李洪山，王 婷

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

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黑龍江國有林區(qū)政府治理能力研究

李洪山，王 婷

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

采用文獻(xiàn)研究方法和實地調(diào)查法相結(jié)合，首先對政府治理理論進(jìn)行了研究總結(jié)，其次對國有林區(qū)政府治理現(xiàn)狀進(jìn)行了簡要分析，針對現(xiàn)狀進(jìn)而研究總結(jié)了其影響林區(qū)政府治理能力的影響因素，最后提出了完善政府協(xié)同治理與政務(wù)公開機(jī)制、加強(qiáng)人力資源建設(shè)與職工參與途徑等具有針對性對策建議。

國有林區(qū)；政府治理；影響因素

1　黑龍江省國有林區(qū)政府治理能力的現(xiàn)狀及問題分析

1.1現(xiàn)狀

治理理論主要基于新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來；而政府治理理論又是在治理理論興起之后，運(yùn)用該理論研究政府在“多中心”治理體系中的作用與能力的一個新型概念。政府治理能力是：政府在多元治理時代的網(wǎng)絡(luò)治理體系中治理國家事務(wù)和社會公共事物所具有的潛在的或現(xiàn)實的能量和力量；由該界定相應(yīng)的可得國有林區(qū)政府治理能力則是國有林區(qū)政府在當(dāng)代林區(qū)治理體系中治理林區(qū)區(qū)域內(nèi)的地方公共事務(wù)所具有的潛在的或現(xiàn)實的能量和力量。

黑龍江省國有林區(qū)政府的治理能力處于起步階段，當(dāng)代林區(qū)治理體系還不夠完善；但是，國有林場改革的一系列措施不僅改善了林區(qū)的自然環(huán)境、加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、也將促進(jìn)林區(qū)政府治理體系的建設(shè)，促進(jìn)相關(guān)公共組織的發(fā)展，進(jìn)而提高林區(qū)政府管理林區(qū)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的能力。

首先，是政府權(quán)力從無限到有限的轉(zhuǎn)變，逐步推動國有林場政事分開、政企分開，其推動著多元治理時代的到來，政府權(quán)力開始向社會轉(zhuǎn)移；其次，黑龍江省國有林場公益林日常管護(hù)工作要引入競爭制度，通過競標(biāo)、委托等多種方式面向社會力量購買服務(wù)，鼓勵社會資本、林場職工發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤活森林資源，這些措施都將有效地引入市場機(jī)制，促進(jìn)社會力量的發(fā)展；再次，完善國有林區(qū)政府向社會第三方購買服務(wù)，引入競爭機(jī)制，致力于提高林區(qū)政府的治理能力，加強(qiáng)政府和社會的聯(lián)系，促進(jìn)國家權(quán)力逐漸向社會的回歸，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，提高政府的行政效率，更好地服務(wù)于公眾，更有利于推動黑龍江國有林區(qū)的民主化的進(jìn)程。

1.2問題分析

首先，國有林區(qū)改革處于起步，探索階段，相關(guān)的財政經(jīng)濟(jì)支持還不夠完善，社會保障基礎(chǔ)設(shè)施上缺少足夠資金支持去改善林區(qū)職工的生產(chǎn)生活條件；據(jù)調(diào)查2010年黑龍江省林業(yè)總產(chǎn)值為766億元，2013年黑龍江省林業(yè)總產(chǎn)值為1480.4元，2014年4月1日，龍江森工全面停止木材商業(yè)性采伐，2015年黑龍江省林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1600億元，從數(shù)據(jù)直觀可看出全面禁伐后，黑龍江省林業(yè)總產(chǎn)值增速大幅下降，在全面禁伐背景下缺乏足夠的資金支持；而林區(qū)政府的協(xié)同治理能力還處于發(fā)展階段，目前林區(qū)政府還處于單一權(quán)利主體地位，政府職能依然出現(xiàn)“越位”，國有林區(qū)推行“政企分開”改革的進(jìn)展比較緩慢，傳統(tǒng)管理體制的桎梏依然存在于林區(qū)政府的職能定位之中，影響林區(qū)政府職能的充分發(fā)揮，林區(qū)政府的治理理念，還比較淡薄，公務(wù)人員的服務(wù)意識與自身素質(zhì)以及人力資源建設(shè)有待提高，林區(qū)政府治理體系正逐步形成，而相關(guān)公務(wù)人員的素質(zhì)還僅僅停留在業(yè)務(wù)水平上，還沒有對政府治理理念有清晰的認(rèn)識，其服務(wù)意識還沒有形成，需要加強(qiáng)對公務(wù)人員的培訓(xùn)，原來的制度體制也不適應(yīng)新形勢的發(fā)展，需要不斷完善對公務(wù)人員的培訓(xùn)和監(jiān)管機(jī)制。

