陳昱沖

(河南大學(xué)，河南 開封 475001)

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經(jīng)濟新常態(tài)下國家審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑研究

陳昱沖

(河南大學(xué)，河南 開封 475001)

摘要：指出了中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟增長從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟增長驅(qū)動方式從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。隨著社會民主政治的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，分析了作為政府公共受托責(zé)任的監(jiān)督者，國家審計在國家穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略布局中的作用。提出了新常態(tài)下實現(xiàn)國家審計全覆蓋應(yīng)把握重點方向，從明確審計工作目標(biāo)、健全審計監(jiān)督機制、深化審計法治理念、樹立科學(xué)審計觀念4個方面實現(xiàn)新常態(tài)下國家審計的全覆蓋。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài)；國家審計；審計全覆蓋；實現(xiàn)路徑

1經(jīng)濟新常態(tài)下國家審計全覆蓋的必要性

隨著社會民主政治的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，作為政府公共受托責(zé)任的監(jiān)督者，國家審計在經(jīng)濟生活中的作用越來越重要。審計全覆蓋是國家審計工作的生命線，對國家審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑進(jìn)行研究不僅有利于從理論上正確認(rèn)識其重要性，而且有利于指導(dǎo)政府審計部門在審計實踐中持續(xù)改進(jìn)審計質(zhì)量和提高審計效能。

1.1全面履行政府審計職能的現(xiàn)實需要

經(jīng)濟新常態(tài)的大趨勢下，國家審計在經(jīng)濟評價、經(jīng)濟監(jiān)督以及維護(hù)財政資金、資產(chǎn)安全等方面的作用日益凸顯。國家審計的職責(zé)也隨著公共受托責(zé)任內(nèi)涵的不斷延伸而不斷拓展。國家審計全覆蓋在促進(jìn)國家政令暢通、實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全與推動社會穩(wěn)定發(fā)展等方面都發(fā)揮著重要作用。

按照委托代理理論，由于代理人是理性的，在信息不對稱的情況下，代理人可能會因為追求自己的利潤最大化而損害公眾利益。為了防止政府和政府單位人員濫用公眾賦予的公共權(quán)力和公共資源為自身謀求利益，避免公共資源浪費和政府的低效行為，國家審計作為一種應(yīng)對代理人避免上述行為的監(jiān)督機制，是全面履行政府審計職能的現(xiàn)實需要。

1.2審計監(jiān)督服務(wù)于政府決策的必然要求

國家審計可以調(diào)節(jié)和引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟管理和微觀經(jīng)濟主體的行為，對政策措施的實施情況進(jìn)行糾偏，同時完善經(jīng)濟運行體制機制，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，經(jīng)濟新常態(tài)下國家審計全覆蓋有利于政府進(jìn)行決策，并及時發(fā)現(xiàn)和解決實施過程中出現(xiàn)的問題，使審計監(jiān)督更好地為政府決策服務(wù)。審計監(jiān)督全覆蓋的順利實施有利于客觀、全面、真實地反映經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和存在的問題，從而為政府決策和改善管理提供有力依據(jù)。

1.3充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”功能

實行國家審計全覆蓋是為了更充分地發(fā)揮國家審計在完善國家治理體系中“免疫系統(tǒng)”的功能。作為國家治理監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)、最重要的組成部分，國家審計具有揭示問題、抵御風(fēng)險和預(yù)防腐敗3大功能。這3大功能相互聯(lián)系、相互影響，在審計工作的實踐中融合成為了一個有機的整體：揭示功能主要是分析深化改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，抵御功能是要做到查處問題與人員問責(zé)相統(tǒng)一，而預(yù)防功能是要做到分析問題與完善制度相協(xié)調(diào)。經(jīng)濟新常態(tài)下，國家審計全覆蓋更有助于發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”的功能，為我國審計工作的科學(xué)與規(guī)范化發(fā)展指明方向，促進(jìn)國家經(jīng)濟發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

