王德潤（拜泉縣土地礦業(yè)權(quán)儲備交易中心，黑龍江 齊齊哈爾 164700）

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土地儲備與城市土地市場運(yùn)行

王德潤
（拜泉縣土地礦業(yè)權(quán)儲備交易中心，黑龍江 齊齊哈爾 164700）

摘 要：我國在城市土地發(fā)展的過程中，面臨的最主要的問題是市場力量的薄弱，政府在這一過程中的作用也沒有得到有效的發(fā)揮，而土地儲備制度的出現(xiàn)使這一現(xiàn)象得到了很大的改善。筆者通過對城市土地市場在發(fā)展過程中存在的問題進(jìn)行分析，提出幾點(diǎn)解決的對策，僅供參考。

關(guān)鍵詞：土地儲備；城市土地；功能

國家在對土地市場進(jìn)行調(diào)控的過程中，主要依靠的就是土地的儲備制度，這一制度的出現(xiàn)，極大地提高了政府調(diào)控市場的職能，而且對促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起著重要的作用，而要想更好地發(fā)揮好土地儲備制度的作用，就要加強(qiáng)對城市土地市場在發(fā)展過程中存在問題的探討。

一、城市土地市場在發(fā)展中存在的問題

城市土地市場主要是指城市的土地用作商品在市場中進(jìn)行流通交易，形成的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和，其實質(zhì)的問題就是土地所有權(quán)在各個經(jīng)濟(jì)體之間發(fā)生流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種發(fā)展的形式是從1987年的深圳開始的，從此之后土地資源市場化配置的大門就被打開了。在發(fā)展的過程中，我國的土地市場無論在制度上、法律上還是信息化方面都取得了有效的發(fā)展成果，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（1）有償供地的范圍、方式制度化；

（2）建設(shè)用地供應(yīng)總量控制已經(jīng)法制化；

（3）市場交易汗理逐步規(guī)范化；

（4）市場服務(wù)開始信息化；

（5）中介服務(wù)正在市場化。

隨著土地市場的不斷完善，使得我國在土地資源的配置上也有了很大的提升，使市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到了很大增強(qiáng)，但是相比于其他國家，我國在這一方面的發(fā)展時間還比較短，在一些配套工作的開展過程中還有很多需要完善的地方，所以仍然還有很長時間一段路要走。

1 市場在資源配置方面的作用沒有得到充分發(fā)揮

由于市場覆蓋面窄，市場機(jī)制在配置城鎮(zhèn)土地資源中的作用尚未充分發(fā)揮，不能按照效率原則調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市土地的集約利用。如南京市新街口到鼓樓地區(qū)，居住用地約占50%，商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)用地只占25%，其他用地約占25%。作為南京市的CBD，工業(yè)、居住等用地占到75%的比重與城市土地資源合理配置的要求相距甚遠(yuǎn)，使城市中心寸金之地未能得以充分利用。

2 市場缺乏競爭力，土地價格扭曲

在現(xiàn)有的土地有償轉(zhuǎn)讓的方式中，主要就是協(xié)議、拍賣和招標(biāo)3種。在這3種出讓方式中，最主要的還是協(xié)議式轉(zhuǎn)讓，其余兩種形式在處理的過程中使用率只在10%左右，但是在出讓價格方面，招標(biāo)方式出讓土地的價格大概高出協(xié)議出讓的3～5倍左右，而拍賣出讓的方式高出協(xié)議出讓的4～10倍左右，所以協(xié)議式的土地出讓方式使得土地的使用權(quán)失去了競爭的機(jī)制，在確定低價和土地使用條件過程中受到承辦者極大的影響。而協(xié)議的方式在規(guī)范性方面嚴(yán)重的缺乏，這就導(dǎo)致在出讓的價格上都是比較低的，使得國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到有效的保障，而且由于其是在非公開的前提下進(jìn)行的，經(jīng)常會出現(xiàn)一些腐敗的現(xiàn)象，使得國有土地資源造成極大的浪費(fèi)。這樣的出讓方式給使用者帶來的好處是比較明顯的，但是在使用動機(jī)上就很容易出現(xiàn)不足。

