秦前紅

(武漢大學法學院，湖北武漢 430072)

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檢察機關參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討*

秦前紅

(武漢大學法學院，湖北武漢 430072)

當前行政公益訴訟在全國多個省份開展試點，與過往對公共利益的保護相比，行政公益訴訟在多方面取得了突破。囿于該制度在我國運行時間不長且欠缺有益經驗，通過對實踐中相關案例的分析，發(fā)現(xiàn)該制度存在很多問題亟待解決，如受案范圍狹窄未達到公眾對公益訴訟的期待，檢察機關的特殊身份影響法院審判主導地位，缺乏檢察機關承擔敗訴后果的規(guī)定，過高的勝訴率將增加濫訴的風險等。探究以上問題的理論與現(xiàn)實邏輯，妥善解決試點中的種種困惑，才能化繁為簡地構建常規(guī)化的行政公益訴訟模式，使其發(fā)揮理想的效果，成為保護公益的重要法器。破解以上實踐難題，需完善具體的公益訴訟制度，從立法體系中定義公益的范圍，明確檢察機關參與公益訴訟的地位，有效處理檢察機關、審判機關和行政機關的平衡。

檢察機關；行政訴訟；公益訴訟

行政公益訴訟作為一種新型訴訟模式，伴隨新一輪司法改革逐漸興起，當前已在全國多個省份開展試點。*根據(jù)全國人大常委會的授權，2015年7月2日最高人民檢察院選定北京、廣東、甘肅、內蒙古等13個省級行政區(qū)開展為期兩年的行政公益訴訟試點。參見最高人民檢察院：《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，《檢察日報》2015年7月3日。司法改革本是一項涉及機制設置、權力機關協(xié)調等多方位的全面改革，需要一種宏觀的、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。*參見陳衛(wèi)東：《未來五年我國司法體制改革的若干建議》，《河南社會科學》2012年第2期。行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟存在較大差別，目前還處于試點階段，并沒有在全國范圍內建立，但在域外法治發(fā)達國家經歷長時間的發(fā)展業(yè)已相當成熟，對公共利益的保護，監(jiān)督行政機關依法行政大有裨益。如美國的檢察長訴訟等，*美國的公益訴訟起源于環(huán)境保護領域，首見于1969年《密歇根州環(huán)境保護法案》，后被1970年《清潔空氣法》所采納，漸漸成為全國性的制度，并逐步發(fā)展為日后傳播到其他國家的“檢察長訴訟”。參見侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，《交大法學》2015年第4期。雖然名稱各異，但核心內涵與我國行政公益訴訟類似，都因行政行為導致公共利益受損而對行政機關提起訴訟。

一、檢察機關參與行政公益訴訟的緣起和現(xiàn)狀

我國檢察機關參與行政公益訴訟肇始于2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，此次會議提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，由此正式拉開了檢察機關參與公益訴訟的序幕。要深入研究該制度，首先必須闡明檢察機關參與行政公益訴訟的緣起和現(xiàn)狀。

(一)公益訴訟與行政公益訴訟的緣起

公益訴訟發(fā)端于上世紀六七十年代的美國并逐步擴展到全世界，其邊界逐步從環(huán)境保護領域向更大范圍擴展。它在本世紀初引發(fā)我國理論界的廣泛關注，有學者結合中國實際做了如下定義：“公益訴訟是任何組織和個人根據(jù)法律的授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動?！?顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第52 頁。

涉及公共利益的訴訟根據(jù)被訴主體不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，民事公益訴訟最早見于2012年《民事訴訟法》第55條，*我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！敝饕槍ξ廴经h(huán)境和侵犯消費者利益的行為，用于解決平等民事主體之間的特定侵權糾紛。行政公益訴訟是國家積極作為論的產物，有利于實現(xiàn)司法權與行政權之間的功能秩序，也并不違反無利益無訴權原則。*參見姜濤：《檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，《政法論壇》2015年第6期。與民事公益訴訟不同，行政公益訴訟是因為行政機關的違法行政行為或不作為破壞公共利益而提起的訴訟，其出現(xiàn)得稍晚一些，在2014年修訂《行政訴訟法》時并沒有規(guī)定行政公益訴訟的內容，行政公益訴訟最早見于最高人民檢察院于2015年7月2日公布的《檢察機關提起公益訴訟試點改革方案》(以下簡稱：《試點方案》)。*《試點方案》不僅對行政公益訴訟的范圍、參加人、程序和訴訟請求進行了初步規(guī)定，還對民事公益訴訟的相關內容進行了規(guī)定，到目前為止，還沒有單獨針對行政公益訴訟發(fā)布任何公開的法律文件。

(二)檢察機關參與行政公益訴訟的現(xiàn)狀

根據(jù)十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的構想，全國人大常委會于2015年7月1日發(fā)布《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱：《授權決定》)。憑借全國人大常委會的授權，檢察機關參與公益訴訟終于從黨內決策走向了國家行為，《授權決定》和《試點方案》初步勾畫了檢察機關參與行政公益訴訟的基本框架。實務界對公共利益保護進行了長時間探索，在《授權決定》正式發(fā)布之前，已于2014年10月20日開啟了檢察機關參與行政公益訴訟第一案。*《檢察院訴環(huán)保局：全國首例行政公益訴訟案》，最高人民檢察院網，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201511/t20151126_108223.shtml，2016年5月20日訪問。貴州省金沙縣檢察院起訴縣環(huán)保局，請求判令環(huán)保局依法履行職責，環(huán)保局在接到法院的法律文書后，立即對行政不作為進行反思，采取措施予以補救，金沙縣檢察院經研究認為通過提起行政公益訴訟督促行政機關履行職責的意圖已經達到，遂于11月4日撤回起訴。據(jù)最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉介紹，自2015年7月開展試點以來，截止2016年4月，各試點地區(qū)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索703件，其中行政公益訴訟案件線索554件，檢察機關對325起公益訴訟案件啟動訴前程序，其中行政公益訴訟案件為290件，行政機關已經履行職責或者糾正違法的為224件。*參見劉子陽：《穩(wěn)步推進試點325起案件啟動訴前程序——全國檢察已提起公益訴訟15件》，《法制日報》2016年4月14日，第3版。

