李智

●專題研究Special Lecture

國際足聯(lián)腐敗案沖擊下體育自治的反思與完善

李智

近幾十年，國際足聯(lián)伴隨足球政治化和商業(yè)化的進程，建立了自己的足球商業(yè)帝國，形成了權(quán)力高度集中的自治管理體系，鞏固了其在足球領域的壟斷地位。2015年，國際足聯(lián)腐敗案爆發(fā)，在外面司法權(quán)的強力介入下，國際足聯(lián)高度壟斷下導致的內(nèi)部管理運行機制失當、自治成效低下的弊端，盡顯無遺。以國際足聯(lián)腐敗案對自治體系的沖擊為研究視角，分析國際足聯(lián)壟斷地位和高度自治權(quán)形成的原因，指出：權(quán)力高度壟斷致使國際足聯(lián)在內(nèi)部管理架構(gòu)設置以及權(quán)力分配上嚴重失衡，缺乏監(jiān)督，最終導致其自治管理模式受到?jīng)_擊。此次國內(nèi)司法機關(guān)介入國際足聯(lián)腐敗案，以刑事司法權(quán)和最低聯(lián)系標準為管轄權(quán)行使的主要根據(jù)，依托國家和公共利益標準，尋求司法協(xié)助。在司法介入體育自治、司法管轄權(quán)行使、引渡等一系列法律問題上，均進行了卓有成效的嘗試。面對國際足聯(lián)腐敗案給體育自治管理體系帶來的沖擊，國際體育組織應積極反思，凈化自治規(guī)則，提升自治規(guī)則的法治化程度，增強自治權(quán)行使的自制力和合法性。唯此，方能有效協(xié)調(diào)體育自治與外部司法，完善體育自治。

國際足聯(lián)；體育自治；司法介入

國際足球聯(lián)合會（國際足聯(lián)）（以下簡稱“國際足聯(lián)”）是世界上影響力最大的單項體育聯(lián)合會，經(jīng)過近幾十年的運籌帷幄，在世界范圍內(nèi)建立了自己的“足球王國”，形成一套以“高度自治權(quán)”為中心的治理體系。同時，也不可避免的陷入腐敗漩渦。2015年對于國際足聯(lián)而言，無疑是“地震年”，是年5月，美國和瑞士司法機關(guān)以涉嫌敲詐勒索、網(wǎng)絡欺詐及洗錢等罪名，對國際足聯(lián)部分高管提出指控，調(diào)查內(nèi)容涉及世界杯舉辦地選擇、轉(zhuǎn)播媒體選擇、市場營銷等事項。外部司法權(quán)的強力介入，直接導致國際足聯(lián)權(quán)力機構(gòu)大洗牌，對國際足球甚至國際體育自治體系形成沖擊：一方面，它揭示了高度集權(quán)的內(nèi)部治理機制面對長線性和關(guān)聯(lián)性極強的腐敗行為的監(jiān)督缺位，甚至于助紂為虐；另一方面，國內(nèi)司法機關(guān)在本案中進行了有效的司法權(quán)介入的嘗試，進而倒逼自治體系的完善。無疑，在體育商業(yè)化程度不斷加深的當下，如何完善體育組織的自治管理，實現(xiàn)善治；如何通過提升自治的法律化程度，實現(xiàn)與外部法律的協(xié)調(diào)和良好對接，成為擺在國際體育組織面前的一個重要課題。

1　國際足聯(lián)腐敗案集中暴露了自治體系存在的問題

梳理國際足聯(lián)此次腐敗案以及近年來的腐敗事件，究其內(nèi)因，可以形成這樣一個共識：國際體育政治化和商業(yè)化鞏固了國際足聯(lián)的壟斷地位，使其不但有能力捍衛(wèi)自治權(quán)力，還能褫奪部分公共主體的權(quán)力，使外部干預難上加難，超自治模式下的高度集權(quán)最終導致腐敗的猖獗和懲治困難。這種嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)難以突破，從而陷入惡性循環(huán)。

2　國際足聯(lián)腐敗案中司法介入體育自治的方式

司法如何介入體育管理事項，司法管轄與體育自治的邊界在何處，一直以來，始終是體育治理爭論的話題。此次美國司法部對國際足聯(lián)展開調(diào)查指控，在管轄權(quán)行使、法律適用及國際司法協(xié)助等方面，都進行了精心的準備和安排。對明確司法管轄權(quán)行使的條件，協(xié)調(diào)各國司法管轄權(quán)，有極強的示范效應。

2.1國際足聯(lián)腐敗案中司法管轄權(quán)的確立和行使

國際足聯(lián)反腐案是國內(nèi)司法機關(guān)對國際體育組織及其人員實施的調(diào)查和指控，涉及諸多法律沖突問題。其中，管轄權(quán)問題尤為突出，包括：其一，司法機關(guān)的主管權(quán)問題，即司法機關(guān)如何介入體育組織內(nèi)部管理。其二，美國司法機關(guān)的管轄權(quán)依據(jù)問題，即如何判斷違法犯罪行為構(gòu)成一國司法機關(guān)行使管轄權(quán)的管轄根據(jù)。

