(qū)成立后，房價坐地上漲，成交與認購量均有大幅攀升。然而并非所有新區(qū)都能消化這樣的利好，2015年全國17個國家級新區(qū)排名中，排名第一的濱海新區(qū)GDP是最后一名貴安新區(qū)的155倍，有些新區(qū)，特別是在中西部地區(qū)正在吞咽高庫存的“苦果”，淪為“鬼城”。

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，設立國家級新區(qū)，比如上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)，在推動城市經(jīng)濟發(fā)展、促進老城區(qū)的經(jīng)濟要素向新區(qū)轉移、改善城市布局、帶動周邊區(qū)域發(fā)展方面確實發(fā)揮了很大作用。

“但也不能否認國家級新區(qū)發(fā)展過程中存在的一些問題。國家級新區(qū)政策紅利在減少，新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)發(fā)展不均衡、示范作用發(fā)揮不充分等問題，甚至也有一些新區(qū)在發(fā)展過程中偏離了新區(qū)設立的初衷。”宋迎昌表示。

很顯然，新設立的新區(qū)如何克服“紅利依賴癥”，這是它們共同面對的成長難題。

只有“城”沒有“產(chǎn)”

近期，因為媒體的報道，蘭州新區(qū)因為“空城”卷入輿論漩渦，而這也引起了社會對國家級新區(qū)發(fā)展模式的廣泛爭議。

蘭州新區(qū)管委黨政辦一位工作人員向《財經(jīng)國家周刊》坦陳，蘭州新區(qū)“空城”現(xiàn)象的確存在，新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，起步條件比較差，成長需要長期的努力。目前新區(qū)正在加大招商力度，拓展電子信息、水性材料、光電制造、大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代物流、文化旅游等六大產(chǎn)業(yè)鏈。

蘭州新區(qū)是國家2012年8月設立的第五個國家級新區(qū)，定位是要成為西北地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極、國家重要的產(chǎn)業(yè)基地、向西開放的重要戰(zhàn)略平臺和承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)，帶動甘肅及周邊地區(qū)發(fā)展、深入推進西部大開發(fā)、促進我國向西開放。

在宋迎昌看來，蘭州新區(qū)地處西部欠發(fā)達地區(qū)，缺少產(chǎn)業(yè)基礎，也是人口流失較多的區(qū)域，要形成產(chǎn)業(yè)集聚、人氣旺盛的勢頭，就要付出更多的努力，花費更多的成本，而且不是短時間內(nèi)能夠完成的。不論產(chǎn)業(yè)還是人口，引進比較困難。純粹造城，城是建起來了，缺少產(chǎn)業(yè)，也很難發(fā)展起來。

國家發(fā)改委對于國家級新區(qū)在發(fā)展過程出現(xiàn)的問題，曾經(jīng)在去年發(fā)布的《關于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》中指出，部分新區(qū)不同程度存在著規(guī)劃執(zhí)行不嚴、土地等資源節(jié)約集約利用程度不高、產(chǎn)業(yè)競爭力不強、體制機制創(chuàng)新不足等問題。

天津濱海新區(qū)一位官員告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“空城”、“鬼城”的成因，主要就是產(chǎn)業(yè)沒跟上。光有“城”而沒有“產(chǎn)”。沒有產(chǎn)業(yè)只是建有好樓也是沒有意義的。產(chǎn)城不融合，由于僅僅發(fā)展了房地產(chǎn)，而沒有產(chǎn)業(yè)，沒有就業(yè)崗位，吸引不來人才，缺少人員流動。

在部分受訪官員看來，近些年明顯感覺新區(qū)政策紅利在減少。新區(qū)政策相對趨同，比如京津冀協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和“一帶一路”等相關政策利好，都帶有普惠特點。

宋迎昌表示，目前國家級新區(qū)所能享受到的紅利，主要是在國家爭取項目支持上占有一定優(yōu)勢。而其他的固定成本也不會因為新區(qū)而改變。比如物流成本、基礎設施建設等成本，一點也不少。眼下，政策紅利減少，僅僅靠政策來推動新區(qū)發(fā)展是比較難的。

不能急于求成

青島西海岸新區(qū)一家海洋生物企業(yè)負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，國家級新區(qū)的紅利在企業(yè)方面也沒有體現(xiàn)出來。起碼青島西海岸新區(qū)成立這兩年來他們沒有享受到多少優(yōu)惠政策，感覺土地、人工、水費等仍然耗費巨大，樣樣成本都比較高。反倒是他們在江蘇鹽城的另一個制造基地，盡管不是國家級新區(qū)，但是稅收和土地政策都享受到了優(yōu)惠。

上述負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，西海岸新區(qū)政府對企業(yè)很重視，但是國家級新區(qū)的政策紅利減少，企業(yè)獲得的紅利自然就少。因為地方優(yōu)惠政策落地需要資金，眼下地方政府負擔重，也沒有錢讓優(yōu)惠政策落地。

自1992年上海浦東新區(qū)作為第一個國家級新區(qū)成立，1994年天津濱海新區(qū)作為第二個國家級新區(qū)成立，此后，新區(qū)設立工作停止了16年。2010年再次啟動，之后設立的新區(qū)數(shù)目6年激增了16個。截至2016年6月，我國已設立上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)等共18個國家級新區(qū)。

目前還有很多城市已經(jīng)提出了設立新區(qū)的構想，要打造國家級新區(qū)，比如武漢光谷新區(qū)、鄭州鄭東新區(qū)、江西昌九新區(qū)、沈陽沈北新區(qū)、石家莊正定新區(qū)、南寧五象新區(qū)等，這些城市都期盼躋身國家級新區(qū)行列。

宋迎昌認為，國家級新區(qū)的成長要進行科學論證，要科學決策，不能急于求成。沒有經(jīng)過科學決策，把大量寶貴的資源和社會財富浪費在不斷設立的新區(qū)上面，政府權力也很容易過度膨脹。另外，需要強調(diào)的是，國家級新區(qū)并不能成為稅收和政策洼地，關鍵還在于如何推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同，強化比較優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。