吳佳,傅澤強

中國環(huán)境科學研究院清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟研究中心，北京 100012

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美國《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估實例概述與啟示

吳佳,傅澤強*

中國環(huán)境科學研究院清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟研究中心，北京 100012

技術(shù)經(jīng)濟評估是衡量環(huán)境政策合理性的重要手段和制修訂環(huán)境政策的強有力依據(jù)，日益受到國內(nèi)外環(huán)境管理部門的重視。美國作為較早開展環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估的國家，形成了完善的評估體系，起到了良好的示范作用。概述了美國《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估的內(nèi)容，剖析了采用費用效益分析法進行技術(shù)經(jīng)濟評估的全過程?？紤]到我國環(huán)境政策的技術(shù)經(jīng)濟評估工作尚處于起步階段，在借鑒美國《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估經(jīng)驗的基礎上，提出了針對我國實際的環(huán)境政策制修訂技術(shù)經(jīng)濟評估的政策建議，以期對未來開展環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估工作提供依據(jù)。

技術(shù)經(jīng)濟評估；清潔水法；費用效益分析；環(huán)境政策

自1979年頒布實施《環(huán)境保護法(試行)》以來，我國環(huán)境政策法制建設已有30多年。期間國家先后頒布實施了近30部有關環(huán)境污染防治、自然資源保護、能源和循環(huán)經(jīng)濟促進等方面的法律，對控制環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞和合理利用資源等方面起到了積極的作用[1]。但是，隨著我國的飛速發(fā)展，當前的環(huán)境形勢與政策制定之初時相比發(fā)生了顯著變化，相當一部分環(huán)境政策已無法適應新的需求，我國的環(huán)境質(zhì)量日趨惡化，環(huán)境問題愈發(fā)嚴重，政策實施效果欠佳，環(huán)境政策的制修訂工作刻不容緩。2015年1月1日，《環(huán)境保護法》在頒布施行25年后完成了首次修訂，《水污染防治法》等法律的制修訂工作也在緊張進行中。科學的環(huán)境政策不能僅考慮對環(huán)境的保護，也需保證各行各業(yè)的整體發(fā)展。政策目標能否實現(xiàn)，社會能否承受政策成本，政策能夠帶來多少經(jīng)濟、環(huán)境與社會效益等問題，都應在政策制修訂的前中后期進行全面的評估與分析，并建立形成指導性文件。技術(shù)經(jīng)濟評估是對技術(shù)方案的經(jīng)濟可行性及合理性進行評估，對環(huán)境政策的技術(shù)經(jīng)濟評估即是評估環(huán)境政策的不同技術(shù)方案對經(jīng)濟發(fā)展和居民生活造成的影響。在我國環(huán)境政策趨于體系化的今天，技術(shù)經(jīng)濟評估是保證法律合理性的基礎，能有效杜絕決策與管理過程中的盲目性，確定環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的平衡點。

美國是世界上水環(huán)境法律發(fā)展較早、體系較完善的國家。美國與我國雖然處于不同發(fā)展階段，環(huán)境政策不盡相同，但美國在技術(shù)經(jīng)濟評估方面做出了良好示范，對我國制修訂技術(shù)經(jīng)濟評估政策及實際評估工作仍有相當程度的借鑒作用。因此，筆者對美國《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估進行回顧性概述，以期為我國開展環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估工作提供依據(jù)。

1 國內(nèi)外研究進展

歐盟于2000年頒布的水框架指令明確提出：將技術(shù)經(jīng)濟評估納入到水質(zhì)標準的制定過程當中[9]。指令要求歐盟在制定水質(zhì)標準時都應做技術(shù)經(jīng)濟評估，并將多種經(jīng)濟原則納入其中，包括污染者付費原則、經(jīng)濟方法與工具(如成本效益分析)及手段(如水的定價)。

美國非常重視政策法規(guī)的技術(shù)經(jīng)濟評估工作，將技術(shù)經(jīng)濟評估分為立法前評估及立法后評估兩大階段，并將其納入到美國法律中，成為政府法定職責的一部分。對于立法前的相關評估工作，第12866號總統(tǒng)令(立法編制與評估)要求聯(lián)邦機構(gòu)在重要法規(guī)頒布施行前向美國行政管理和預算局(OMB)提交詳細的收益成本分析報告，并指導機構(gòu)在不與法規(guī)意志相矛盾的前提下，優(yōu)先選擇凈收益最大化的管理方案[10]；與之相似，在第12893號總統(tǒng)令(聯(lián)邦政府基礎設施投資原則)中，明確要求政府部門在基礎設施投資決策時應基于對預期收益和成本的系統(tǒng)分析進行[11]。對于立法后的階段性回顧分析工作，《政府績效與成果法案》(GPRA)要求政府部門定期報告工作目標及完成情況，并據(jù)此修訂行動計劃以提升績效[12]；在《清潔水法》第516條款中，要求美國國家環(huán)境保護局(US EPA)定期向國會提交報告，詳細概算水污染防控項目產(chǎn)生的費用及收益[13]。因此，定期對《清潔水法》的實施進程進行技術(shù)經(jīng)濟評估成為US EPA的一項重要工作。