2.1.1基于司法對體育犯罪行為專屬管轄行使管轄權(quán)出于對自治傳統(tǒng)的尊重，體育不當行為尚可由體育組織內(nèi)部紀律委員會加以懲戒或由內(nèi)部爭端解決機制進行裁決。但是，一旦觸犯刑事法律規(guī)定，司法權(quán)就會憑借對犯罪的專屬管轄權(quán)積極介入。換言之，這種專屬管轄權(quán)與體育自治并不矛盾，刑事司法權(quán)是一種絕對的國家公權(quán)力，體育自治同樣受限于這種國家強制，無法突破國家暴力機器的運行機制。國際足聯(lián)涉嫌腐敗已久，之所以未受到真正追究，在于國際足聯(lián)依托其過于膨脹的權(quán)力，對相關(guān)國家進行威脅，排斥調(diào)查和指控。例如，1997年，時任國際足聯(lián)主席阿維蘭熱曾發(fā)出一個震驚世界的通牒：如果巴西政府要追究巴西足協(xié)的腐敗問題，國際足聯(lián)將開除巴西的會員國資格。也恰恰是這種超強的博弈和排斥能力，使國際足聯(lián)的腐敗問題積重難返，最終引發(fā)了震動世界的貪腐大案。

在確定主管權(quán)力時，司法機關(guān)重點考慮的問題就是國際足聯(lián)官員中是否存在違反國內(nèi)法律的違法犯罪行為。國際足聯(lián)腐敗案中，美國司法部主要基于1970年美國《反犯罪組織侵蝕合法組織法》（The Racketeer Influenced and Corruption Organizations Act），指控國際足聯(lián)部分官員的經(jīng)濟犯罪行為。該法是美國1970年《有組織犯罪控制法》（The Organized Crime Control Act）的主要部分，立法的主要目的在于消除“有組織犯罪對合法組織的滲入和利用合法組織從事州際貿(mào)易”。該法最早用于起訴黑手黨成員一些小型犯罪行為，后來，被用于對內(nèi)部人交易、逃稅等罪名的追究。按《反犯罪組織侵蝕合法組織法》的規(guī)定，適用該法完成一個成功的指控，至少包括兩個上游犯罪行為，比如：賭博、勒索、賄賂、期許、洗錢。美國司法部經(jīng)過長期的調(diào)查，認為：國際足聯(lián)官員被指控的受賄行為中，許多是利用國際足聯(lián)、洲際足聯(lián)等合法組織的名義，通過非法交易、洗錢、欺詐等方式運作完成。以中北美和加勒比海足聯(lián)主席杰克·華納為例，他將國際足聯(lián)匯付中北美和加勒比海足聯(lián)的款項，通過連接3個服務器，從瑞士的一個國際足聯(lián)賬戶中，轉(zhuǎn)至位于美國紐約的賬戶名為中北美和加勒比海足聯(lián)的代理銀行（美洲銀行）中，真正的收款銀行則是特立尼達和多巴哥的共和銀行，實際控制人是被告國際足聯(lián)執(zhí)委杰克·華納。之后，他將這些錢通過特立尼達和多巴哥的超市和房地產(chǎn)投資公司，轉(zhuǎn)至自己的個人賬戶[12]。整個過程，為了獲得賄款，被告利用了國際足聯(lián)、中北美和加勒比海足聯(lián)、銀行系統(tǒng)以及投資和物流鏈，涉及洗錢、非法交易和欺詐等罪行。

可見，在國際足聯(lián)官員大權(quán)獨攬的情況下，內(nèi)部治理體系已無法真正地發(fā)揮功能。腐敗等違法犯罪行為，已大大超出了自治的能力和范圍。在此情況下，國家司法機關(guān)對犯罪行為的排他管轄再次被明確，國內(nèi)司法機關(guān)通過對違法犯罪行為進行分析，調(diào)整適用國內(nèi)刑事立法。值得注意的是，國際足聯(lián)反腐案是國內(nèi)司法機關(guān)基于刑事立法，行使管轄權(quán)的案例，在主管權(quán)方面爭議相對不大。但是，如果體育組織或官員的行為僅違反了國內(nèi)的禁止性或強制性法律規(guī)定，尚達不到犯罪的標準，國內(nèi)司法機關(guān)是否可以介入，判斷的難度無疑會大很多，會涉及強制性規(guī)則判定、公共秩序判定等一系列問題。

2.1.2基于“最低聯(lián)系”管轄標準行使管轄權(quán)刑事案件管轄權(quán)的行使一般基于兩個原則：屬地管轄原則和屬人管轄原則。以南非世界杯賄選案為例，南非為了獲得2010年世界杯舉辦權(quán)，共計向國際足聯(lián)相關(guān)人士支付了1 000萬美元，包括前中北美洲、加勒北海和南美足聯(lián)執(zhí)行主席，Traffic體育公司和full play體育公司的總裁等41名被告。該案中，就屬地或?qū)偃说幕A連結(jié)點來看，國際足聯(lián)、中北美和加勒比海足聯(lián)、南美足協(xié)以及其他一些體育公司的住所均不在美國。國際足聯(lián)總部在瑞士，中北美及加勒比海足聯(lián)總部在巴哈馬，南美足聯(lián)總部位于巴拉圭，“Full Play”體育公司設在阿根廷。被指控的被告有兩名（Aaron Davidson和Eugenio Figueredo）具有美國國籍，其他的則來自不同的國家。然而，美國司法部審慎適用了本國的治外法權(quán)和以“最低聯(lián)系”為基礎的長臂管轄規(guī)則，通過國籍、犯罪行為等因素，確立了國際足聯(lián)官員涉罪行為與美國的連結(jié)點，借助國際足聯(lián)所在地瑞士司法當局的合作，進而行使管轄權(quán)。