其次，有效的政府治理離不開社會的發(fā)展，而林區(qū)相關(guān)的非政府組織發(fā)展比較緩慢，有些還在政府的行政領(lǐng)導(dǎo)下，無法擁有獨(dú)立自主的權(quán)利可以承接部分事務(wù)性的管理服務(wù)職能；再次，林區(qū)職工的參與責(zé)任意識有待提高，一方面林區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是影響林區(qū)政府治理能力的重要原因，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，且發(fā)展方式處于轉(zhuǎn)型期，部分林區(qū)職工面臨失業(yè)與再就業(yè)問題，嚴(yán)重影響了其主動參與；而另一方面，林區(qū)職工參與的途徑和方式還沒有形成，即使群眾有主動參與的意愿也沒有相應(yīng)的組織，公民社會可以承接，更沒有其切實可以有效參與的方式，林區(qū)政府治理的發(fā)展需要政府與公民社會的共同合作。

最后，科技信息的共享平臺建設(shè)還有待加強(qiáng)，政府的政務(wù)公開制度還不夠完善，政府工作的透明度還有待提高，對于政府的工作動態(tài)，林區(qū)林業(yè)資源狀況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢等信息還沒有相應(yīng)的途徑可以及時公布，也沒有實現(xiàn)林業(yè)信息資源的數(shù)字化，林區(qū)職工還沒有有效的途徑去了解政府的工作情況；所以在以后林區(qū)信息化發(fā)展中應(yīng)充分應(yīng)用現(xiàn)代林業(yè)信息技術(shù)和手段，全面改進(jìn)林區(qū)社會職工保護(hù)林區(qū)資源與環(huán)境保護(hù)的參與手段，提高參與熱情。實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會綜合效益最大化，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，在林區(qū)建設(shè)管理中，也亟待引進(jìn)現(xiàn)代化，數(shù)字化現(xiàn)代林業(yè)信息管理技術(shù)。

2　黑龍江省國有林區(qū)政府治理能力的影響因素分析

2.1自然環(huán)境因素

自1998年“天保工程”開展落實以來，黑龍江省森林資源得到了有效的培育和保護(hù)，林地面積和森林覆蓋率也有逐步增加；珍稀瀕危的動植物得到有效的保護(hù)，生態(tài)環(huán)境也明顯改善；據(jù)資料顯示“天保工程一期”實施前期就有顯著成就，1998～2005年封山育林面積達(dá)74.036千hm2；截至2010年底，已累計少消耗可采森林資源5283萬m3，森林蓄積凈增1.33億m3，比工程前增加了20.9%，達(dá)到7.71 億m3；森林覆蓋率提高了9.7%，達(dá)到84.2%。森林資源成功實現(xiàn)了由過度消耗向逐步增長轉(zhuǎn)變[1]?！疤鞂毠こ桃黄凇睂嵤┮詠?，森林資源得到有效保護(hù)，林地面積逐年增加，森林覆蓋率逐年增加，生態(tài)環(huán)境有所改善，也有利于其他珍貴的動植物的繁殖棲息，近年來東北虎，丹頂鶴，黑熊，等珍貴野生動物的數(shù)量大幅增加，活動范圍也擴(kuò)大，甚至于出現(xiàn)傷人事件。

