王紅茹

專家：政府實施人口調(diào)控必不可少，北京裝2300萬人是適宜的

北京究竟該不該控制人口？這是個老生常談的話題，卻常談常新。

最近，一篇《控制人口規(guī)模對治理北京“大城市病”有害無益》文章頗引人關(guān)注。文章中有一個很“抓人”的數(shù)據(jù)：北京應(yīng)該按照5000萬人口來規(guī)劃。

北京真能裝下5000萬人嗎？人口調(diào)控真的無用嗎？嚴控北京等超大城市的人口規(guī)模合理嗎？政府調(diào)控是在“趕人”嗎？

北京能裝下5000萬人？

北京國貿(mào)橋附近機動車擁堵嚴重。

5000萬，這是迄今坊間流傳的北京能裝下的最多的人口數(shù)量的說法。文章得出這個結(jié)論的理由很“充分”：根據(jù)可比的Demographia數(shù)據(jù)，北京建成區(qū)（指街區(qū)在空間上的連續(xù)區(qū)域，不含隔斷的郊區(qū)）的人口規(guī)模1800多萬，在全球排在第11位。而一億多人口的日本，其最大城市東京有3700萬人口?？紤]到中國是世界人口最多的國家，經(jīng)濟增長最快的主要經(jīng)濟體，北京應(yīng)該按照5000萬人口來規(guī)劃。

文章還指出，實際上，北京的建成區(qū)只用了可開發(fā)面積的20%到30%，所以用北京的土地做一個5000萬人口的城市規(guī)劃是綽綽有余的。

而今年3月份公布的北京市“十三五”規(guī)劃建議指出，“十三五”期間全市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)。2300萬跟5000萬相比，兩者相差了2700萬，這個體量快要重塑一個“北京”了。

北京大學(xué)楊開忠教授告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，一個城市能夠承載的人口目標(biāo)，和人口增長的過程要區(qū)別開來，不能混為一談。目標(biāo)總是設(shè)在未來的某個時期;而要達到這樣一個目標(biāo)，過程不可能一蹴而就。

“尤其需要指出的是，直接拿北京跟東京相比，不具有可比性，城市區(qū)域之間的比較一定要在性質(zhì)上和空間尺度上具有可比性。北京城六區(qū)、北京城六區(qū)加通州、京津廊地區(qū)、京津冀地區(qū)，分別與日本東京區(qū)部、東京都、首都圈和本州島具有可比性，一一對應(yīng)的這四個區(qū)部的人口密度基本一致，一些尺度范圍甚至高于東京相應(yīng)尺度的人口密度?！睏铋_忠說。

資料顯示，東京分為“東京都”及都市圈，平常人們所說的東京一般就是指狹義上的“東京都”，東京都面積2188平方公里，都市圈面積13400平方公里。東京都的人口1333萬，東京都市圈的人口3680萬。

仔細研究可以發(fā)現(xiàn)，除了人口密度，一個城市能承載的人口數(shù)量，還跟這個城市的可利用的水資源密切相關(guān)。

對北京而言，水資源是非常重要的制約因素，是“短板”。在一定條件下，北京這塊土地能承載多少人口，取決于北京的可利用“水”資源量及其利用效率。楊開忠告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者：“北京及京津廊地區(qū)、京津冀地區(qū)降雨量不到東京及其所在的首都圈、本州島的一半，水資源極度短缺。再考慮到技術(shù)和管理水平，我不太同意北京能夠承載5000萬人口這個說法?！?/p>

即使從國際比較來看，北京現(xiàn)在水資源利用效率也已經(jīng)達到了一個較高的水準，雖然進一步提高用水效率還有潛力，但楊開忠認為，剩下的空間并不大了?！凹由媳本┚用裆钏疁视羞M一步提高的需要，北京承載更多人口潛力不大了，到2020年甚至更長遠時期努力保持在2300萬以內(nèi)是合適的。中央提出到2020年北京人口控制在2300萬以內(nèi)，是有科學(xué)依據(jù)的?！?/p>

人口調(diào)控?zé)o用嗎？

我國政府一直都在嚴格控制大城市人口規(guī)模，但總是逃不脫“越控越漲”的怪圈。

1983年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于對〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬人左右”。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_1000萬。

1993年批復(fù)通過的《北京城市總體規(guī)劃方案（1991—2010）》，要求2010年北京市常住人口控制在1250萬左右。事實是，2000年北京市常住人口已達1382萬人，比規(guī)劃提前了10年。

2005年初通過國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬。然而2009年底，北京市實際常住人口為1972萬人，其中登記流動人口763.8萬人。另有數(shù)據(jù)顯示：2014年末北京市常住人口已經(jīng)達到2151.6萬人;2015年末，北京全市常住人口2170.5萬人。

北京的人口規(guī)劃已經(jīng)走入了一個“屢設(shè)屢破”的怪圈。

在北京人口規(guī)模又超出原規(guī)劃以后，北京再次提出“十三五”期間全市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)的新標(biāo)準。然而，基于以往北京人口規(guī)劃“屢設(shè)屢破”，最近網(wǎng)上出現(xiàn)“調(diào)控?zé)o效論”說法：北京從人口800萬的時候就說要調(diào)控，現(xiàn)在變成2000多萬人，這不就是無效了嗎？