（1）借助了瑞士對國際足聯(lián)的司法管轄權(quán)。《國際足聯(lián)章程》第1條第1款規(guī)定：國際足聯(lián)是依據(jù)瑞士民法第60條在商業(yè)登記處登記成立的協(xié)會組織；第2款規(guī)定：國際足聯(lián)總部位于瑞士的蘇黎世，非經(jīng)代表大會批準通過有關(guān)決議不得遷移。因此，依屬地原則，瑞士司法當局對國際足聯(lián)的人、事、物具有完全管轄權(quán)。但在現(xiàn)實中，國際足聯(lián)依靠其主導的龐大的足球產(chǎn)業(yè)，淡化了瑞士當局的規(guī)制權(quán)與監(jiān)管權(quán)。在立法上，依瑞士《反腐敗法》，“非營利組織不適用貪污罪”，導致瑞士對國際足聯(lián)腐敗問題的規(guī)制，無法可依[13]。在執(zhí)法上，由于國際足聯(lián)在足球領域的壟斷地位，瑞士當局對國際足聯(lián)的活動秉持一定程度的放任態(tài)度。不過，瑞士的管轄權(quán)仍是美國充分行使司法權(quán)的關(guān)鍵，正是在瑞士司法當局的配合下，美國司法部逮捕了國際足聯(lián)的七名官員，并隨即開展引渡等司法協(xié)助行動。之后，瑞士總檢察長辦公室通過電子郵件聲明對國際足聯(lián)主席布拉特啟動刑事調(diào)查。2015年9月25日國際足聯(lián)執(zhí)行委員會會議之后，布拉特接受了訊問，訊問結(jié)果顯示其涉嫌非法盜用或不當管理于2005年9月份與加勒比海地區(qū)簽署的電視轉(zhuǎn)播合同。當日，瑞士檢察機關(guān)和警方對包括布拉特辦公室在內(nèi)的國際足聯(lián)總部進行了搜查，查封了數(shù)據(jù)。

（2）適用了美國的治外法權(quán)和長臂管轄規(guī)則。美國司法部的調(diào)查行動不僅打破了國際足聯(lián)對外建立的法律壁壘，而且，其依據(jù)的管轄權(quán)標準和認定方式，也從法律層面為司法介入提供了路徑。本案中，美國司法部在管轄權(quán)行使上仍主要依據(jù)源屬地和屬人原則。依屬人原則，被逮捕的被告中有美國公民，或是擁有包括美國國籍在內(nèi)的雙重國籍的人。依屬地原則，美國司法部認為除部分被告在美國有住所外，案件中部分犯罪行為也發(fā)生在美國，該行為可以構(gòu)成與美國的“最低聯(lián)系”，從而適用長臂管轄規(guī)則，行使治外法權(quán)，對外國人進行刑事管轄。以“最低聯(lián)系”為基礎的美國治外法權(quán)和長臂管轄歷來飽受質(zhì)疑，在本案中也是爭議和討論的重點。依據(jù)美國治外法權(quán)的規(guī)定，如果被告的行為觸犯了美國法律，給美國利益造成損害，美國則可以行使治外法權(quán)于外國人，但一般要求犯罪人或行為與美國存在“最低聯(lián)系”，比如犯罪人出現(xiàn)在美國、電子服務器位于美國、行為或結(jié)果發(fā)生在美國，等等。其中，以犯罪結(jié)果判定最低聯(lián)系的存在，遭受的爭議最大。在RJR Nabisco v.European Community（RJR Nabisco公司訴歐盟）案中，美國法院依長臂管轄規(guī)則對案件行使管轄權(quán)。歐盟不服，上訴至美國聯(lián)邦第二巡回法庭，但被駁回。法庭引用了大量案例，說明對于發(fā)生在美國之外的行為，美國法院仍可依治外法權(quán)予以管轄。歐盟不服裁決，上訴至美國聯(lián)邦最高法院。鑒于該案的影響力，聯(lián)邦最高法院至今沒有裁決，其曖昧的態(tài)度，已表明對治外法權(quán)行使爭議的極大關(guān)注。

因此，在國際足聯(lián)案中，美國司法部認真設計了指控的罪名，在對“最低聯(lián)系”進行分析時，采取了較為審慎的態(tài)度，將行使管轄權(quán)的要求限制在犯罪行為需發(fā)生美國領土之內(nèi)，以避免行使治外法權(quán)被駁回的風險。以此為審查標準，美國司法部在分析案情后認為：被告人為了達到獲取賄款的目的，利用了位于美國的電信和銀行系統(tǒng)。比如，在前述對杰克·華納的指控中，被告利用了位于美國的電信網(wǎng)絡和銀行結(jié)算系統(tǒng)，實施了詐騙和洗錢行為，因此被認定滿足“最低聯(lián)系”管轄標準。此外，南美足聯(lián)和“Traffic”體育公司在美國佛羅里達州設有辦公室，也是重要的管轄權(quán)連結(jié)點[14]。

2.2國際足聯(lián)腐敗案管轄權(quán)協(xié)作中國家和公共利益標準的適用

美國司法部經(jīng)過調(diào)整適用管轄根據(jù)，對國際足聯(lián)腐敗案成功行使管轄權(quán)。同時，還引發(fā)了另一個法律問題，即針對國際體育組織違法犯罪行為的跨境特性，如何協(xié)調(diào)可能產(chǎn)生的各國管轄權(quán)沖突。一方面，瑞士是國際足聯(lián)總部所在地，具有明確的屬地管轄權(quán)。另一方面，國際足聯(lián)有209個會員，世界杯舉辦權(quán)、商業(yè)合同等競爭主體和行為涉及到世界上許多國家。如果以犯罪行為地或結(jié)果地來判斷管轄權(quán)，從理論上來講，世界上很多國家都可能成為國際足聯(lián)高管的腐敗行為發(fā)生地和結(jié)果地，進而擁有管轄權(quán)。國際足聯(lián)反腐案司法管轄權(quán)的行使，不僅在國內(nèi)司法機構(gòu)管轄權(quán)的確定與行使上提供了先例，而且，針對足球運動國際化，以及腐敗行為長線性和關(guān)聯(lián)性的特點，為司法介入體育組織可能面臨的跨境司法協(xié)作，也進行了一些嘗試。