3 隱形的土地市場大量存在

隱形市場的大量存在的一個最主要原因就是一些已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的土地資金沒有及時地補(bǔ)救，或者是土地使用權(quán)的劃撥以及一些沒有得到征用就入市，而我國目前的土地有償使用和行政劃撥的過程中，實行的都是雙軌制的制度，這樣就出現(xiàn)了土地價格的雙規(guī)并行的模式，而劃撥過程中的土地費(fèi)用也要比出讓、轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用低很多，受到雙軌制的巨額差價影響，就會滋生一些腐敗的社會現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)暗地里進(jìn)行隱形交易的現(xiàn)象。土地隱形市場現(xiàn)象的存在，還會使得一些國有的土地財產(chǎn)關(guān)系模糊，造成了極大的損失。在隱形市場當(dāng)中土地的價格具有很多不確定的因素，這對于正常的土地出讓環(huán)境來說形成了很大的困擾，也影響了土地市場的正常發(fā)展。

從整體的發(fā)展角度來看，我國的土地市場在發(fā)展過程中存在的最主要問題就是市場發(fā)展的不規(guī)范，沒有真正發(fā)揮好自身在資源配置方面的作用，具體有以下幾方面原因：

（1）雙軌制的運(yùn)行模式，使得尋租的現(xiàn)象大量存在，這樣一來土地的市場化程度就得到極大地降低，使其原有的價值不能得到很好地體現(xiàn)，而價格方面的扭曲現(xiàn)象，也造成了國有土地資源的極大浪費(fèi)。

（2）政府在這一過程中的職能沒有得到很好的實現(xiàn)，很多越權(quán)批地、違法批地的現(xiàn)象大量存在，土地隱形交易的現(xiàn)象也越來越多，這就使政府失去了對土地資源的有效控制。

（3）市場在資源配置中的作用得不到有效的發(fā)揮，使一些舊城市的發(fā)展速度也十分緩慢，農(nóng)業(yè)土地具有很強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，但是這一特點(diǎn)并沒有在其自身的市場價值中體現(xiàn)出來，所以土地的市場價格就會被壓低很多，使其失去自身的競爭優(yōu)勢，讓一些在價格上具有優(yōu)勢地位的土地吞噬。舊城在發(fā)展的過程中，對公共產(chǎn)品的需求是非常大的，而市場的不足在這一過程中被充分顯示出來。

二、土地儲備制度的功能

土地儲備制度都是由政府機(jī)關(guān)委托一些機(jī)構(gòu)，來進(jìn)行土地的征用、收購以及轉(zhuǎn)制等，進(jìn)而讓一些比較分散的土地更加集中，然后政府或者是一些委托的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行集中的開發(fā)，把前期整理工作做完之后，要按照城市土地的年度計劃，來把現(xiàn)有的一些土地投入到市場當(dāng)中。土地的儲備制度在解決政府職能得不到有效發(fā)揮和市場配置作用得不到增強(qiáng)的問題處理上有著重要的作用，可以讓政府在調(diào)節(jié)市場資源的職能得到增強(qiáng)，對于市場的發(fā)展也有著重要的促進(jìn)作用，使得土地資源的配置效率得到很好的提升，而作為政府部門，要在制度創(chuàng)新工作上有所加強(qiáng)，現(xiàn)有的土地儲備制度功能如下：

1 增強(qiáng)市場的調(diào)節(jié)能力

通過土地儲備制度的建立，不僅可以增強(qiáng)政府對土地一級市場的壟斷，還可以增強(qiáng)市場的調(diào)控作用，在一些委托機(jī)構(gòu)的征收、采購以及轉(zhuǎn)讓等工作中，也可以進(jìn)行一些直接的儲備，也可以開發(fā)之后再進(jìn)行儲備，之后再按照相應(yīng)的計劃規(guī)定來進(jìn)行土地的出讓或者出租。土地儲備制度讓政府更好地掌握了收購的權(quán)利，讓一些比較分散的土地變得更加集中，可以用同一儲備體系來對土地進(jìn)行管理，這樣既實現(xiàn)了政府集中管理，又增強(qiáng)了市場對資源的調(diào)配作用。