“這種說法是值得商榷的?！睏铋_忠告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，城市人口增長是一個過程，在這個過程的某個時點，城市最適宜的人口受這個時點相應(yīng)的經(jīng)濟、社會、技術(shù)、交通、土地、資源、環(huán)境條件的制約，其增長應(yīng)與這些制約因素的變化保持協(xié)同。這種協(xié)同要充分發(fā)揮市場機制的決定作用;但應(yīng)該看到，即使在世界上最自由的市場經(jīng)濟體中，也并非完全能夠通過市場機制自動完成，需要政府良好的調(diào)控?，F(xiàn)代城市人口正是在這種市場決定和政府調(diào)控綜合作用下增長的。

不僅是中國，幾乎所有的國家對城市人口的增長，都有相應(yīng)的調(diào)控措施。據(jù)記者了解，美國對城市人口調(diào)控采取的主要方式之一是“城市成長邊界管制”，即在一定時期內(nèi)，城市提供有限的土地，而土地供應(yīng)量的多少就會影響地價和房價，以此來調(diào)控和引導(dǎo)人口的遷入或遷出?！皬拿绹鴣砜?，這個過程不能完全交給市場來做，因為市場不是萬能的，也有失靈的地方。政府調(diào)控必不可少?！睏铋_忠說。

人口調(diào)控是在趕人？

今年，北京市政府加大了人口的調(diào)控力度。6月召開的北京疏解非首都功能會議，東城、西城及定位為北京城市副中心的通州等7個城區(qū)，紛紛曬出了各自的“瘦身健體”方案。

其中，東城區(qū)按照常住人口下降3.5%的指標(biāo)，即凈疏解常住人口3.2萬人，疏解影響人口12.9萬人;西城區(qū)，今年全年計劃疏解人口3.6萬人;作為北京面積最大的朝陽區(qū)，今年常住人口要控制在85.7萬人以內(nèi)，較去年底調(diào)減9.8萬人，在此基礎(chǔ)上，朝陽還將在年內(nèi)調(diào)減25萬流動人口;海淀區(qū)今年則計劃將全區(qū)常住人口凈減少12.9萬人。

按照部分城區(qū)已公布的人口調(diào)控指標(biāo)，今年北京至少要疏解30萬以上人口。另外，備受矚目的通州，將有效疏解中心城區(qū)約40萬的人口，且按照北京城市副中心規(guī)劃，未來通州總?cè)丝趯⒉怀^200萬。

7個城區(qū)的人口疏解，也引發(fā)了誤讀，甚至有人得出了“非首都功能疏解等于人口疏解，北京正在‘趕人”的結(jié)論。

楊開忠向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹，人口調(diào)控的方式大致可以分為直接調(diào)控和間接調(diào)控。直接調(diào)控就是政府代替?zhèn)€人和家庭決定遷入還是遷出這個城市，個人沒有抉擇權(quán);而間接調(diào)控則是政府通過一定的杠桿來影響個人和家庭遷移決策，“在這種情況下，個人和家庭的遷移是自愿自主的，不宜稱為‘趕人。改革開放以來，我國城市人口遷移調(diào)控逐漸從直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，目前已基本實現(xiàn)間接調(diào)控，這是大家都能看到的?！?/p>

非首都功能疏解等于人口疏解？

北京的大城市病已成共識。當(dāng)前，北京由于人口和功能過度聚集導(dǎo)致的“大城市病問題”，使得北京的功能優(yōu)化與品質(zhì)提升受到阻礙。

去年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子。同時，會議強調(diào)，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。

但部分人將非首都功能疏解，解讀成了“疏解人口”，對此，楊開忠表示，有序疏解非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展國家重大戰(zhàn)略的重中之重?！敖?年來，按照‘多點一城、老城重組的思路，已經(jīng)取得了多方面的成績。盡管疏解非首都功能包括人口調(diào)控，但不能把它僅僅解讀為人口調(diào)控，其實已經(jīng)遠遠超出人口調(diào)控的范圍。”

什么是北京的非首都功能？意指那些與首都功能發(fā)展不相符的城市功能。當(dāng)北京重新定義為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”四大首都功能，要疏解非首都功能，就是要瘦身健體、轉(zhuǎn)型升級。

于是，我們看到，北京的一些工廠外遷了，北京動物園服裝批發(fā)市場疏解了，還有一些商品交易市場、一般性制造業(yè)和倉儲物流基地等也被清退了，醫(yī)院有的也挪到了郊區(qū)，還有的到京外開分院了，職業(yè)學(xué)校校址也有騰退計劃，未來一些行政機關(guān)和事業(yè)單位也會陸續(xù)到城六區(qū)之外的地方找新家。

按照規(guī)劃，未來5年里，北京市將通過“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”5種方式來完成疏解非首都功能目標(biāo)，如嚴格按照新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，就地關(guān)停高污染、高耗能、高耗水企業(yè);對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的勞動密集型、資源依賴型一般制造業(yè)實施整體轉(zhuǎn)移，對高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢的制造環(huán)節(jié)實施調(diào)整，主動在京津冀進行全產(chǎn)業(yè)鏈布局等。

正像楊開忠所說：“疏解非首都功能，遠遠不止所謂的人口調(diào)控，而是要著力解決北京城市可持續(xù)發(fā)展問題，使北京成為國際一流的和諧宜居之都，形成以首都為核心的世界級宜居城市群，帶動北方腹地發(fā)展，平衡中國南北方關(guān)系，惠及京津冀地區(qū)、北方和全國人民?！?