2.2.1基于國家和公共利益協(xié)調(diào)司法管轄權(quán)此次美國司法部能夠成功介入國際足聯(lián)腐敗案，固然是因為這些行為觸犯了美國法律，損害了美國利益，也因為美國的執(zhí)法行為符合瑞士的國家法律監(jiān)管利益和體育運動公益化的公共利益，才獲得瑞士方面的全力配合。

（1）對于體育組織的不法行為，各國都有打破自治壁壘，進行監(jiān)管的愿望和責任。國際足聯(lián)的組織性質(zhì)為國際非政府組織（INGO）和國際非營利性組織（INPO），許多國家的反腐敗立法以及國際條約都將此類組織人員的腐敗行為排除在司法規(guī)制之外，形成所謂的“法律真空”。各國在干涉體育事務和體育組織內(nèi)部管理事項上都較為審慎，不輕易干涉。但是，基于維護本國法律利益和國家監(jiān)管責任、以及體育運動公平公正的公共利益的需要，瑞士又有著監(jiān)管國際足聯(lián)的強烈愿望。所以，基于維護國家利益和公共利益的訴求，瑞士當局很樂意配合外部司法管轄權(quán)的行使。

（2）司法管轄權(quán)的相互協(xié)調(diào)，是實現(xiàn)國家利益和公共利益的重要方式。美國司法當局審慎適用罪名，保證司法介入的合法性和正當性，并以司法協(xié)助為基礎，在不損害瑞士的司法主權(quán)和國家利益的前提下，不僅實現(xiàn)了司法管轄，而且消除了國際輿論對瑞士司法當局不管轄的質(zhì)疑，減輕了瑞士國家監(jiān)管責任的負擔。同時，以外部司法行為倒逼國際足聯(lián)的治理模式改革，規(guī)范體育組織管理，推動體育運動良性發(fā)展，最終實現(xiàn)體育的公共利益。因此，在國家利益統(tǒng)一的基礎上，美國與瑞士的司法管轄權(quán)得到協(xié)調(diào)。至始至終，瑞士政府沒有對美國的司法和執(zhí)法行為提出任何抗議與不滿，不應簡單理解成是對美國的妥協(xié)，更多的是基于國家利益和公共利益的考量。

2.2.2恪守引渡原則推進跨境司法合作國際足聯(lián)腐敗案中另一個國際法問題是引渡，引渡涉及國內(nèi)刑法以及司法協(xié)助條約的規(guī)定，并應符合引渡的一般原則。主要包括：其一，雙重犯罪原則。指被請求引渡人的行為，必須是請求國和被請求國都認為是犯罪，并可以起訴的行為，反之，則不能引渡。其二，罪名特定原則，又稱同一原則。指請求國在將被引渡的人引渡回國后，必須以請求引渡時所持罪名審判或懲處，不得以不同于引渡罪名的其他罪名進行審判或懲處。在國際足聯(lián)案件中，被告在瑞士被捕，美國司法部向瑞士提出引渡要求，以《反犯罪組織侵蝕合法組織法》作為起訴的依據(jù)，依兩國間的司法協(xié)助條約要求引渡。部分被告對引渡沒有異議，部分提出了異議，但最終大部分都準許。但由于體育組織的跨國特性，引渡往往涉及多個國家，也出現(xiàn)了一些有趣的情形：前南美足聯(lián)副主席EUGENIO FIGUEREDO擁有美國和烏拉圭雙重國籍，按申請時間，美國最早提出了申請，并獲得同意。然而，在接到烏拉圭的引渡要求后，瑞士改變了主意，將他引渡至烏拉圭。相反，瑞士準許了美國引渡前尼加拉瓜足協(xié)主席（JULIO ROCHA）的申請，而駁回了尼加拉瓜的引渡申請[15]。

對引渡申請進行審查，既可以使體育組織不法行為受到相應的審查，也可以有效限制和平衡各國司法管轄權(quán)的行使。一國司法機關(guān)進行司法介入時，在罪名選擇及管轄權(quán)行使上會更加審慎，不至于使司法管轄權(quán)成為一國干涉體育組織的單邊武器。當然，為實現(xiàn)這一目的，引渡的審查程序還可以進一步的完善，比如：如果對駁回引渡申請的決定不服，是否可以提出異議，向哪個國家法院提出異議，都是值得進一步研究的問題。

綜上，美國司法部對國際足聯(lián)腐敗案的調(diào)查與指控，是國家司法機關(guān)對犯罪行為排他管轄權(quán)的再次明確。適時的司法介入，既是對不當行為的矯正，也是對體育組織的有益補缺?；隗w育的跨國性特點，在司法介入時，司法機關(guān)仍應秉承審慎的態(tài)度，在法律適用及管轄權(quán)行使上盡量關(guān)照國家利益及體育公共利益，以平衡體育自治與司法介入以及各國司法權(quán)之間的關(guān)系。

3　國際足聯(lián)腐敗案對體育自治體系完善的啟示

國際足聯(lián)腐敗案是司法權(quán)對國際體育自治體系的一次強勢干預，反映了司法權(quán)所代表的公共治理對私人治理的不信任和對自治成效的部分否定。但是，任何治理方式在發(fā)展過程中都不可避免地會出現(xiàn)問題，不能因此而否定體育自治。體育組織應針對自治管理體系存在的問題，及時調(diào)適，完善規(guī)則，加強自控力，發(fā)揮出自治管理的優(yōu)勢，從而讓“體育的歸于體育”，回歸純粹。