我國目前正處在大變革大調整時期，各種問題叢生，現(xiàn)行的法律制度面臨各種壓力和挑戰(zhàn)，特別是在環(huán)境污染、食品安全、消費者權益保護等涉及公益保護的領域，由于法律制度不健全，試圖通過普通訴訟渠道解決以上問題困難重重，故加強公益保護，建立完善的行政公益訴訟制度，是本輪司法改革必須優(yōu)先考慮的問題，也是理論界必須重點研究的課題。

二、檢察機關參與行政公益訴訟若干問題檢視

當前試點經驗不足，制度構建不完善，導致實踐中存在若干突出問題，經過對部分試點省份案件的梳理及社會影響重大案件的分析，筆者發(fā)現(xiàn)總體上檢察機關內部改革自主性不足、參與度不高，與外部機關的整體協(xié)調配合不多。同時，在具體制度安排上也有待改進，如受案范圍狹窄未達到公眾期待，檢察機關的特殊身份影響法院審判主導地位，案件線索來源單一導致檢察機關有獨攬訴訟的可能等等。

(一)改革內部自主性不足和外部整體協(xié)調不夠

在全國人大常委會授權之后，各項改革方案制度設計主要由最高人民檢察院制定，如確定試點區(qū)域試點時間、制定具體實施辦法，總結試點改革經驗教訓等。據(jù)此，最高人民檢察院是改革宏觀規(guī)則和微觀制度的制定者，試點改革尚存在內部自主性不足、參與度不高，外部整體協(xié)調不夠兩個問題。

地方檢察機關自主性不足、參與度不高原因在于兩個方面。第一，檢察機關參與行政公益訴訟是一場自上而下的改革。我國自古以來就是中央集權型國家，導致各項大型改革往往由上而下逐步推進，與之前多輪司法體制改革一樣，本次改革也是先由中共中央提出，再經全國人大授權，最后由最高人民檢察院制定具體實施方案。此過程導致地方檢察機關參與度不夠，不論是在改革總體思路的確定還是具體制度的制定中，都缺乏地方檢察機關尤其是省以下檢察機關的直接參與，使地方檢察機關處于失語的狀態(tài)。第二，部分地區(qū)不尊重司法規(guī)律，以下達任務的方式要求限期完成改革。行政公益訴訟改革作為司法改革的一部分，必須尊重司法的基本規(guī)律，改革本身需要在合適的條件下按部就班地推進，但部分試點地區(qū)司法機關沒有認識到司法改革與行政改革的差別，習慣于以行政命令的方式推進司法改革，往往拔苗助長而適得其反。如西部某試點省份要求在2016年3月之前市檢察院至少提起一件行政公益訴訟，2016年6月以前縣檢察院至少提起一件行政公益訴訟。

檢察機關與其他機關整體協(xié)調不夠，對某些制度改革認識不一致，如檢察機關思路與法院思路沒完全統(tǒng)一，均以本部門為中心進行各自為陣的碎片化改革，這也是長久以來改革形成的痼疾。本次改革以檢察機關為主導，但絕不是僅僅依靠檢察機關，若缺乏其他機關的協(xié)調配合，必難以達成改革效果。試點改革的各項指導性文件，分別以最高人民檢察院和最高人民法院的名義單獨下發(fā)，如最高人民檢察院下發(fā)的《試點方案》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱：《實施辦法》)，最高人民法院下發(fā)的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。若方案內容為本部門的專屬業(yè)務且專業(yè)性強，由最高人民檢察院或者最高人民法院單獨下發(fā)亦無不可，但筆者認為若檢察機關和法院能夠相互協(xié)調統(tǒng)一制定方案共同推動改革，以聯(lián)合發(fā)文的形式或許能減少甚至避免文件沖突和不一致，維護改革的權威性，防止改革成為各部門獲取利益的“圈地運動”。