2 美國《清潔水法》評估實例簡介

2.1 背景

1948年，美國頒布施行了《聯(lián)邦水污染控制法》，該法是美國水環(huán)境標準制定和實施的依據(jù)[14]；1956年和1965年對《聯(lián)邦水污染控制法》進行了2次較大規(guī)模修訂；1972年，美國頒布了《清潔水法》，其是對《聯(lián)邦水污染控制法》的進一步修正?！肚鍧嵥ā分贫怂廴局卫淼目傮w目標為修復并維持水環(huán)境的化學、物理及生物完整性，設立了重要時間節(jié)點以實現(xiàn)水環(huán)境的可游泳、可垂釣及可通航功能[13]；同時《清潔水法》還確立了聯(lián)邦政府在水污染治理中的主導地位，明確了水污染控制的職責和作用；為了有效地保護水體不被污染，《清潔水法》創(chuàng)設了國家污染物排放削減制度(NPDES)。在1977年和1987年，美國針對《清潔水法》進行了2次重要修正，補充了有毒污染物的相關內(nèi)容，并規(guī)定了從污染源頭到水體，從點源到非點源的全面管理[15]，以期全面徹底地解決水污染問題?！肚鍧嵥ā凡粌H對水質(zhì)標準做出了規(guī)定，還在此基礎上對水環(huán)境管理辦法提出了建議。《清潔水法》也因此成為美國最為重要和全面的水環(huán)境法律。

2.2 評估思路

2000年US EPA發(fā)布了《清潔水法》實施25年(1972—1997年)來的技術(shù)經(jīng)濟評估報告[16-18]。報告旨在從經(jīng)濟角度對《清潔水法》施行狀況進行分析，評估法律的施行效果及對社會的影響。

2.2.1 評估方法

報告應用費用效益分析法對《清潔水法》的實施進程進行技術(shù)經(jīng)濟評估。費用效益分析法用于評估一項政策措施帶來的有利影響及由此產(chǎn)生的機會成本[19]。費用效益分析法所依據(jù)的原理為：對社會資源來說，當社會總收益與總費用之差最大時，社會凈福利和凈效益最大，此時社會的資源利用效率也最大[20]。US EPA將環(huán)境政策的效益分為人類健康、愉悅、生態(tài)效益和減少物質(zhì)損害4類，并給出了相應的常用評價方法，包括趨避行為法、陳述偏好法、醫(yī)療成本法和生產(chǎn)函數(shù)法等[21]。環(huán)境政策的費用指為達到環(huán)保目的所必須付出的代價或犧牲。

2.2.2 情景設計

在評估報告中，US EPA設計了2種評估思路：1)《清潔水法》施行前后。將評估時的水質(zhì)狀況與1972年施行《清潔水法》前的水質(zhì)狀況相對比，據(jù)此測算水質(zhì)改善程度及因此產(chǎn)生的費用效益。2)是否施行《清潔水法》。US EPA虛擬了一個“經(jīng)濟發(fā)展水平與今日相當，但污水水質(zhì)管理水平與1972年尚未施行《清潔水法》時類似”的情境，將未施行《清潔水法》假設下現(xiàn)今可能的水質(zhì)狀況與當前水質(zhì)相對比。

圖1比較了2種評估思路的不同之處。US EPA認為，相較于估算1972年以來水環(huán)境質(zhì)量的改善程度，從“是否施行《清潔水法》”角度對費用效益做以評估更為精確。其原因為：1)《清潔水法》的頒布是為了扭轉(zhuǎn)自19世紀工業(yè)革命以來美國出現(xiàn)的水環(huán)境嚴重惡化問題，若沒有《清潔水法》，可以預見，美國水環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題將更為嚴重，環(huán)境污染效應將遠超其環(huán)境治理效應，水質(zhì)將會進一步惡化。因此，有必要將這部分惡化水質(zhì)治理費用納入到環(huán)境效益測算中。2)不可否認在1972年《清潔水法》施行前，個別州政府已頒布了污染防治相關地方性法規(guī)，水污染治理成本已經(jīng)存在；即使《清潔水法》未能頒布施行，部分州政府也可能發(fā)起污染防治行動以滿足公眾對環(huán)境保護的訴求。為了精確測算與《清潔水法》相關的費用，有必要將上述與《清潔水法》無關的污染防治費用剔除掉。

圖1 《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估分析思路說明Fig.1 Illustration of alternative analytical perspectives for evaluating Clean Water Act