3.1國際體育自治體系的反思

近年來國際體育政治化和商業(yè)化高速發(fā)展的結(jié)果，導致了體育組織在體育領域一家獨大，此次國際足聯(lián)腐敗案，是司法權(quán)對體育自治的一次倒逼，以此為契機，體育組織應對自治管理進行充分反思。

（1）自治應是法治之下的自治。作為一種治理模式，自治在產(chǎn)生之初即被視為“私人治理”，是與國家公權(quán)力相對應的概念，這個概念突破了傳統(tǒng)的“公共權(quán)力”和“私人權(quán)利”的分法，衍生出“私人權(quán)力”的概念。在體育領域，依托體育管理特點而自發(fā)的治理模式，其產(chǎn)生和存在都具有合理性，對公權(quán)力有本能的抵觸，因而，國際足聯(lián)對自治權(quán)的捍衛(wèi)，無可厚非。但是，過分強調(diào)私權(quán)力存在的合理性，隔阻外部公權(quán)力的正當行使或監(jiān)督，卻是對“權(quán)力”這一基礎概念的侵蝕。體育私人自治權(quán)力歸根到底是體育運動參加者自愿讓渡和遵循的結(jié)果，是希望在合法的前提下，自治模式能更好地體現(xiàn)行業(yè)特色，以實現(xiàn)參與者的權(quán)利。但是，一旦權(quán)力行使超出了自治范圍，則會違背這種權(quán)力產(chǎn)生的初衷，消減自治模式的治理成效，最終損害體育運動參加者的基本權(quán)利。對于體育領域的不當甚至是違法犯罪行為，國家司法機構(gòu)當然具有排他的管轄權(quán)，因為此類行為損害的不僅僅是公平競賽的體育精神，更是對國家法律所保護的社會管理關(guān)系和社會公共利益的損害[16]。無論是社團、公司，還是其他任何形式的機構(gòu)，其內(nèi)部章程和治理方式都不得與法律法規(guī)相抵觸，自治應以法治為前提。

（2）應加強自治管理的合法合規(guī)性。法治之下的自治，在管理規(guī)范上應滿足以下要求：第一，防止自治權(quán)濫用。競技體育的政治化使得各國的公共利益在國際體育事件和賽事中得到放大，并產(chǎn)生沖突，因而渴望一個壟斷組織來保障規(guī)則的統(tǒng)一和賽果的公平。體育商業(yè)化使賽事組織者能夠充分發(fā)揮議價的權(quán)力，周旋于利益相關(guān)者之間，追求賽事利潤最大化。因此，體育政治化和商業(yè)化提升了體育組織擴大自治權(quán)的愿望，造就了它在體育專業(yè)領域的壟斷地位，并直接導致自治權(quán)濫用。然而，權(quán)力濫用致使部分成員國國家利益和公共利益受損，成為司法強勢介入的導火索，最終受到?jīng)_擊的是體育組織賴以發(fā)展的自治體系。第二，自治權(quán)行使的合法性。防止權(quán)利濫用，有效行使自治權(quán)，最基本的要求就是保障自治權(quán)行使的合法性。規(guī)則章程的制訂應體現(xiàn)各方利益；權(quán)力行使有嚴格的程序；機構(gòu)設置應相互制衡，實現(xiàn)有效的內(nèi)部控制。簡言之，自治也是法治模式的自我治理，而并不是自我封閉，隨心所欲。

3.2國際體育自治體系的調(diào)適

以防止自治權(quán)濫用、實現(xiàn)自治管理合法合規(guī)為目標，國際體育自治體系可嘗試通過以下兩條路徑，進行自我調(diào)適。

（1）凈化完善自治規(guī)則。自治規(guī)則的凈化和補充是提高自治規(guī)則協(xié)調(diào)性與合規(guī)性的前提，包括國際足聯(lián)在內(nèi)的國際體育組織應逐步進行規(guī)則凈化工作，主動清理不合理的或者可能被不當利用的規(guī)則，并盡快彌補規(guī)則漏洞。例如，包括國際足聯(lián)在內(nèi)的許多國際體育組織規(guī)則中均沒有主席連任屆期的上限規(guī)定，像阿維蘭熱掌管國際足聯(lián)20余年，他的繼承人布拉特也連任國際足聯(lián)主席四任有余。在體育運動發(fā)展的早期，強勢的組織負責人在其間所起到的作用不容置疑，連選連任利于組織早期發(fā)展中長期規(guī)劃的實現(xiàn)。但如今，體育組織已經(jīng)比較成熟，連選連任在一定程度上容易形成權(quán)力壟斷的局面，不利于組織內(nèi)部民主氣氛的形成。此外，應提高自治規(guī)則的法律化的程度，體現(xiàn)正當程序原則，有選擇地吸收國際公約、國內(nèi)法、一般法律原則的原則和內(nèi)容，以增強組織管理行為的合法性和合規(guī)性，降低違法犯罪行為發(fā)生的機率。

（2）增強自治組織的自制力。這是提高管理成效的重要方式，也是提高外部主體對自治體系信任度的主要指標。通過調(diào)適，形成嚴格的內(nèi)部處罰規(guī)則，分權(quán)制衡的機構(gòu)設置，完善管理機制，提升自我控制的能力，維護自治。