(二)檢察機關的特殊身份影響法院審判主導地位

檢察機關以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，公益訴訟人不同于普通訴訟當事人，檢察機關與訴訟并無直接的利害關系，而是代表公共利益。不過檢察機關代表公益提起起訴只是一種應然的理想狀態(tài)，并不能說明檢察機關的任何訴訟請求都符合公共利益的需要，更不能以保護公益為借口侵犯合法私益，故必須防止檢察機關借公益之名行干涉審判之實。實踐中檢察機關為了勝訴會借助公益訴訟人的身份，并以行使法律監(jiān)督機關的職責為由對法院審判造成影響。另外，《試點方案》第四部分第3條提出“建立與人民法院的協(xié)調配合機制”，容易嬗變?yōu)闄z察機關參與審判甚至主導審判，最終妨礙法院的獨立審判。要避免上述問題，必須厘清檢察機關在訴訟中的角色，檢察機關雖然具有公益訴訟人和法律監(jiān)督機關的雙重身份，但此時二者有主有次，公益訴訟人的身份是主要的第一性的，法律監(jiān)督機關是補充的、第二性的。首先必須明確公益訴訟人的定位，從案件起訴到執(zhí)行，檢察機關都以公益訴訟人的身份參與訴訟，這是實現(xiàn)公益目標的主要手段。檢察機關的法律監(jiān)督權能是隱形的備用權能，不能恣意對個案審判施加額外影響，它主要是監(jiān)督審判工作中審判人員違法行為和執(zhí)行活動中的違法情形。*參見最高人民檢察院：《關于充分發(fā)揮檢察職能為全面深化改革服務的意見》，最高人民檢察院網，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201501/t20150126_88945.shtml，2016年5月20日訪問。根據(jù)《實施辦法》第34條的規(guī)定，檢察機關在行政公益訴訟中的監(jiān)督權能主要體現(xiàn)在監(jiān)督國家機關工作人員是否存在貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪行為。法律監(jiān)督機關的身份只是其享有訴訟權能的前提，它并不是以法律監(jiān)督機關的身份提起訴訟，正如公民與行政機關因為民事爭議產生的糾紛應該適用民事訴訟而不適用行政訴訟，并不能因為被告是行政機關就認定為行政訴訟，因為此時行政機關是以民事訴訟當事人的身份參與訴訟。

實踐中檢察機關應擺正定位，作為公益訴訟人提起訴訟本身就是在履行法律監(jiān)督機關的職責，實現(xiàn)保障公益維護公平公正社會秩序的目的。在訴訟中拋開案件本身施加額外影響，顯然是法律所禁止的，會對個案公平造成不利影響，故在行政公益訴訟過程中，檢察機關暫時“忘卻”法律監(jiān)督機關的身份，反倒有可能取得較好的效果，真正實現(xiàn)法律監(jiān)督的職能。

(三)受案范圍狹窄未達到公眾對公益訴訟的期待

實踐中，行政公益訴訟的受案范圍依據(jù)《試點方案》和《實施辦法》，兩者規(guī)定的受案范圍趨同，《試點方案》第2條第1款規(guī)定受案范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域”。我們不得不承認以上受案范圍過于狹窄，其中缺乏許多亟待保護的公共利益，如弱勢群體權益保護和食品安全保護。一個社會的文明程度，不在于強者的權限有多寬廣，而取決于弱勢群體的基本權益能否得到保障。梁上上教授認為：“在現(xiàn)代社會，弱者利益應該獲得制度性的特別保護，是正義的體現(xiàn)，具有越來越重要的意義?！?梁上上：《異質利益衡量的公度性難題及其求解——以法律適用為場域展開》，《政法論壇》2014年第4期。弱勢群體相對其他人群來說，合法權益更容易受到侵害，且缺乏自救措施，當弱勢群體的受教育權、勞動權等基本權利受到侵害時，亟切需要公權力的救濟和保護，此時被侵犯的基本權利具有公共利益的道義屬性。有學者將婦女、兒童、老年人和殘疾人等弱勢群體的利益歸結為“須特殊保護界別的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特別保護的利益”。*韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當代法學》2013年第1期。

食品安全與每個人息息相關，“民以食為天，食以安為先”，食品安全關系到國家和社會的穩(wěn)定發(fā)展，關系到公民的生命健康權利。*尹金鳳、蔡騏：《中國食品安全傳播的價值取向研究》，《江淮論壇》2014年第3期。而公民的生命權、健康權是享有其他一切權利的前提，是公民的基本人權，當前食品安全問題層出不窮，普通民眾對食品安全產生了極大的質疑和恐慌。生命權被認為是旨在保障這一生命的過程，而生命過程是人們享有權利和自由的條件。*參見韓大元：《憲法學為什么要關注生命權問題》，《法制資訊》2012年第11期。當公民連基本的生命健康都無法得到保障，何談其他社會利益。食品安全不僅涉及不特定多數(shù)人的利益，還是民眾日常最關心的利益，行政機關如果不能加強行政監(jiān)管為公民提供健康安全的飲食，即侵犯了公益，是政府最大的失職，理應成為公益訴訟的被告。

(四)案件線索來源單一導致檢察機關有獨攬訴訟的可能

《試點方案》沒有明確說明行政公益訴訟案件的線索來源，但試點范圍限定檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)危害公共利益的案件才能提起訴訟。檢察機關履行職責的表述十分含糊，何為履行職責？履職主體是檢察機關所有部門還是民事行政檢察部門？這些都缺乏明確的規(guī)定。其可能是基于試點階段應循序漸進而做出的模糊處理，某種程度上卻限制了公益訴訟案件來源，對試點省份來說，如何發(fā)現(xiàn)和收集案件線索成為開展試點工作的瓶頸。*2015年9月17日、18日，貴州省人民檢察院舉辦行政檢察暨公益訴訟研討會，圍繞如何加強和改進行政檢察監(jiān)督、規(guī)范和完善公益訴訟試點工作進行了深入交流和研討，其中吉林、安徽、江西等省代表都提到了行政公益訴訟案件線索來源問題。參見《省檢察院舉辦行政檢察暨公益訴訟研討會》，貴州檢察網，http://www.gz.jcy.gov.cn/tpxw/201509/t20150919_1681900.shtml，2016年6月10日訪問。雖然不是每個案件線索都會引發(fā)訴訟，但案件線索是辦案的前提和基礎，沒有線索就不會有后續(xù)各項程序。從試點省份案件線索收集情況看，案源匱乏的情況還比較嚴重，最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，試點開展近10個月以來，行政公益訴訟案件線索只有554件，平均每個省每個月只能發(fā)現(xiàn)5條左右線索，*通過對試點省份民事行政檢察工作情況的梳理，發(fā)現(xiàn)大部分試點省份都認為當前公益訴訟存在線索排查不力，辦案規(guī)模不大等問題，某些省份甚至使用指令的方式，要求必須在一定期限之前，完成一件行政公益訴訟案件。其中能轉化為訴訟的線索更是少之又少。長此以往將使行政公益訴訟陷入無案可辦的窘境，不利于此制度的健康發(fā)展。