2經(jīng)濟新常態(tài)下國家審計全覆蓋的重點方向

(1)要切實加強財政收支和金融審計，以有效防范財政和金融風(fēng)險。財政收支審計用以確保稅收等公共財政資金來源和使用的合法性，是國家審計發(fā)揮好國家治理功能的重要保障。政府承擔(dān)公共受托責(zé)任主要是通過公共財政，管好、用好財政資金滿足委托人的最基本要求。政府治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)以及各項工作在資金流動上的綜合體現(xiàn)便是財政資金。因此，財政收支審計無論在何種國家治理模式下都是審計最重要與最根本的工作。從金融體制改革層面看，要繼續(xù)推進(jìn)利率市場化改革，逐步拓寬金融機構(gòu)負(fù)債產(chǎn)品場化定價范圍，使金融產(chǎn)品為實體經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級助力。

(2)要擴大績效審計力度，促進(jìn)提質(zhì)增效和厲行節(jié)約。提升政府效能是國家治理始終追求的更高目標(biāo)，加強績效審計有助于促進(jìn)政府提質(zhì)增效。因此，要進(jìn)一步擴大績效審計的范圍，不能僅把績效審計視作財政收支審計的延伸活動；要積極開展績效審計，通過在實踐過程中發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點行業(yè)反映出的問題，揭示國家體制機制缺陷和制度漏洞，以發(fā)揮國家審計的作用，從而保障我國經(jīng)濟運行安全，提升國家治理水平。

(3)要深化經(jīng)濟責(zé)任審計，促進(jìn)對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。經(jīng)濟責(zé)任審計是國家治理的重要工具，其能夠推動廉潔政府、責(zé)任政府的建立。國家要改善治理，就要確保各項治理規(guī)則能夠在有序的狀態(tài)下運行，并得到有效落實。政府權(quán)力的運行是治理規(guī)則的核心內(nèi)容。在履行職能的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部的自利性本能會對國家治理產(chǎn)生負(fù)面影響。應(yīng)拓寬領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍，切實運用好經(jīng)濟責(zé)任審計的成果，不斷深化經(jīng)濟責(zé)任審計。

(4)要加強政策制度審計，對宏觀調(diào)控政策措施實行跟蹤審計，以督促政策切實有效履行。國家治理活動的實現(xiàn)依賴于公共政策，公共政策審計具有在公共政策執(zhí)行中的指正和糾偏作用。公共政策地有效執(zhí)行對國家治理的效果、政府的公信力和社會公眾的切身利益有著重大影響。因此有必要對國家重大政策的實施情況進(jìn)行專項審計，主要關(guān)注制度建設(shè)過程及制度機制的實際運行效果，以督促政策在實際工作中執(zhí)行到位。

(5)要創(chuàng)新國家經(jīng)濟安全審計，加大對經(jīng)濟風(fēng)險隱患的提示力度，維護(hù)國家經(jīng)濟安全?？梢越梃b美國國家審計署自1990年開始定期發(fā)布的“高風(fēng)險領(lǐng)域清單”，以及澳大利亞的安全審計計劃等國際經(jīng)驗的做法，國家審計應(yīng)尋求方式創(chuàng)新，在影響國家經(jīng)濟安全的高風(fēng)險領(lǐng)域提供重要的決策咨詢服務(wù)，定期發(fā)布影響國家經(jīng)濟安全的“高風(fēng)險領(lǐng)域清單”，加強對政府部門信息系統(tǒng)的安全審計，大力發(fā)揮國家審計在維護(hù)經(jīng)濟安全方面的作用。

(6)要注重開展民生資金、民生項目審計，維護(hù)人民群眾的根本利益。關(guān)注民生資金使用的真實性，與加強民生資金使用的效益相結(jié)合，促進(jìn)惠民政策的落實。支持創(chuàng)新專項資金審計，將專項資金的財務(wù)審計與投資決算審計整合在一起，涉及到工程項目投資的部分交由投資股進(jìn)行審計，對各子項目投資額進(jìn)行決算審計，減少各專項資金的虛報、多報現(xiàn)象，保證民生資金的安全完整。