為增強自治組織的自制力，首先，須建立健全完備的信息公開制度。信息的公開透明是確保監(jiān)督的前提，一方面，建立健全完備的信息公開制度會給自治組織內(nèi)部人員在權(quán)力行使上增設一把戒尺，至少不敢明目張膽的進行體育不當行為；另一方面，為外部監(jiān)督提供必要的信息和手段，使得媒體、體育愛好者、觀眾等處于自治體系之外的利益相關(guān)者能夠進行監(jiān)督。完備的信息公開制度在公開內(nèi)容上應該實現(xiàn)全面覆蓋，包括規(guī)則公開，組織機構(gòu)、運作模式、行政制度、財務制度、人事制度等相關(guān)管理制度的公開，還有爭端解決過程和結(jié)果的公開，等等。確保公開途徑暢通高效，對于影響力較大的國際體育組織，應該實現(xiàn)公開的網(wǎng)站和語言選擇上的多樣化，還可與各國媒體尋求合作，及時披露重要信息。其次，應實現(xiàn)機構(gòu)設置的相互制衡。在外部壓力倒逼的情形下，最終國際足聯(lián)前任主席布拉特的辭職，新任國際足聯(lián)主席凡蒂諾承諾將推行國際足聯(lián)改革。顯然，依托外部力量發(fā)現(xiàn)問題推動改革，成本過高，給體育組織造成的沖擊也過大。因此，一個健全的相互制衡的組織框架是必須的，它可以平衡組織內(nèi)部權(quán)力，實現(xiàn)善治。

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The Rethink and Improvement of Challenge for Sports Autonomy under the Case of FIFA Corruptions

Li Zhi
（School of Law，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou 350108，China）

In the past decades’years，F(xiàn)IFA has been forming a power-centralizedsystem.Along with some executives of FIFA were arrested and prosecuted for corruption，some disadvantages of autonomy under highly improper monopoly was revealed，such as low self-effectiveness and unbalance between autono?my and legal system.This paper focused on the impact of FIFA corruption cases on autonomous system of sports organizations，analyzed the defects of FIFA governance systems and the way of judicial intervention，which involves a series of legal issues include judicial intervention，jurisdiction，extradition，and so on.At last，it points out：the valid and efficient way to coordinate sports autonomy and judicial intervention is to improve the autonomy rules and enhance the self-control and legalization level of sports autonomy.

FIFA；sports autonomy；judicial intervention

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.04.006

G 80-05

A

1005-0000（2016）04-303-07

2016-04-12；

2016-06-03；錄用日期：2016-06-04

國家社會科學基金項目（項目編號：14FTY003）

李智（1972-），男，山東濟寧人，教授，博士，研究方向為國際私法，國際體育法。

福州大學法學院，福建福州350108。

1.1國際足聯(lián)內(nèi)部治理現(xiàn)狀分析

依托足球運動快速發(fā)展，國際足聯(lián)在世界足球領域形成壟斷，治理權(quán)力愈發(fā)集中，最終導致內(nèi)部管理機制運轉(zhuǎn)失調(diào)，監(jiān)督及治理成效甚微。

1.1.1國際體育政治化及商業(yè)化催生了國際足聯(lián)的壟斷地位體育競技市場的形成，包括了運動員、體育組織、球迷（消費者）以及贊助商等參與者，缺一不可。同時，體育運動規(guī)則的一致性使體育組織具有獨自做大的可能，20世紀以來的體育政治化和商業(yè)化趨勢，最終催生了體育組織的壟斷地位，特別是世界第一運動足球的領導機構(gòu)——國際足聯(lián)[1]。

（1）體育的競爭性特質(zhì)，使它很容易被視作凝聚力的象征，進而被政治化。20世紀的民族解放運動是直接引發(fā)國際足聯(lián)力量變革的政治背景，新獨立的國家渴望得到國際社會的認可，增強民族自豪感，較之復雜的政治局勢和過程性較強的經(jīng)濟實力增長，國際體育運動成為一個新的突破口，被賦予重要的民族主義意義，成為爭取民族獨立的象征性成果，國際體育機構(gòu)成為新獨立的民族國家想要加入的重要國際組織。以此為背景，體育被賦予更多政治內(nèi)涵。時任國際足聯(lián)主席阿維蘭熱先生敏銳地發(fā)現(xiàn)并迎合這一需求，通過一系列的機構(gòu)和賽事改革，增強足球運動的影響力，把小小的足球變成民族自豪感和國家凝聚力的象征。國際足聯(lián)在獲取各國信任的同時，也擴張了自身實力。

（2）依托國際體育政治化取得的成果，阿維蘭熱繼續(xù)發(fā)揮他在商業(yè)運作上的智慧，先后同一些實力雄厚的跨國公司簽訂了長期的合作合同，如可口可樂、麥當勞、阿迪達斯等。在電視營銷權(quán)、媒體運營權(quán)、賽事舉辦權(quán)、商業(yè)贊助權(quán)等一系列能產(chǎn)生利益的權(quán)利及運營環(huán)節(jié)上，都順利貼上了商業(yè)標簽。雖然注冊為非營利機構(gòu)，但國際足聯(lián)已從一個足球的全球管理者，逐漸變成一家財大氣粗的管控世界足球市場的巨大的“跨國公司”[2]。職業(yè)足球已經(jīng)發(fā)展成為一個商業(yè)王國，甚至會影響其他體育運動[3]。從19世紀70年代開始，足球世界杯的營銷利潤逐年遞增，收益已經(jīng)占到國際足聯(lián)財政收入的90%[4]。世界杯舉辦權(quán)的競爭與奧運會舉辦權(quán)競爭的激烈程度已不相上下，舉辦國能夠在全球政治對話中提升話語權(quán)，在全球經(jīng)濟交往中增加交易籌碼。