《試點方案》關于案件線索的表述，排除了其他主體自行收集線索的可能，無形之中會妨礙其他主體參與訴訟的積極性，檢察機關壟斷案件線索采集權后，會逐步形成對行政公益訴訟的壟斷。在今后的實踐中應該逐步拓寬案源渠道，將檢察機關履行職責發(fā)現(xiàn)案件線索做擴大解釋。主體不僅是檢察機關的民事行政部門，還應包括檢察機關其他部門；履行職責中發(fā)現(xiàn)的線索，不僅包括檢察機關履行自身業(yè)務，如犯罪偵查、決定逮捕、審查起訴等職責中發(fā)現(xiàn)的線索，還應包括人大、政協(xié)、黨委、政府等機關移送的案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現(xiàn)的線索，因為檢察機關的重要職能是法律監(jiān)督，接受以上主體轉交的線索是履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，也是履行職責的應有范疇。

(五)各項方案均缺乏檢察機關承擔敗訴后果的規(guī)定

從行政公益類案件的判決看，檢察機關無一例外都勝訴，*《貴州首例行政公益訴訟案一審勝訴》，民主法制網，http://www.mzyfz.com/cms/fayuanpingtai/xinwenzhongxin/fayuanxinwen/html/1071/2016-01-19/content-1173038.html；《湖北首例檢察行政公益訴訟勝訴》，新華網，http://news.xinhuanet.com/legal/2016-05/06/c_128962173.htm；《檢察機關訴訟請求全部獲法院支持》，法制網，http://www.legaldaily.com.cn/legal_case/content/2016-06/21/content_6682172.htm?node=33128，2016年6月21日訪問。有些在勝訴之前，認為行政機關已經采取措施糾正了錯誤，公共利益受損的情形消滅，達到了預期目的，以撤訴的形式結案。檢察機關提起行政公益訴訟一定會勝訴，不用承擔敗訴風險嗎？至少從訴訟理論來看是不一定的，任何訴訟都存在敗訴的可能性，檢察機關參與公益訴訟也不例外，訴訟中必須有足夠的證據(jù)，證明行政機關的行為侵犯了公共利益，檢察機關才有勝訴的可能，若證據(jù)不足則難以勝訴?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第17條規(guī)定，“人民檢察院提起行政公益訴訟案件，不適用調解”。故當檢察機關證據(jù)不足，又不能調解時，必然存在敗訴的可能性。目前正在實施的行政公益訴訟各項規(guī)定，都沒有說明檢察機關敗訴的后果，從訴權的平等性和訴訟的完整性來講顯然是不合理的?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第19條雖然規(guī)定檢察機關對行政公益判決可以提起抗訴，沒有明確表明此時檢察機關一定處于敗訴狀態(tài)，也可能認為判決、裁定確有錯誤，沒有達到檢察機關的預期而提出抗訴。另外，當檢察機關敗訴時，如果對判決不服，筆者認為此時檢察機關應提起上訴而不是抗訴，因為檢察機關參與行政公益訴訟不同于刑事訴訟，起訴時是公益訴訟人的身份，但對案件判決不服，作為普通訴訟參與人也可以提起上訴。故此時應該以普通訴訟參與人的身份提起上訴，不應過分享有特殊身份，以使上訴審查更加客觀公正。

(六)實踐中過高的勝訴率將增加檢察機關的濫訴風險

檢察機關參與行政公益訴訟每訴必勝尚無敗績，極有可能增加檢察機關提起訴訟的隨意性而導致濫訴。同時，檢察機關過高的勝訴率將加大法院的審判壓力，使法院在做出對檢察機關不利判決時慎之又慎，從而陷入勝訴率越高，法院越不敢輕易否定訴求，導致勝訴率更高的惡性循環(huán)。如何破解實踐中的悖論，防范公益訴訟常規(guī)化之后出現(xiàn)濫訴的可能，關鍵在于檢察機關必須嚴格按照法律和相關規(guī)定的要求，在符合條件掌握初步證據(jù)的情形下，提起行政公益訴訟。第一，檢察機關畢竟是國家公權力機關，不同于普通的訴訟當事人，其參與訴訟承擔的任務更為艱巨，社會關注度更高。普通公民只要認為自身權利受到侵害，就可以通過訴訟解決，不必有太多顧慮，甚至有可能在難以勝訴的情況下，抱著“重在參與”的思維提起訴訟。囿于檢察機關的特殊身份，《試點方案》明確要求檢察機關提起公益訴訟必須提供初步證據(jù)，故檢察機關在提起訴訟時必須審慎思考嚴格把關。第二，從防止檢察權力過分膨脹的視角，檢察機關亦不宜過多提起訴訟。權力天然具有擴張性，不僅行政權力如此，檢察權力亦然，檢察機關在改革中一定要謹記自身定位，防止在公益訴訟中肆無忌憚地擴張檢察權，不正當?shù)乩米陨砺殭?，頻繁提起訴訟，干涉審判機關的公正審判，影響行政機關依法行政。檢察機關任何一次訴訟的提起，都是對行政機關作為或者不作為的否定，必然會對行政機關的行政行為產生影響，行政公益訴訟頻繁啟動，使行政機關做出行政行為時慎之又慎甚至怠于決策，過多的考慮和猶豫不決會對正常的行政管理造成干擾，影響行政效率。另外，國家機關各司其職分工合作，理論上應該充分尊重各國家機關處理自身權責范圍內的公務，除非證據(jù)充足，否則檢察機關應該審慎行事不輕易開啟行政公益訴訟。