2.2.3 費用效益分析2.2.3.1 效益分析

《清潔水法》的效益是指因水質(zhì)改善而提升的人類的生活品質(zhì)。US EPA運用國家水污染控制評估模型(NWPCAM)模擬測算兩大情境下水體的水質(zhì)狀況。在施行《清潔水法》場景下，根據(jù)生化需氧量、總懸浮物和糞大腸菌群等3項指標，應用NWPCAM評估工業(yè)、市政等點源及非點源污水向特定水體的排放情況，據(jù)此測算水體的水質(zhì)狀況。在未施行《清潔水法》場景下，NWPCAM只用來估測當前經(jīng)濟水平下，工業(yè)及市政污水的排放量。非點源污水排放情況由于其概念較新，數(shù)據(jù)難以獲取，該場景下的非點源排放數(shù)據(jù)由當前實際排放數(shù)據(jù)替代。通過模型模擬得到的水質(zhì)數(shù)據(jù)，根據(jù)可通航、可垂釣及可游泳三大水質(zhì)功能標準分類匯總得到各功能里程數(shù)，并計算兩大情境的里程差，即為《清潔水法》施行后水體質(zhì)量改善的估值。

為評估個人對水體質(zhì)量改善的價值傾向，US EPA選擇支付意愿(WTP)作為測算指標，選擇條件價值評估法(CV)和環(huán)境效益轉(zhuǎn)移法[22]作為測算方法。條件價值評估法通過問卷調(diào)查方式考察個人對環(huán)境質(zhì)量改善的估值，從而將水體質(zhì)量改善估值這一難以獲取的主觀性價值數(shù)字化。最終計算得出的水體質(zhì)量改善的支付意愿與兩情境里程差相乘，即可得到《清潔水法》總效益估值。

2.2.3.2 費用分析

《清潔水法》的費用分析方法如圖2所示。由圖2可知，《清潔水法》的費用主要由7個部分構(gòu)成：首先，需明確受影響實體(第一步)、費用類型(第二步)及具體數(shù)據(jù)(第三步)。明確模擬估算未施行《清潔水法》情況下的水污染治理費用的方法：識別1972年前水污染治理開支的主要影響因子，收集該因子的相關歷史數(shù)據(jù)；若數(shù)據(jù)足量，采用回歸分析法測算1972年至評估時的開支估值；若部分數(shù)據(jù)缺失，則將1972年施行《清潔水法》至評估時產(chǎn)生的年度最少費用假定為未施行《清潔水法》情境下的費用數(shù)值(第四步)。之后，將測算得到的水污染治理開支估值轉(zhuǎn)換為年均水污染治理費用估值(第五步)，并計算施行未施行《清潔水法》的費用差值(第六步)。最后，將費用差值與先前得到的《清潔水法》總效益估值相比較，得到施行《清潔水法》的凈效益(第七步)。

圖2 《清潔水法》費用分析方法概述Fig.2 Outline of methodology for assessing Clean Water Act costs

2.2.3.3 評估結(jié)果

由于時間倉促，以及效益評估對象有限，報告僅針對美國主要河流湖泊測算其普通污染物的濃度變化情況。US EPA評估結(jié)果表明：20世紀90年代中期，因《清潔水法》實施而得到改善的水質(zhì)的年均收益約為110億美元；而同期為達到《清潔水法》目標而投入的成本約為130億美元。盡管計算得到的《清潔水法》成本投入略高于其經(jīng)濟收益，但考慮到效益評估的不全面性，US EPA認為，《清潔水法》帶來的經(jīng)濟收益將遠高于130億美元的成本投入。

3 啟示

3.1 技術(shù)經(jīng)濟評估是環(huán)境政策制修訂的必要環(huán)節(jié)

美國將技術(shù)經(jīng)濟評估納入到政策制修訂必需過程中，說明技術(shù)經(jīng)濟評估分析是有必要且有意義的。對于環(huán)境政策而言，技術(shù)經(jīng)濟評估尤為重要。在此之前，普遍從環(huán)境成本效益角度評價環(huán)境政策，而少有從經(jīng)濟成本效益角度的評估。嚴苛的環(huán)境政策雖能對環(huán)境質(zhì)量起到更好的保護作用，但同時也可能會在一定程度上影響經(jīng)濟的發(fā)展；寬松的環(huán)境政策則無法起到保護環(huán)境的作用，甚至導致環(huán)境質(zhì)量惡化。我國已認識到技術(shù)經(jīng)濟評估的重要性：第十二屆全國人大第一次會議提出將開展立法后評估試點，并建立立法后評估工作機制，這預示著我國相關技術(shù)經(jīng)濟評估工作的全面啟動。但我國目前還未能形成關于環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估的成體系評估框架、技術(shù)規(guī)范及相關法律保障，環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估工作任重而道遠。盡快構(gòu)建符合我國國情的環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估體系，進一步完善評估工作規(guī)程，嚴格執(zhí)行技術(shù)經(jīng)濟評估，將是我國下一步亟待解決的問題。