商業(yè)化為國際足聯(lián)帶來豐厚的收益，使國際足聯(lián)在財政上無需依賴各國足球協(xié)會提供的財政支持，其有能力通過參賽名額分配制度制或者控制選票，來管理洲際及各國的足球聯(lián)合會和足球協(xié)會[5]。通過決定世界杯舉辦權(quán)、制訂競賽規(guī)則及參賽資格分配、確定轉(zhuǎn)播權(quán)等一系列管理行為，國際足聯(lián)逐漸確立了其在足球領域不可憾動的壟斷地位[1]。

1.1.2高度壟斷的自治權(quán)實現(xiàn)了國際足聯(lián)對外部干預的阻隔政治化和商業(yè)化加劇了國際足聯(lián)對自治權(quán)的要求，高度自治成為國際足聯(lián)的治理原則。在國際足聯(lián)主導的足球領域多層次治理結(jié)構(gòu)中，國際足聯(lián)成為各國國家足協(xié)會員的領導。為捍衛(wèi)其自治權(quán)，國際足聯(lián)規(guī)則明確：作為其會員的國家足球協(xié)會必須遵守國際足聯(lián)的章程、指令以及政策，國家足協(xié)應獨立管理足球事務，并確保不受任何第三方的影響。否則，可能會遭到國際足聯(lián)執(zhí)行委員會或國際足聯(lián)大會做出的“禁止從事與足球有關(guān)的活動”的處罰。依托層級式的管理結(jié)構(gòu)，國際足聯(lián)掌握了管理全球足球運動的實權(quán)，并通過免受第三方影響的規(guī)定，排斥外部干預。以保證因足球運動產(chǎn)生的問題，只能在國際足聯(lián)內(nèi)部解決。他們甚至利用足球的巨大影響力，以取消參賽權(quán)和賽事主辦權(quán)等制裁方式，與試圖挑戰(zhàn)其自治體系的國家權(quán)力進行博弈。

國際足聯(lián)與希臘政府的沖突例證了國際足聯(lián)排斥外部法律干預的能力。自20世紀90年代起，希臘政府試圖通過修訂國家體育法案，對專業(yè)運動協(xié)會進行更多的監(jiān)督，包括紀律委員會組成人員的詳細規(guī)定、希臘足協(xié)管理人員的選舉與罷免程序，以及其他涉及足協(xié)管理人員體制方面的內(nèi)容。國際足聯(lián)則認為：希臘政府的行為構(gòu)成了對希臘足球事務的干預，要求停止法案的執(zhí)行，并以一系列的禁賽決定相威脅。二者的沖突前后持續(xù)了20余年，其間，國際足聯(lián)因希臘政府的政治干預而正式中止希臘足協(xié)的會員資格。最終，希臘國會決議通過體育法案修正案，明確：對于足球運動的管理，即使希臘體育法案作出了不同規(guī)定，但希臘足協(xié)及其下屬機構(gòu)的與職能相關(guān)的事務、以及部分需要由歐洲足聯(lián)和國際足聯(lián)決定的事務，均由希臘足協(xié)及其機構(gòu)自我管理。希臘國家體育法修正案通過后，國際足聯(lián)隨即解除了取消希臘足協(xié)會員資格的決定。一番博弈后，希臘足協(xié)從希臘政府規(guī)制體育的重要立法中獲得了豁免，國際足聯(lián)對于外部法律干預的“議價能力”，可見一斑。

與之相似，國際足聯(lián)還曾強勢反對西班牙和波蘭政府對足球事務的管理與監(jiān)管，并取得勝利[1]。更有甚者，國際足聯(lián)甚至有能力基于其所擁有的對國際足球的整體控制權(quán)，迫使主權(quán)國家制定與其初衷相背離的體育法律和政策。因此，當波蘭政府面臨被取消2012年歐洲杯主辦權(quán)的處罰威脅時，對波蘭政府而言，所感受壓力并非僅僅來自體育層面[1]。

1.1.3高度集權(quán)的國際足聯(lián)自治管理架構(gòu)缺乏監(jiān)督和制衡國際足聯(lián)的內(nèi)部組織機構(gòu)及職能分配，也是導致其權(quán)力集中的原因之一。目前，國際足聯(lián)的內(nèi)設機構(gòu)主要有3個：其一是國際足聯(lián)代表大會，是國際足聯(lián)的最高權(quán)力機構(gòu)，每兩年舉行一次。每個正式會員協(xié)會有一票表決權(quán)，但準許派3名代表參加討論，只有代表大會才能夠修改章程和規(guī)則。國際足聯(lián)主席由代表大會選出，任期4年，可連選連任。其二是執(zhí)行委員會，代表大會閉會期間，由21人組成的執(zhí)委會行使一切職權(quán)，負責國際足聯(lián)的行政管理。執(zhí)行委員會由國際足聯(lián)領導成員和各大洲足聯(lián)的代表組成，設主席一人、副主席8人和執(zhí)委15人。主席由代表大會選出，副主席和執(zhí)委由各洲足球聯(lián)合會根據(jù)以下名額分配選派：非洲、中北美和加勒比、南美洲、亞洲各選派一名副主席；歐洲選派2名。執(zhí)委會選派下屬工作委員會的主席和成員，選定世界杯足球賽舉辦國。不允許領取報酬的官員進入執(zhí)委會。在主席離職的情況下，其位置由最年長的副主席擔任，直到下屆代表大會選出主席繼承人為止。其三是秘書處，負責國際足聯(lián)的財務、國際關(guān)系、世界杯和其他國際足聯(lián)足球比賽的組織工作[6]。其中，秘書長是國際足聯(lián)的主要負責人，在各國家足協(xié)間、各洲足聯(lián)間以及各工作委員間起到聯(lián)系作用，對執(zhí)委會負責，并執(zhí)行執(zhí)委會的決定。