(七)缺乏行政公益訴訟與公務員法、刑事訴訟法的銜接

如果檢察機關提起行政公益訴訟勝訴，意味著行政機關違法行使職權或不履行法定職責，導致公共利益受到侵害。此時，會出現(xiàn)對行政機關責任人的后續(xù)處理問題，若是輕微的違法違紀行為，應根據(jù)行政機關內部懲戒措施，依法追究責任，如果違法行為嚴重，涉及犯罪還會牽涉行政公益訴訟與刑事訴訟的銜接，遺憾的是《試點方案》和相關規(guī)定并沒有此項內容。實踐中因為與公務員法的懲戒措施及刑事訴訟法沒有銜接，可能導致行政公益訴訟勝訴，因難以追究行政機關相關人員的責任，也不會對行政機關產生強有力的威懾，行政機關仍然會知法犯法，類似領域的公共利益可能仍然受到損害，削弱今后對公共利益的保護。

如貴州錦屏縣人民檢察院訴縣環(huán)保局行政公益訴訟案，檢察機關訴訟請求包括：(1)確認環(huán)保局對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司違法生產行為怠于履行監(jiān)管職責的行為違法；(2)判令環(huán)保局履行行政監(jiān)管職責，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進行處罰。法院審理后判決檢察機關勝訴，判決如下：確認被告錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31日對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產的行為怠于履行監(jiān)管職責的行為違法。*《貴州首例環(huán)境行政公益訴訟案當庭宣判》，中國法院網，http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1790839.shtml，2016年6月10日訪問。在訴訟過程中，本案被告依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進行處罰，使檢察機關的第二項訴訟請求得到滿足，但并不是環(huán)保局主動為之，環(huán)保局自始至終有能力采取措施對破壞公共利益的行為予以糾正，但怠于行使職責不重視檢察建議，直到訴訟開始后才采取措施對相關企業(yè)進行處罰。法院雖然判決檢察機關勝訴，但該案仍然留下缺憾，對行政機關的違法行為缺乏后續(xù)追責措施。*筆者通過梳理行政公益訴訟的判決，發(fā)現(xiàn)類似判決還有很多，都沒有對行政機關責任人的后續(xù)追責措施，如《福建清流檢方對環(huán)保局提起的行政公益訴訟一審勝訴》，新浪網，http://news.sina.com.cn/o/2016-03-02/doc-ifxpvzah8548607.shtml，2016年6月10日訪問；《山東一縣環(huán)保局批準化工企業(yè)生產被檢察院起訴》，新浪網，http://news.sina.com.cn/o/2016-06-21/doc-ifxtfmrp2435114.shtml，2016年6月10日訪問。此案中行政機關只是一般違法，但即使行政機關輕微的違法行為，仍然帶來公共利益的巨大損失，后續(xù)是否追究相關人員的責任，目前不得而知，至少在公共的新聞報道上還沒有相關責任人被追責的消息。

三、完善檢察機關參與行政公益訴訟的初步設想

通過簡要介紹檢察機關參與行政公益訴訟的基本概況，結合當下行政公益訴訟試實踐中出現(xiàn)的困難，筆者認為，對該制度的研究仍然處于邊探索邊改革的狀態(tài)，需通過有效的制度構建盡快彌補實踐中的不足之處，使其日臻完善。這一工作需要從改革規(guī)劃、立法體系、銜接制度以及試點范圍等方面著手。

