彭高亮

公共經(jīng)濟學視角下城市公共交通供給

彭高亮

公共產(chǎn)品和服務是現(xiàn)代社會正常運行的基礎(chǔ)，而城市公共交通無疑是城市公共產(chǎn)品和服務的重要內(nèi)容。在我國，政府作為社會公共產(chǎn)品和服務的主要供給方，其公共產(chǎn)品供給效率和供給公正性直接關(guān)系社會治理水平。隨著我國城市化水平的快速提高，不少城市都面臨著巨大的交通壓力，就公共經(jīng)濟學視角而言，這主要是城市交通供給難以滿足城市快速發(fā)展的交通需求造成的?！肮粌?yōu)先”政策正是城市提高交通有效供給的良策，本文從公共經(jīng)濟學視角對城市公共交通供給進行深入分析。

公共經(jīng)濟學 城市交通 公交建設

一、城市公交系統(tǒng)中公共產(chǎn)品的概念闡釋

雖然公共產(chǎn)品的實質(zhì)早在人類社會出現(xiàn)公共契約關(guān)系時就已經(jīng)產(chǎn)生，但直至20世紀60年代，現(xiàn)代著名經(jīng)濟學家保羅薩繆爾森于才在自己的代表性著作《公共支出的純理論》中率先提出了公共產(chǎn)品的理論，此后公共產(chǎn)品理論才被廣泛應用于公共經(jīng)濟學領(lǐng)域。公共產(chǎn)品理論提出后，產(chǎn)品的概念內(nèi)涵得到了提升，以公共產(chǎn)品理論視角來看，產(chǎn)品不光包括傳統(tǒng)意義上的私人產(chǎn)品，還包括公共產(chǎn)品以及介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品。區(qū)別于以往的私人產(chǎn)品或商品經(jīng)濟中的產(chǎn)品概念，首先，公共產(chǎn)品有著非常典型的非排他性。也就是公共產(chǎn)品的使用對象是某一特定集體的所有成員，且所有成員共同享有公共產(chǎn)品的使用價值，而技術(shù)障礙或占有成本原因，會使任何一個使用者無法單獨割裂占有公共產(chǎn)品的使用價值。其次，公共產(chǎn)品具有典型的非競爭性特點。使用者對公共產(chǎn)品的消費不會出現(xiàn)互相影響的情況，這種非競爭性既體現(xiàn)在消費數(shù)量上，也體現(xiàn)在消費質(zhì)量上，用經(jīng)濟學術(shù)語來講，即每增加一個人消費公共產(chǎn)品，邊際成本為零。在經(jīng)濟學家布坎南的著作《俱樂部的經(jīng)濟理論》一文中，對私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品進行了區(qū)分，他指出公共產(chǎn)品同時具有非競爭性和非排他性的是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的最大區(qū)別就在于私人產(chǎn)品完全遵循市場規(guī)律。但是在當今社會，特別是在許多資本主義國家，政府將一些公共產(chǎn)品供給外包，出現(xiàn)了一種兼有部分私人產(chǎn)品性質(zhì)和公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)品，也就是準公共產(chǎn)品，這種準公共產(chǎn)品在當今社會越來越普遍。但是，混合產(chǎn)品同樣有廣義上的混合產(chǎn)品和狹義上的混合產(chǎn)品之分。廣義上的準公共產(chǎn)品是指邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本中，只要有一項為零即符合；狹義上的準公共產(chǎn)品則僅僅指具有利益外溢性的產(chǎn)品。

從以上分析中我們可以看出，城市公共交通就是一種典型的準公共產(chǎn)品。城市公共交通一方面具有典型的非競爭性，因為公共交通的使用價值為社會全體成員所共同擁有，任何使用者因為政策或成本原因，都不會單獨占有公共交通資源，同時，公共交通資源具有典型的非排他性，任何個人對公共交通資源的正當使用都不會影響其他使用者。但是，公共交通同樣在一定程度上受市場經(jīng)濟規(guī)律支配，因為公共交通資源同樣有其運行的成本，使用者必須支付一定費用后才能使用公共交通資源，而且一旦公共交通供給同需求間產(chǎn)生矛盾，主要是供給小于需求的矛盾，就會出現(xiàn)邊際擁擠成本，使用者間的消費機會互相受到影響，因此競爭性因素在公共交通產(chǎn)品中又不能完全排除。與此同時，以狹義的公共產(chǎn)品觀點來看，城市公共交通產(chǎn)品也具有典型的利益外溢性特點，私人交通會和公共交通間產(chǎn)生矛盾沖突，這在私人交通發(fā)達的大城市表現(xiàn)得尤為明顯。城市公共交通不僅會給使用者帶來交通需求上的滿足，還會給城市環(huán)境和社會秩序等帶來積極影響。