3.2 適宜的評估方法是開展技術(shù)經(jīng)濟評估的關鍵

技術(shù)經(jīng)濟評估的方法有多種，美國在《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估中采用的費用效益分析法收到了良好效果，這得益于三方面因素：1)費用效益分析法采用直接與間接分析方法，兼顧長短期費用效益，涵蓋全面，結(jié)果精確。2)US EPA在評估過程中創(chuàng)新性地將評估時的水質(zhì)狀況與未施行《清潔水法》假設下評估時可能的水質(zhì)情況進行費用效益對比，相對于傳統(tǒng)的評估思路，測算1972年《清潔水法》實施以來水質(zhì)的變化，其對費用效益的測算相對準確，技術(shù)經(jīng)濟評估結(jié)果更貼合實際，因此增強了評估效果；US EPA在評估中還采取了定量與定性分析相結(jié)合、以定量分析為主的方法，將NWPCAM模擬測算得到的水質(zhì)數(shù)據(jù)，根據(jù)可通航、可垂釣及可游泳三大水質(zhì)功能標準定性，分類匯總各功能里程數(shù)。3)采用條件價值評估法、環(huán)境效益轉(zhuǎn)移法等定量方法將《清潔水法》的環(huán)境社會成本與效益貨幣化，從而收獲清晰明確的結(jié)果。

3.3 技術(shù)經(jīng)濟評估結(jié)果對環(huán)境政策的調(diào)整完善起到了重要作用

技術(shù)經(jīng)濟評估能夠有效檢驗政策的合理性，幫助政策制定者了解政策實施效果及社會影響，及時調(diào)整完善政策漏洞，指導后續(xù)政策的制修訂工作，并保證環(huán)境保護與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。若技術(shù)經(jīng)濟評估結(jié)果顯示政策可實現(xiàn)的直接與間接收益高于損耗費用，則證明該政策是有益于社會發(fā)展、有效可行的；若通過評估得到的效益低于成本，則需進一步探討政策的主要缺陷，并盡快調(diào)整完善，以期收獲更好的效果。

4 結(jié)語

對國內(nèi)外環(huán)境政策技術(shù)經(jīng)濟評估總體情況進行了概述，重點對美國《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估進行了剖析。美國在《清潔水法》技術(shù)經(jīng)濟評估中運用的費用效益分析法涵蓋全面、收效良好，對我國具有一定程度的借鑒作用。但考慮到費用效益分析法對數(shù)據(jù)量的高要求及對個人支付意愿的調(diào)查需求，在實際應用過程中可根據(jù)我國情況酌情修改，揚長避短。此外，可適時參考資源-環(huán)境投入產(chǎn)出分析方法及可計算一般均衡模型(CGE)法，2種方法的優(yōu)點在于模型易構(gòu)、數(shù)據(jù)易得和相對便捷，缺點是數(shù)據(jù)準確性較差。技術(shù)經(jīng)濟評估分析方法的不斷改進與創(chuàng)新，將對我國環(huán)境政策的技術(shù)經(jīng)濟評估體系的構(gòu)建產(chǎn)生積極影響。

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Overview and Implications of USCleanWaterActTechnical and Economic Assessment

WU Jia, FU Zeqiang

Center of Cleaner Production and Circular Economy Research, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

Technical and economic assessment is a significant approach in measuring the rationality of environmental policy and an instructive tool in formulating practical policy, getting more and more attention by both domestic and international environmental management departments. As one of the few countries where technical and economic assessment of environmental policy was early developed, US has formed a sophisticated evaluation system and provided a well demonstration. The contents of technical and economic assessment of USCleanWaterActwere outlined, and its assessment procedure of cost-benefit analysis analyzed. Since China is still relatively new to technical and economic assessment of environmental policy, on the base of learning from the US experience in technical and economic assessment, some recommendations for China′s environmental policy assessment were presented, in order to help improve its methodological system and guide future assessment.

technical and economic assessment;CleanWaterAct; cost-benefit analysis; environmental policy

2015-11-17

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2013ZX07501005-01)

吳佳(1989—)，女，助理工程師，碩士，主要從事環(huán)境經(jīng)濟與政策研究，wujia19@hotmail.com

*責任作者:傅澤強(1963—)，男，研究員，博士，長期從事區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟、工業(yè)生態(tài)學和戰(zhàn)略環(huán)境評價的理論與方法研究，zqfu@craes.org.cn

X196

1674-991X(2016)03-0301-06

10.3969j.issn.1674-991X.2016.03.045