(一)處理好自主積極改革與改革整體協(xié)調

只有使行政公益訴訟的自主改革與司法改革的整體相協(xié)調，才能維護司法改革的統(tǒng)一性和權威性，避免司法改革內部的制度矛盾，體現(xiàn)司法改革的精神和要求。適時地推進司法改革，構建一個適應法治國家要求的現(xiàn)代司法體系，是法治建設的必然要求。*參見劉茂林：《中國憲法導論》，北京大學出版社2009年版，第343頁。過往司法領域改革在起步階段往往意氣風發(fā)，大刀闊斧，但隨著改革的深入發(fā)現(xiàn)困難重重，陷入前改后廢、人走政息的窘境，有些改革甚至一開始就與整體司法制度相矛盾。之所以出現(xiàn)以上尷尬導致改革難以推進，不可忽視改革者往往站在自身或者本部門的立場思考改革，沒有將改革置于整個社會變遷的大背景下，即司法改革缺乏整體與部分系統(tǒng)思考意識。主政者應該依照司法權的性質和司法制度發(fā)展的客觀規(guī)律，提出總體發(fā)展戰(zhàn)略和全方位、多角度、深層次的具體部署。*參見前注②，陳衛(wèi)東文。檢察機關參與行政公益訴訟屬于近年來興起的訴訟制度改革，十八屆四中全會的主題是依法治國，正是在這次會議上開啟了新一輪司法改革的浪潮。*十八屆四中全會是我國歷史上第一次以“依法治國”為主題召開的中央全會，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，開啟了新中國第四輪司法改革的序幕，對司法體制改革發(fā)出了殷切的期待，并提出了許多具體的司法制度改革方向。要避免此次改革重復以往的彎路，必須將其置于整個司法改革的框架之內，統(tǒng)籌考慮綜合協(xié)調，融匯本輪司法改革的精髓。如公益訴訟基于訴訟對象不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，但二者的出發(fā)點都是維護公益，對兩者的政策規(guī)定大都出自同一規(guī)范性文件，如《授權決定》、《試點方案》、《實施辦法》等，可見二者之間關聯(lián)密切，所以在構建各自獨立的訴訟制度時，應該加強協(xié)調、相互借鑒，注重二者一脈相承的共同點，力避相互矛盾，防止各自為陣的碎片化改革。

(二)完善立法體系證成檢察機關公益訴訟的合憲性合法性

檢察機關參與行政公益訴訟的合法性是構建行政公益訴訟制度的基礎，其合法性來源于我國《憲法》、《人民檢察院組織法》、《授權決定》、《試點方案》和《實施辦法》等，其合法性是毋庸置疑的，但其權威性和明確性則稍顯不足。一方面，我國《憲法》和《人民檢察院組織法》雖然規(guī)定了檢察機關是國家法律監(jiān)督機關的性質，并將這項功能延伸到行政公益訴訟中，但沒有明確說明檢察機關可以作為原告參與行政公益訴訟，也沒有概述其在公益訴訟中處于何種地位。另一方面，《授權決定》、《試點方案》和《實施辦法》雖然明確檢察機關可以參與行政公益訴訟，并規(guī)定了相關權限和訴訟請求，但嚴格意義上全國人大的決定和最高檢的規(guī)定都不是法律，其位階過低權威性不足，缺乏權威法律明確賦予檢察機關提請行政公益訴訟的權力，存在立法休眠司法躁動的趨勢。

使行政公益訴訟從試點走向常規(guī)，構建完善的法律體系不可或缺，根據(jù)實踐經驗的積累，結合當前的法律法規(guī)，必須對立法的權威性明確性做出調整。法律的淵源可以也應當保持足夠的開放性，但規(guī)則的明確性、一致性、穩(wěn)定性這些法律的基本品性必須堅守。*何海波：《行政法治，我們還有多遠》，《政法論壇》2013年第6期。憲法是原則性綱領性的規(guī)定，沒有必要因為新出現(xiàn)行政公益訴訟就試圖修改憲法條文，但為了更好地理解立憲者的意圖，可以對我國《憲法》第5條、第51條和第135條綜合分析證成檢察機關提起行政公益訴訟的合憲性。根據(jù)以上條文，結合行政公益訴訟的制度構建，可以做出以下解讀：當存在損害國家、集體、社會利益時，為維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，必須有適格的主體保護公共利益，對侵犯公益的行為予以制止，防止出現(xiàn)因無原告導致破壞公益的行為無法被懲處，因此由檢察機關擔任公益訴訟人提起公益訴訟是適當?shù)囊彩潜仨毜摹?這與最高人民檢察院設置公益訴訟的初衷也是相吻合的，在公益受到破壞，沒有適格原告時，檢察機關必須義無反顧的站出來，承擔公益訴訟人的職責。參見最高人民檢察院于2016年1月7日公布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作辦法》第42條。當前最可行的方案是在《人民檢察院組織法》中明確檢察機關參與行政公益訴訟的資格和權能，或者將檢察機關提起行政公益訴訟作為行政訴訟的特殊模式，在《行政訴訟法》第4章“訴訟參加人”中說明其他組織可以包括人民檢察院。遺憾的是在2014 年10 月行政訴訟法修改討論中，因行政公益訴訟爭議較大，尤其是行政機關的強力反對，行政公益訴訟并沒有被寫進《行政訴訟法》。*參見前注⑥，姜濤文。

(三)積極協(xié)調檢察機關與其他組織在訴訟中的銜接

根據(jù)《實施辦法》第28條，*《實施辦法》第28條第1款規(guī)定：“人民檢察院履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！笨梢酝贫承┣闆r下其他組織是可以提起行政公益訴訟的，只有在其他組織沒有或無法起訴時，檢察機關才可以提起訴訟。*2016年4月徐州市人民檢察院訴鴻順造紙有限公司公益訴訟一案中，徐州市人民檢察院首先向3家環(huán)保組織發(fā)出督促起訴意見書，但3家組織均認為，自身專業(yè)技術有限，法律知識不足，難以擔當起訴重任。在該案中，雖然3家環(huán)保組織最終沒有作為原告參與訴訟，并不是因為不具有原告資格，而是因為自身能力不足才沒有參加訴訟。雖然該案是民事公益訴訟，但對于行政公益訴訟仍然具有較強的借鑒意義，因為對行政公益訴訟和民事公益訴訟的規(guī)定大多體現(xiàn)在同一個文件中。有學者提出應該擴大原告范圍：“可以將行政公益訴訟的適格原告定位于公民、社會組織以及國家檢察機關。”*黃學賢：《建立行政公益訴訟應該解決的幾個問題》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2008年第3期。因此如何在行政公益訴訟中使檢察機關與其他組織相互銜接更好地發(fā)揮效果，是當下亟待解決的問題。在今后的實踐中能否參考民事訴訟和刑事訴訟的相關規(guī)定，使檢察機關和具有密切聯(lián)系的其他組織共同作為原告參加訴訟，或者其他組織提起公益訴訟檢察機關支持起訴，此種范式既有公權力的代表檢察機關又有私權力的代表社會組織參與，促使公私權力在訴訟中有效合作體現(xiàn)公開公正。