“天保工程”實施以來，林區(qū)林地面積不斷增加，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，野生動植物得到保護(hù)，新的自然環(huán)境背景，必然影響林區(qū)政府治理能力，要求其有更高的治理能力，處理林區(qū)的事務(wù)，如何處理大型野生動物傷人事件和保護(hù)林區(qū)居民的生命安全，促進(jìn)人類與自然和諧共處，保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境，就必須完善和提升林區(qū)政府的治理能力，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，支持、鼓勵林區(qū)職工更多的參與到林區(qū)事物的管理工作。針對當(dāng)?shù)亓謪^(qū)自然環(huán)境狀況，要想提高政府的治理能力，首先是完善相應(yīng)公共組織的建設(shè)，鼓勵、支持、引導(dǎo)相應(yīng)環(huán)保組織，保護(hù)動植物組織的建設(shè)發(fā)展，使其切實發(fā)揮其作用，明確其服務(wù)的宗旨、對象；理順其與政府的關(guān)系，實現(xiàn)林區(qū)政府與林區(qū)職工對林區(qū)公共生活的共同管理，實現(xiàn)兩者的最優(yōu)狀態(tài)，實現(xiàn)林區(qū)政府權(quán)力向林區(qū)社會的回歸，更好地保護(hù)森林資源，保護(hù)野生動物，管理林區(qū)事務(wù)，建設(shè)林區(qū)政府，提高林區(qū)社會生活質(zhì)量。

2.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

隨著“天保工程一期”實施以來，黑龍江省林區(qū)累計少采木材量逐年上增。根據(jù)資料顯示，從1998年到2011 年以來黑龍江省森工系統(tǒng)累計少采木材5060萬m3。在“天保工程二期”實施后，林區(qū)的木材產(chǎn)量，在2013 年已經(jīng)調(diào)減到89.4萬m3，逐步全面停止天然林的商業(yè)性采伐；[2]而林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生相應(yīng)變化，積極推進(jìn)國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以粗放型提供林木資源為主轉(zhuǎn)向木材深加工和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，非林非木資源的開發(fā)和利用，實施林區(qū)的綠色食品戰(zhàn)略，并利用地緣優(yōu)勢發(fā)展特色森林旅游；積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)；促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。林區(qū)政府缺少必要的資金來源，很難再將有限的資金投入到基礎(chǔ)建設(shè)上和社會事業(yè)的發(fā)展[3]，這也就要求政府有更高的治理能力，使其更好發(fā)揮其作用，促進(jìn)林區(qū)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“天保工程”實施以來，國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，既減少了木材采伐量，保護(hù)了林區(qū)自然資源，同時也促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，深化了林場改革，發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織的建設(shè)，促進(jìn)了林區(qū)政府治理能力的發(fā)展，林業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展，能夠充分促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，更好推動現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展。林業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展壯大需要各項政策扶持、政府的支持，以及林區(qū)群眾的積極參與；同時林業(yè)專業(yè)合作組織促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定升，林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展解決了職工的基本需求，進(jìn)而才會追求高一層次的需求，實現(xiàn)自我的價值，參與到林區(qū)的建設(shè)發(fā)展；這也是符合美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛的需求層次理論；所以，林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是林區(qū)政府治理能力提升的強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.3林區(qū)政府治理理念因素

治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理；[4]隨后各專家學(xué)者提出了“善治”的制度安排，對治理和善治的內(nèi)涵、外延和特征進(jìn)行了深入的分析和論證，提供了評價治理能力的可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。

治理理念在不斷的發(fā)展，更加適用于全面禁伐與林區(qū)政府改革的新形勢中，引入市場的競爭激勵機(jī)制，將促進(jìn)林區(qū)政府的行政效率；林區(qū)政府治理理念的發(fā)展，將促進(jìn)林區(qū)公共部門的發(fā)展，不僅可以提高公務(wù)人員的服務(wù)意識和水平，也會激發(fā)更多的林區(qū)職工的主人翁意識，將促進(jìn)更多的林區(qū)職工參與到林區(qū)的社會管理服務(wù)中，林區(qū)政府治理理念的發(fā)展，將促進(jìn)國有林區(qū)政府改革，促進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)林業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展，提高國有林區(qū)政府的治理能力。

3　提升林區(qū)政府治理能力的對策建議

3.1增強(qiáng)林區(qū)政府協(xié)同治理能力

要研究林區(qū)政府協(xié)同治理能力，首先要明確“政府協(xié)同治理”，“為了實現(xiàn)公共服務(wù)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等多元合法治理主體在一個既定的范圍內(nèi)，運(yùn)用公共權(quán)威、協(xié)同規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式，通過共同合作和共同管理公共事務(wù)的諸多行為方式總和[5]。