(7)要加大審計在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面的力度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。經(jīng)濟新常態(tài)下，環(huán)境污染與資源破壞等問題日益突出，以犧牲資源環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展已難以為繼。針對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，首先要加強資源環(huán)境審計，提高人們環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識并加大對生態(tài)文明建設(shè)政策措施執(zhí)行效果的監(jiān)管。其次要開展專項環(huán)境審計，提供針對水資源污染、土壤污染和國土資源占用等方面的審計政策和措施。另外要重點把握環(huán)境審計中對資金資產(chǎn)利用情況的審計，加大對環(huán)保資金使用和環(huán)保投資項目的經(jīng)濟性、效益性以及環(huán)保部門業(yè)績的審查力度。

為此，國家審計要在技術(shù)和方法手段上實現(xiàn)創(chuàng)新，增強資源環(huán)境審計的單位效果。要實現(xiàn)監(jiān)測、測量技術(shù)方法的更新?lián)Q代，積極開展資源環(huán)境系統(tǒng)審計。同時，要加大對重大環(huán)境安全事件、重點生態(tài)建設(shè)工程的跟蹤審計，維護(hù)環(huán)境安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。此外，我國要重視環(huán)境生態(tài)績效審計，在經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益方面關(guān)注重大項目所產(chǎn)生的影響。要對環(huán)境政策的執(zhí)行效果進(jìn)行分析，評價資金使用的情況。要全面節(jié)約資源，轉(zhuǎn)變資源利用方式，從服務(wù)國家治理的高度，整合相關(guān)資源，安排好審計項目，既要全國一盤棋，協(xié)調(diào)聯(lián)動，又要因地制宜，突出重點。

3推動國家審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑

目前，新常態(tài)引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展，國家面臨全面深化改革的關(guān)鍵時期，穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)成為首要任務(wù)。國家審計作為我國政治制度的重要組成部分，需切實發(fā)揮其職能作用，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。為此，國家審計應(yīng)從4個方面推動全覆蓋的實現(xiàn)。

3.1明確審計工作目標(biāo)，把握全覆蓋基本原則

審計全覆蓋的實現(xiàn)有助于提高審計監(jiān)督的層次和水平。新的經(jīng)濟環(huán)境下，審計工作要圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，在對財政財務(wù)收支的真實性、合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，對公共資金是否得到有效使用、公共權(quán)力是否得到有效運行和公共部門是否履職盡責(zé)等情況進(jìn)行反映，使審計監(jiān)督覆蓋于公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等各個方面。

審計全覆蓋的范圍涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域，并通過對這些領(lǐng)域的審計以實時監(jiān)控公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用管理和績效情況，為全面深化改革戰(zhàn)略決策服務(wù)。當(dāng)前環(huán)境下，審計機關(guān)要在把握系統(tǒng)性、重要性、協(xié)同性原則的前提下，進(jìn)一步擴大審計監(jiān)督范圍，形成有步驟、有深度、有重點、有成效的審計監(jiān)督全覆蓋。

3.2健全審計監(jiān)督機制，突出審計監(jiān)督重點

審計監(jiān)督機制的全覆蓋是審計全覆蓋的重要組成部分。而實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)包括審計監(jiān)督機制是否有效構(gòu)建和得到一貫公正地執(zhí)行。因此，首先要避免短期行為，通過各項長效機制的構(gòu)建以切實履行審計監(jiān)督制度。發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，并融入具體工作實踐中，對各項審計監(jiān)督的規(guī)定進(jìn)一步完善，把在實踐中已經(jīng)證明的行之有效的制度上升為法律規(guī)定，構(gòu)建起一個審計監(jiān)督全覆蓋的“新常態(tài)”。其次，要把握審計監(jiān)督的重點方向。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“市場在資源配置中起決定性作用”的觀點。對審計機關(guān)來說，著眼于市場的“決定性”作用，不是對政府作用的否定或弱化，而是要正確認(rèn)識市場與政府的關(guān)系，把握市場與政府在審計方面的不同作用，并以此為基礎(chǔ)，對政府履職情況做為審計的重點問題進(jìn)行研究。比如，政府部門是否真正做到放權(quán)，是否有效履行事中、事后的監(jiān)管職責(zé)，這些都應(yīng)成為審計關(guān)注的重點。