域外公民權利發(fā)達的國家，社團組織、公益組織都可以提起行政公益訴訟，如“公民訴訟”是美國環(huán)境公益訴訟制度的亮點，公民訴訟擴張了公益訴訟原告的范圍，其創(chuàng)新在于對原告的廣泛授權。*參見前注③，侯佳儒文。隨著經濟發(fā)展社會物質條件的變化，當前很多法律糾紛越來越復雜，有時需要專業(yè)組織參與以提供技術支持，在未來的行政公益訴訟立法中，明確其他社會組織的參與方式是十分必要的。*有學者認為在環(huán)保領域、消費者保護領域和勞動者保護領域等，可以賦予具備一定資格的團體組織訴權，以解決環(huán)境污染、消費者權益糾紛，維護公共利益。參見劉學在：《請求損害賠償之團體訴訟制度研究》，《法學家》2011年第6期。檢察機關具備豐富的法律知識并精于訴訟實踐，其他組織則有相當高的技術水平和業(yè)務能力，二者合作有利于促進資源整合保護公共利益。如在環(huán)境污染案件中，環(huán)保組織相對其他主體來說具有專業(yè)的環(huán)保知識，對污染程度的測算，污染物品的采集等更為熟悉，即便環(huán)保組織尚不能直接參與訴訟，通過與檢察機關密切配合提供幫助，同樣有助于公益訴訟案件的解決，至少能增加訴訟中的民主成分。*民主的意義恰恰在于，通過不同團體間的觀念碰撞，使理性有更多的機會發(fā)出聲音。檢察機關與其他組織相互配合，共同作出決策，顯然比檢察機關單槍匹馬的作出決策更有優(yōu)勢。參見劉瑜：《民主的細節(jié)》，上海三聯(lián)書店2009年版，第171頁。

(四)明確界定公益定義適度擴大受案范圍

公益的定義與公益訴訟受案范圍息息相關，公益范圍變寬必然擴大公益訴訟的受案范圍。公共利益概念的不確定性使處于模糊地帶的公共利益無法通過檢察機關提起公益訴訟的方式得到保護。*黃鳳蘭：《對檢察機關提起公益訴訟的再質疑》，《中國行政管理》2010年第12期。建立公益訴訟制度，如何界定公益的范圍是無法回避的問題，實踐中明確公共利益的涵義已非常急迫，理論界對公益的不同定義，并不妨礙實踐中通過立法明確公益范圍。當前需要思考的是如何合理界定公益范圍，既能盡量保護公共利益，又使公益訴訟在可接受的范圍，防止片面擴大公益解釋造成公益濫訴，以及公益范圍過小造成公共利益保護不足的困境。*行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊模式，受案范圍不能過于狹窄。受案范圍過窄，無法解決現(xiàn)實生活中不斷增加的利益保護，也與行政訴訟的立法目的相悖，使行政訴訟逐漸失去活力。參見莫于川等：《我國〈行政訴訟法〉的修改路向、修改要點和修改方案》，《河南財經政法大學學報》2012年第3期。根據(jù)《試點方案》第1條第3款，公益訴訟的主要目的是保護公共利益，但將其范圍限定在特定的領域。從實踐案例來看，當前對公共利益的保護范圍過于狹窄，還不能滿足人民群眾對公共利益保護的期待。*自試點開展至今年4月，各試點地區(qū)一共發(fā)現(xiàn)了公益訴訟案件線索703件，最終提起行政公益訴訟的只有15件，一方面是因為檢察機關在提起訴訟前必須通過檢察建議的前置程序，使絕大部分行政機關及時糾正了錯誤，沒有提起公益訴訟的必要，另一方面可能也與當前過于狹窄的公益訴訟受案范圍有關，并不是每件案件線索都屬于公益訴訟的對象。參見前注⑨，劉子陽文?；蛟S當前立法者還不敢大規(guī)模放開公益訴訟的受案范圍，希望通過以點帶面的實踐積累經驗，最終制定公益訴訟法律時再擴大公益訴訟的受案范圍。

當試點制度已然成熟需轉變?yōu)槌Ｒ?guī)制度時，如何更好地定義公益明確受案范圍呢？筆者認為實踐中對公共利益的界定無外乎立法安排和司法實踐，即通過在法律條文中明確界定公益的范圍或者在司法審判中累積經驗逐步確定公益范圍。筆者傾向于通過立法安排來界定公益范圍，一是因為在專門法律中確定公益的范圍權威性較強、耗時較短、法律位階較高，符合我國成文法的傳統(tǒng)；二是從維護法律體系的統(tǒng)一性來講，立法安排更能保證法律體系的統(tǒng)一，防止各地司法機關裁量尺度的不同造成公益范圍的變動。*我國并沒有判例法的傳統(tǒng)，也不承認審判機關的立法權，公益范圍的界定在理論界本就有較大的爭議，短期內審判人員在一定程度上缺乏在司法實踐中逐步確定公益范圍的能力。在選擇立法安排模式后，還應適度擴大公益訴訟的受案范圍，但要反對無限擴大受案范圍的觀點，“司法權同行政權、立法權的劃分只有相對的意義，尤其在司法和行政之間”，*王廣輝：《比較憲法學》，北京大學出版社2007年版，第409頁。既要考慮當前司法審判的實際能力，又要考慮受案范圍擴大的背后，必然帶來檢察權力的擴張，稍有不慎會造成檢察權力的濫用。