首先要確定在全面禁伐和林區(qū)改革的背景下林區(qū)政府的職能，改變政府單一權(quán)力主體的地位，將部分的權(quán)力轉(zhuǎn)移到社會，建設(shè)有限政府和服務(wù)型政府；加強(qiáng)社會力量參與，同時引入市場競爭機(jī)制和效率機(jī)制；切實提高林區(qū)政府的行政效率和治理能力；其次就是要求林區(qū)政府可以建設(shè)成熟的公民社會，以及公共組織的建設(shè)發(fā)展，并使其可以脫離于行政組織，真正發(fā)揮其作用，使其可以承接政府的部分職能，提供更好的公共物品和公共服務(wù)；最后，是宣傳提高林區(qū)職工的參與意識，使其主動參與到林區(qū)的建設(shè)中，一方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，快速致富，提高生活水平；另一方面通過公共組織、公共部門參與到林區(qū)社會事務(wù)的管理中。 加強(qiáng)政府和社會的合作管理，必須明確掌握林區(qū)自然環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，如在野生動物保護(hù)，大型野生動物傷人事件上，就需要林區(qū)政府和社會組織的共同合作，科學(xué)明確必須加強(qiáng)政府協(xié)同治理的領(lǐng)域，共同合作建立完整的保護(hù)預(yù)防措施。

3.2完善林區(qū)政府的政務(wù)公開制度

首先，完善林區(qū)行政信息公開制度，使政府工作讓林區(qū)職工所知曉；在林區(qū)政府全面改革背景下，加強(qiáng)智慧林業(yè)建設(shè)，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，建立一種信息化的長效發(fā)展機(jī)制，實現(xiàn)林業(yè)高效高質(zhì)發(fā)展，林業(yè)政務(wù)系統(tǒng)上下左右通暢；通過打造上下一體的林業(yè)政務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)林業(yè)政務(wù)系統(tǒng)一體化、協(xié)同化，即全方位信息充分共享、業(yè)務(wù)全面協(xié)同，并與其他相關(guān)行業(yè)政務(wù)系統(tǒng)鏈接；通過智慧林業(yè)的建設(shè)，達(dá)到用新型信息技術(shù)，實現(xiàn)政務(wù)的公開。其次，政府公開機(jī)制，應(yīng)體現(xiàn)其公平性與透明性，在全面深化林區(qū)政府改革新時期，需要提高政府的服務(wù)質(zhì)量和行政效率，引進(jìn)市場競爭機(jī)制的作用，向社會力量購買服務(wù)，這就需要政府公開購買信息，在其工作流程中，公開透明，接受群眾的監(jiān)督；設(shè)立特殊監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以及群眾性的監(jiān)督組織，讓其都切實發(fā)揮其監(jiān)督作用。再次，通過新聞媒體向公眾公開政務(wù)，建立一個讓公眾了解的平臺，進(jìn)而監(jiān)督；簡化傳統(tǒng)的照章辦事且繁瑣無效的辦公方式，切實快捷解決公眾關(guān)注的問題，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，更加融入到公眾的生活中，可以開發(fā)官方微信公共平臺，將更多的信息以群眾經(jīng)常關(guān)注且方便的方式知曉，并可以參與進(jìn)來；真正讓林區(qū)政府服務(wù)于公眾，社會公力量與到林區(qū)政府的治理中，共建林區(qū)和諧社會。

3.3加強(qiáng)政府治理的人力資源建設(shè)

首先，全面深化林區(qū)政府改革的背景下，要求正確處理政府與市場的關(guān)系，尊重競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置之中的決定作用；需要轉(zhuǎn)變政府職能，提高林區(qū)政府治理，需著重加強(qiáng)公共部門人力資源培訓(xùn)力度。深入學(xué)習(xí)研究林區(qū)政府治理理念，提高林區(qū)政府工作人員的素質(zhì)，引入競爭機(jī)制，形成新體制；過去的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)方式已無法適應(yīng)現(xiàn)在的新形勢，新需求；具備新的學(xué)習(xí)能力是公共部門人力資源發(fā)展的核心。公共部門在進(jìn)行內(nèi)部人員培訓(xùn)時就必須考慮到公共部門員工個人的職業(yè)生涯發(fā)展，力爭通過將公共部門建設(shè)成學(xué)習(xí)型組織。