2 提高儲備制度的透明度，防尋租行為的發(fā)生

要把土地儲備的數(shù)量、區(qū)位以及等定期進(jìn)行公開，然后按照實際對土地利用的規(guī)劃要求，把這一過程中出讓土地的數(shù)量、等級以及用途等進(jìn)行公開，在對土地出讓的過程中，要按照相關(guān)的法律規(guī)定來對招標(biāo)的土地進(jìn)行經(jīng)營管理，但是也要把結(jié)果進(jìn)行公開。通過儲備制度的透明化，來把市場運(yùn)行過程中受到個人因素的影響降到最低，防止尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以確保交易過程中更加的公平公正。在市場配置土地資源的過程中，土地的價格主要是由供求關(guān)系決定的，所以必須要對土地價格的扭曲現(xiàn)象進(jìn)行糾正，可以讓一些存量的土地盤活，更好地規(guī)范市場的運(yùn)作機(jī)制，以免出現(xiàn)土地收益流失的現(xiàn)象，這對于促進(jìn)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有著重要的幫助。

3 優(yōu)化原有土地結(jié)構(gòu)，改善城市功能

我國的各個城市在生產(chǎn)功能方面的作用都很強(qiáng)，城市內(nèi)部的工業(yè)用地也比較多，和發(fā)達(dá)國家相比在交通用地、廣場用地和綠地的比例上，我國都占有明顯的優(yōu)勢。盡管如此，但是市場的發(fā)育程度還是比較低的，土地的產(chǎn)權(quán)也不夠清晰，所以就使交易的成本有所增加，要想單純依靠市場的作用來對城市的土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，雖然可以達(dá)到一定的效果，但是在時間上會是比較漫長的，另一方面也是因為市場調(diào)節(jié)的機(jī)制在社會對公共產(chǎn)品需求的供應(yīng)上也不能滿足，對一些非營利性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)在供給上的問題也得不到有效的解決。土地儲備制度的建立，可以通過一些行政手段來對原有城市的發(fā)展進(jìn)行改造，在規(guī)劃、開發(fā)、管理工作上可以更加統(tǒng)一，這樣不僅做到了優(yōu)化城市土地結(jié)構(gòu)的目的，還使得城市的功能得到了很大的改善。

4 提升城市土地資本價值，調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展

通過土地儲備計劃，對儲備區(qū)域的土地進(jìn)行集中成片設(shè)計和整理，重點(diǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善區(qū)位條件，使儲備的土地形成聚集和規(guī)模效益，從而提升城市土地資本價值。通過土地出讓，依靠市場運(yùn)作形成城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的良性循環(huán)，提高政府經(jīng)營城市的能力。同時，政府通過控制土地供應(yīng)來調(diào)控城市投資、引進(jìn)外資的方向、速度和規(guī)模，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整進(jìn)行適度調(diào)控，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)語

通過土地儲備制度，提高了土地資源配置的市場化程度，促進(jìn)了公正、公開和公平的土地市場的發(fā)育。通過這種新的制度供給，強(qiáng)化了土地管理職能。土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一購地和統(tǒng)一供地，強(qiáng)化了政府對土地市場的調(diào)控。在舊城改造、顯化城市土地資產(chǎn)價值方面，土地儲備制度具有明顯的積極作用。因此，土地儲備制度是土地資源配置政府行為和市場行為的最佳結(jié)合點(diǎn)。

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［5］張紅霞.城市土地市場運(yùn)行的政府調(diào)控評價研究［D］.華中科技大學(xué)，2010.

中圖分類號：F293

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