(五)完善檢察建議使其作為常規(guī)手段以節(jié)約司法成本

檢察建議是檢察機關行使法律監(jiān)督權的重要手段，通過檢察建議的形式，促使法益得到保護，能節(jié)約寶貴的司法資源。檢察建議多體現(xiàn)在刑事訴訟中，即使在刑事訴訟中也不是強制性的，更不是前置程序，不管是我國《人民檢察院組織法》還是《刑事訴訟法》都沒有詳細的規(guī)定，《行政訴訟法》也沒有規(guī)定檢察建議的內容。根據(jù)《試點方案》的訴前程序，*《試點方案》第2部分第3條規(guī)定：“訴前程序。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關?！睓z察建議是行政公益訴訟的前置程序。作為公益訴訟程序的一部分必須規(guī)范檢察建議的行使權限和內容，試點地區(qū)通過提出檢察建議，督促行政機關糾正違法行為，取得了較好的效果。一般而言，行政機關接到檢察建議后，基本能按照建議的內容，及時處理違法行為，防止公共利益繼續(xù)受損，這也是當前行政公益訴訟難以進入訴訟階段的重要原因。

實踐中如何合理安排檢察建議使其發(fā)揮最佳效果仍然值得深入思考，筆者認為在檢察機關參與公益訴訟時不僅要把檢察建議作為一項前置程序，更應成為一種常規(guī)手段，將公益訴訟作為備選方案。唯有如此，才能節(jié)約寶貴的司法資源，促進司法效率的提高。同時，還應該有效監(jiān)督檢察建議，尤其是當檢察建議不合理，行政機關提出異議時該如何操作，故今后必須明確檢察建議的提出程序、監(jiān)督方式和補救措施，使檢察建議具有可操作性愈加規(guī)范。

(六)充分發(fā)揮檢察機關人員的積極性主動性

正因為行政公益訴訟沒有直接的利益受損者，難以產生個體和群體與利益訴求有直接的關系，故公眾缺乏對訴訟過程和訴訟結果的特別關心和監(jiān)督。檢察機關在訴訟中所發(fā)揮的作用不亞于普通訴訟當事人，既能提起訴訟請求，參與訴訟審判，還能提出檢察建議和抗訴，因此檢察機關能參與行政公益訴訟的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮著不可替代的作用。若檢察機關怠于履行自身職責或者不當履行自身職責，將給公益訴訟帶來不可估量的損失，又因缺乏直接利害關系人的監(jiān)督和關注，有可能逃脫法律的制裁。因此，今后在行政公益訴訟中，必須既堅持檢察一體原則，又充分發(fā)揮檢察機關辦案單位和人員的積極性主動性。

檢察機關參與行政公益訴訟有賴于工作人員履行自身崗位職責，積極發(fā)揮公益訴訟人的作用，需要從以下方面改進。第一，健全檢察機關參與公益訴訟的監(jiān)督措施。當前檢察機關參與公益訴訟的各項過程具有較大的自由裁量權，缺乏必要的監(jiān)督措施。如檢察建議的提起是檢察機關根據(jù)自身對案件事實和相關法規(guī)的運用向行政機關提出，對其內容缺乏審核監(jiān)督，檢察建議能否減少公共利益的損失也缺乏衡量標準。第二，建立檢察機關工作人員參與行政公益訴訟獎懲措施。只有制定切實可行的獎懲措施，才能既激勵工作人員認真辦案積極履行檢察機關職能，又防止工作人員因為缺乏懲戒措施，在訴訟中恣意行使自由裁量權，不能審慎認真地參與訴訟。第三，完善下級檢察機關和工作人員在政策制定中的參與權。當前各項方案制度，基本由最高人民檢察院制定，下級檢察機關和工作人員的參與程度較低，使得政策制定，難以體現(xiàn)基層第一線辦案人員的意見建議。若能在宏觀政策制定中，強化基層檢察機關和第一線辦案人員的參與度，必將提高辦案人員的積極性和主動性，使出臺的政策更符合實際情況。

四、結語——以點帶面構建常規(guī)化的行政公益訴訟模式

對一項新的制度，學界應該少一些苛責多一些包容，少一些詆毀多一些鼓勵，方能使新制度茁壯成長、愈加完善。目前行政公益訴訟在我國剛剛處于起步階段，還在試點尚不成熟，需要理論界和實務界仔細關注、細心呵護，但并不意味著對試點中出現(xiàn)的問題可以視而不見充耳不聞，應該深入研究其在實踐中的發(fā)展，借鑒域外國家的成熟做法，逐步完善公益訴訟制度。

(責任編輯：姚 魏)

秦前紅，武漢大學法學院教授，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授。

*本文為2014年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”(項目批準號：14JZD003)的階段性成果。

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