二、增加有效供給是解決城市公共交通難題的有效途徑

人類社會歷史上，除了遠古時代的人類出行受到自然條件限制，自從發(fā)展交通資源以來，交通資源的需求量總是高于交通資源的供給量。交通資源的供需矛盾由來已久，而我國又是一個人口基數(shù)十分龐大、人口凈增長數(shù)量十分巨大的國家，使交通資源的供需矛盾更加突出。雖然近年來，我國大力發(fā)展交通事業(yè)，各種交通資源呈現(xiàn)快速增長的勢頭，一些交通資源占有總量更是位居世界前列，但是人均交通資源占有量依舊處于較低水平，同許多發(fā)達國家仍有巨大差距。目前，我國城市人均公路長度僅為東京的3/5左右，不足倫敦、巴黎等交通完善城市的2/5，就汽車保有量而言，我國的人均汽車保有量不及發(fā)達國家的平均水平，而且石油資源量也決定我國汽車保有量短時期內(nèi)難以達到發(fā)達國家水平。生態(tài)倫理名著《寂靜的春天》一書中寫道：如果目前中國的私家車普及水平達到美國標準，那么對全球石油資源而言，將會是一個巨大災難?？梢姡覈煌ㄙY源的巨大壓力來自各個方面，交通資源缺口十分巨大。巨大的交通資源缺口不僅不利于民生建設，而且嚴重阻礙了我國經(jīng)濟社會的正常發(fā)展。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，僅我國大型城市，每年因交通擁堵和交通資源缺口帶來的直接和間接經(jīng)濟損失就以數(shù)千億計，大約相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/20。同時，城市交通問題不僅表現(xiàn)為交通資源緊張、交通壓力巨大，還有許多次生性影響。比如私家車數(shù)量的快速增長帶來的交通秩序混亂、交通擁堵、交通事故發(fā)生比例增加，汽車尾氣污染、汽車噪聲污染、汽車光污染、公路占地造成人地關(guān)系緊張等諸多問題。雖然每年我國從中央到地方都會對交通建設投入巨大的物力、人力，但從現(xiàn)實效果來看，我國各地的交通環(huán)境還都普遍存在巨大的進步空間。

我國交通資源緊張，長期以來，我國公共交通建設仍然比較滯后，這不僅表現(xiàn)在公共交通資源的硬件建設方面存在不足，如許多城市公共交通資源總量和人均占有量都比較少，公共交通種類單一，“大公交”發(fā)展明顯不足，還表現(xiàn)在一些公交軟件建設方面。比如公共交通的社會福利性特點不足，對于特殊人群的光照不夠人性化，線路設置不合理，線路利用率差異較大等，一些城市的公共交通系統(tǒng)甚至存在惡性競爭問題，這些都加劇了我國目前的交通困境。根據(jù)社會學研究成果，城市公共交通事業(yè)投入至少應占到城市經(jīng)濟的3%，才能基本實現(xiàn)公共交通所應發(fā)揮的基礎(chǔ)性功能，一些發(fā)達國家的城市公共交通投入甚至高達5%，而我國城市公共交通投入平均不足城市經(jīng)濟總量的2%，大中小城市之間更是差距明顯。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，在我國大型和特大型城市中，選擇公交作為常用出行方式的人員比例只占城市人口總數(shù)的近四成，而平均而言，選擇公交作為首選出行方式人的不足城市人口的三成。近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和居民生活水平的不斷提高，越來越多的家庭開始擁有私家車，這對公共交通事業(yè)更是產(chǎn)生了前所未有的沖擊，公共交通在城市交通中的地位持續(xù)下降，而在公共交通發(fā)展完善的一些北歐國家，如丹麥、荷蘭等，選擇公交出行的人數(shù)比例甚至可以超過出行人員比例的近80%。