其次實現(xiàn)國有林區(qū)政府治理的人力資源建設(shè)的規(guī)范化，法制化；對林區(qū)政府的人力資源管理嚴(yán)格規(guī)范，依法管理，另外我國的傳統(tǒng)文化和源自于西方的現(xiàn)代法律文明也多有差異，這種種差異往往是我國推行法制過程中各種阻力的根源，所以，推行法制關(guān)鍵在于整個社會建立一種真正的遵從法制的社會文化觀念。必須從文化的角度上來推進(jìn)現(xiàn)代法制文明的傳播，在此基礎(chǔ)上經(jīng)過長期的努力才可能實現(xiàn)規(guī)范化，法制化。

最后，林區(qū)政府治理的人力資源建設(shè)和發(fā)展，不能片面地強(qiáng)調(diào)企業(yè)化，而必須進(jìn)行角色的戰(zhàn)略重新定位；提高國有林區(qū)政府的治理能力，加強(qiáng)社會力量的參與，更好的建設(shè)社會主義和諧社會。

3.4完善林區(qū)職工的參與制度與方式

(1)受政府治理理念因素的影響，林區(qū)政府要轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)林區(qū)職工的參與意識，實現(xiàn)政府和社會的共同合作，首先政府要意識到在多元網(wǎng)絡(luò)治理的治理體系中，公民的重要作用，政府和公民都是公共事務(wù)治理的主體，擁有相同的權(quán)利共同承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會治理的責(zé)任；要通過宣傳和教育喚醒民眾參與意識，改變其以往的意識形態(tài)和觀念。通過教育使意識到參與社會事務(wù)的管理是法律賦予自身的權(quán)利，要讓民眾回歸本位，只有公民主動參與其中，才能實現(xiàn)良好的林區(qū)社會治理，共同提高林區(qū)政府的治理能力。

(2)要提高林區(qū)政府治理能力，必須促進(jìn)林區(qū)群團(tuán)組織的發(fā)展，為林區(qū)職工提供廣闊的平臺可以參與到林區(qū)政府的治理中，林區(qū)在群團(tuán)組織發(fā)展初期，林區(qū)政府部門應(yīng)給予一定的資金和政策支持，以促進(jìn)其的健康發(fā)展，為林區(qū)職工參與林區(qū)社會治理提供組織保障和活動載體，促進(jìn)參與式治理的實現(xiàn)，從而進(jìn)一步優(yōu)化林區(qū)政府的治理的能力和水平。

(3)完善公民參與方式，拓寬公民參與途徑，在林區(qū)政府的政務(wù)公開制度完善的基礎(chǔ)上，可以加強(qiáng)政府與群眾互動，指出不合理的現(xiàn)實情況，無法實施的政策措施以便政府相關(guān)部門及時調(diào)整；對于政府公開的信息進(jìn)行監(jiān)督，利用現(xiàn)代信息技術(shù)拓寬公民的參與途徑。

[1]朱穎，呂潔華.黑龍江省森工國有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程實施狀況分析[J].經(jīng)濟(jì)師，2011(7):214～215.

[2]張志達(dá)，滿溢群.國有林區(qū)政企合一改革以相關(guān)政策：關(guān)于大興安嶺和伊春的調(diào)研報告[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(1)：26～32.

[3]馬雯慧，李洪山.淺析新形勢下黑龍江國有林區(qū)社會管理問題[J].管理論壇，2015(5)：194.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

[5]劉光榮.政府協(xié)同治理；機(jī)制、實施與效率分析[D].武漢：華中師范大學(xué)，2008.

Studyon the Governmental Governance Ability of Heilongjiang National Forestry Region

Li Hongshan, Wang Ting

(CollegeofEconomicsandManagement,NortheastForestryUniversity,HarbinHeilongjiang150040)

This thesis mainly adopted the method of literature research and field survey. Firstly,itconcluded the theory of governmental governance.Secondlyit explainedcurrent status and issues of governmental governance. Then it explainedthe influencing factors of the governmental governance in national forestry region positioning in Heilongjiang Province. Finally it concluded the suggestions forimproving the mechanism of government cooperation governance and government affairs opening, strengthening the construction of human resources and the way of staff participation to promote the governmental governance in Heilongjiang National Forestry Region.

national forestry region; governmental governance ability; influencing factor

2016-05-29

李洪山(1963—)，男，教授，主要從事公共組織管理。

王婷(1991—)，女，東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生。

S76

A

1674-9944(2016)14-0290-03