3.3深化法治理念，強化審計威懾力

理念是決定行動的指導(dǎo)思想。法治理念的全覆蓋是審計全覆蓋的前提條件。因此，必須實行各種切實有效的方法，加強審計機關(guān)和審計對象關(guān)于審計的法治理念，牢固樹立依法審計和“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的觀念。要加大法治宣傳教育，使審計參與者和審計對象都敬畏法律、遵守法律，構(gòu)筑“一不想，二不能，三不敢”的預(yù)防屏障，不斷增強依法審計的理念和自覺的守法意識。同時，為了彰顯審計監(jiān)督的效果，提高審計監(jiān)督的效率，也要不斷提高審計威懾力。通過加大對違法行為的懲處力度，充分利用報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體對典型違法案例公開曝光，發(fā)揮其警示教育作用，促使廣大審計對象自覺遵守國家法律法規(guī)和各項財務(wù)制度。

3.4樹立科學(xué)審計理念，提升審計能力，創(chuàng)新審計方式方法

樹立科學(xué)審計理念，推進(jìn)審計工作創(chuàng)新，要貫徹科學(xué)發(fā)展觀對于審計理念的指導(dǎo)作用，以全面深化改革為總目標(biāo)，全力服務(wù)于改革創(chuàng)新大局。其關(guān)鍵是要明確審計監(jiān)督是維護(hù)社會主義民主法治和國家經(jīng)濟安全不可或缺的組成部分，審計工作的目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益。要堅持依法審計與服務(wù)發(fā)展相結(jié)合，查出問題與鼓勵創(chuàng)新相結(jié)合，處理處罰與寬容失敗相結(jié)合，克服實際工作實踐當(dāng)中出現(xiàn)的問題，不斷提高審計能力。只有準(zhǔn)確把握科學(xué)的審計理念才能正確認(rèn)識社會主義國家審計的本質(zhì)，理清未來審計工作的目標(biāo)和思路，為全面深化改革服務(wù)。

4結(jié)語

審計監(jiān)督全覆蓋能否有效實現(xiàn)的決定性因素是審計能力的全覆蓋。審計機關(guān)和審計人員作為審計主體，其審計能力更應(yīng)該得到關(guān)注。要使審計人員具有較高職業(yè)素養(yǎng)，形成審計人員個體能力和審計機關(guān)整體合力普遍較強的工作能力全覆蓋，進(jìn)而推動審計創(chuàng)新發(fā)展。而審計創(chuàng)新必須在計劃、技術(shù)、資源、監(jiān)督和結(jié)果公開等重點環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，以最大化的開發(fā)利用審計資源和審計成果。一是要實現(xiàn)審計計劃全覆蓋，對審計項目進(jìn)行統(tǒng)籌安排；二是用數(shù)字化審計方式為實現(xiàn)全覆蓋升級助力；三是綜合運用審計資源，形成整體合力；四是加大對審計的整改監(jiān)督力度，防治屢查屢犯現(xiàn)象；五是加大審計結(jié)果公示力度，進(jìn)一步提高審計機關(guān)的執(zhí)行力和公信力。只有在科學(xué)審計理念的指導(dǎo)下，由具有高素質(zhì)審計能力的審計人員緊跟時代步伐，不斷創(chuàng)新審計方式方法，才能推動經(jīng)濟新常態(tài)下國家審計的全覆蓋。

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收稿日期：2016-03-16

作者簡介：陳昱沖(1994—)，女，河南大學(xué)大學(xué)生。

中圖分類號：F239.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)10-0245-03