在我國，政府作為公共交通資源的主要供給方，普遍在發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)上存在著一系列問題。諸如缺乏應有的公共交通監(jiān)管體制，政府支持公共交通的模范帶頭作用和社會影響明顯不足，對于公共交通的財政支持和政策保證明顯不足等。目前，學界主流對于這種以政府為城市公共交通等公共產(chǎn)品的供給者存在著較為普遍的認識，由于政府在公共交通中的作用，所以市場本身的運行機制并不能對這種公共產(chǎn)品交易成本施加有效影響。城市公共交通發(fā)展的眾多成功案例，也強有力地說明了以政府財政作為城市公共交通發(fā)展的主要資本來源，對城市公共交通系統(tǒng)進行科學的統(tǒng)籌規(guī)劃，以公共交通為城市交通建設發(fā)展的重點，能夠有效降低整個社會的交易成本，避免財政的不必要內(nèi)耗，是城市交通建設甚至是整個城市經(jīng)濟建設的關(guān)鍵。所以如果只想依靠市場，那么城市公共交通等公共產(chǎn)品的有效供給將會陷入一種很盲目的逐利狀態(tài)，無法發(fā)揮城市公共交通應有的價值，不能實現(xiàn)有效供給。而且對于城市公共交通這種混合公共產(chǎn)品而言，利益的外溢性特點決定其不能被市場所控制，否則短期利益將會對社會的長遠利益造成嚴重損害，對于個人而言這同樣是巨大的利益損失。這種利益的外部化特點也是城市公共交通具有明顯社會公益性質(zhì)的基礎(chǔ)所在。社會公益性福利的實現(xiàn)恰恰是政府治理的一項重要目標，而要想減輕市場機制對于城市公共產(chǎn)品供給的影響，掌握著城市經(jīng)濟政策的政府無疑是關(guān)鍵性角色。不管對于社會主義市場經(jīng)濟體制的我國而言，還是市場經(jīng)濟的西方國家而言，以政府作為城市公共交通產(chǎn)品的主要供給者，都具有市場機制所不可比擬的優(yōu)越性，都是城市公共交通實現(xiàn)良性發(fā)展、實現(xiàn)社會良性發(fā)展的不二選擇。

三、政府提高公共交通系統(tǒng)中產(chǎn)品有效供給的策略

（一）以完善的法律法規(guī)和政策支持公交優(yōu)先的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略

要想實現(xiàn)城市公共交通的良性發(fā)展，政府首先要在觀念上高度重視城市公共交通的發(fā)展。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，對于大部分城市而言，發(fā)展城市公共交通已經(jīng)不存在明顯的財政困難，關(guān)鍵是對其進行必要的政策支持和法律法規(guī)保障。我國城市公共交通發(fā)展的最大政策性問題，在于城市公共交通發(fā)展不能保持連貫性和一致性，一屆政府任期內(nèi)做出的公共交通發(fā)展規(guī)劃很難在下一屆得到有效落實，其次公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略不明確也是許多城市的問題。因此，必須以政府政策明確公交的優(yōu)先地位，加大公交事業(yè)的投入，以法律法規(guī)確保城市公交建設的連續(xù)性。

（二）通過財政支持、用地支持、政府補貼等多種措施聯(lián)動支持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

城市公共交通事業(yè)的發(fā)展需要多種條件的共同支持，包括有力的財政支持、用地支持，甚至包括公交運營過程中的政府財政補貼和價格補貼。對此，中央文件也有明確指示，各級地方政府必須把公共交通作為城市交通發(fā)展的重點，在城市交通用地規(guī)劃中專門重視公共交通的發(fā)展；政府財政中對于公共交通發(fā)展的預算也不應低于規(guī)定水平，應給予公共交通事業(yè)以財政補貼，使其價格處于合理范圍，體現(xiàn)社會福利性。所以，城市公共交通的建設重點在于這些政策的落實層面。

（三）以合理的交通管制措施減輕私人交通對公交系統(tǒng)的壓力

近年來，我國明顯增多的私家車，對城市公共交通發(fā)展產(chǎn)生了前所未有的壓力，雖然公共交通具有成本和價格優(yōu)勢，但是從現(xiàn)實效果來看優(yōu)勢并不明顯，因此，必須采取一定的私家車管制措施。而私家車單雙號限行就是一種有力舉措，可以有效提高城市公共交通的使用效率，這種管制措施旨在提高私家車出行成本，鼓勵公共交通，各城市可根據(jù)自身實際情況因地制宜。

（四）以科學技術(shù)合理規(guī)劃增加城市公交利用率，降低公共交通運營成本

提高城市公共交通利用率的關(guān)鍵，在于增強城市公共交通自身的競爭力，這些競爭力體現(xiàn)在價格競爭力和服務競爭力上。也就是通過技術(shù)進步和政策手段降低公交運行成本，提高公交服務便利化水平，使人們愿意選擇公交出行。

四、結(jié)語

重視城市公共交通是城市交通發(fā)展的不二選擇，為此，政府必須承擔應有責任，加大公交投入，提高公共交通系統(tǒng)的便民化水平。

（作者單位為江西應用科技學院）

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彭高亮（1986—），男，廣西百色人，廣西師范學院經(jīng)濟與管理學院公共管理專業(yè)2016級研究生，江西應用科技學院助教。］