國際足聯(lián)內(nèi)部機構(gòu)的設置主要基于職能分工的考慮，相互間缺乏監(jiān)督和制衡。而且，在分工上看似相互平行，分管各自事務，但實際上，卻存在著很強的隸屬關(guān)系。執(zhí)行委員會職能最大，代表大會是非常設機構(gòu)，主要由執(zhí)行委員會行使職權(quán)，包括重要的人事任免權(quán)及競賽舉辦權(quán)。由于執(zhí)委會委員按地區(qū)分配名額，為維護各地區(qū)足聯(lián)及足協(xié)的利益，委員會很難在議事過程中對國際足聯(lián)主席的觀點提出異議。因此，針對改革執(zhí)行委員會構(gòu)成，增加獨立委員的呼聲一直不絕于耳。但是，與足聯(lián)或足協(xié)沒有關(guān)系的獨立委員能夠在執(zhí)委會決策過程中發(fā)揮多大的影響力，一直頗受爭議。2006年，國際足聯(lián)迫于壓力，成立了國際足聯(lián)道德委員會，并規(guī)定委員會成員不能由國際足聯(lián)官員組成，希望借此保證道德委員會的中立性和公正性，起到監(jiān)督作用。但也正因如此，導致道德委員會力量薄弱，未能真正力挽狂瀾，懲治不當行為。而且，吊詭的是，道德委員會的主席仍由國際足聯(lián)主席任命，而國際足聯(lián)內(nèi)部控制的最大問題，恰恰出現(xiàn)在最高權(quán)力機構(gòu)。

1.2國際足聯(lián)現(xiàn)行治理模式引發(fā)的問題

在足球政治化和商業(yè)化刺激下，國際足聯(lián)的自治權(quán)力進一步膨脹，缺乏監(jiān)督制衡的制度安排，導致運行機制失當，治理成效減縮，最終引發(fā)外部司法的強勢介入。

1.2.1國際足聯(lián)管理運行機制失當在高度商業(yè)化的背景之下，國際足聯(lián)自治管理機構(gòu)被侵蝕，權(quán)力行使缺乏透明度，監(jiān)督與問責機制缺乏。

（1）過度商業(yè)化嚴重侵蝕自治權(quán)。商業(yè)化使國際足聯(lián)擁有了極強的經(jīng)濟獨立性和自治權(quán)，是其快速發(fā)展的基礎和條件。同時，商業(yè)化對國際足聯(lián)的自治管理提出了更高的追求，希望借助自治管理的形式，更多地實現(xiàn)商業(yè)利益。此時，商業(yè)化轉(zhuǎn)而作用于自治體系，要求自治體系針對商業(yè)化的標準進行調(diào)適，從而偏重于體育組織和贊助商利益，淡化了對體育其他參與方利益的關(guān)注。更有甚者，高度集權(quán)的自治模式可能成為誕生權(quán)錢交易的溫床。為維護現(xiàn)有的商業(yè)利益，國際足聯(lián)不斷利用優(yōu)勢地位，獲得更多的話語權(quán)和決策權(quán)，并排斥外部規(guī)范機制的介入。此時，比自治權(quán)這一“立身之本”更具吸引力的或許是游離于可見民主程序之外的“潛規(guī)則”和金錢了[7]。

（2）自治管理缺乏透明度。透明是民主管理的基本要求，關(guān)系到?jīng)Q策的科學化和民主程度，關(guān)系到對管理者的有效制約。就國際足聯(lián)自治管理來說，保持決策的透明度是維持其自治權(quán)的基本要求，但在自治權(quán)膨脹的背景下，其重大決策、日常事務決定、財務制度等都處于非公開狀態(tài)，透明度嚴重缺失。例如，國際足聯(lián)從未公布過紀律處罰裁決的完整版本[8]；盡管國際足聯(lián)被要求提供財務年度報告并接受審計，但國際足聯(lián)的很多財務決策仍是非公開的。雖然晚近國際足聯(lián)嘗試了一些制度改革，但仍未形成一套民主透明的決策規(guī)則[9]。

（3）問責機制缺失。國際足聯(lián)長期存在的問題是缺乏問責機制，究其原因，大致如下：首先，缺乏內(nèi)部監(jiān)督和問責。國際足聯(lián)的組織框架和職能分配，使執(zhí)行委員會和主席一家獨大，很難建立一套包括分層、監(jiān)察、財政、法律、市場等眾多機制在內(nèi)的問責機制[10]。2011年，布拉特做了一些分配監(jiān)督權(quán)力的改革，如將懲戒權(quán)授予倫理委員會權(quán)，但在根本權(quán)力機構(gòu)沒有變化的情況下，問責監(jiān)督機制難以建立。其次，缺乏外部問責機制。國際足聯(lián)雖然是根據(jù)瑞士的法律成立的社團，但在此次腐敗案爆發(fā)前，瑞士很少干涉國際足聯(lián)的活動。再次，國際足聯(lián)的威攝力降低了被問責的可能。國際足聯(lián)擁有參賽資格分配和賽事主辦權(quán)授予與取消的決定權(quán)，對成員國有較強的威攝力。因此，形式上，國際足聯(lián)通過各成員國家任代表等方式，實現(xiàn)并加強自治管理。但事實上，國際足聯(lián)的強勢地位使成員很難真正發(fā)揮代表作用，對其進行監(jiān)督和問責[11]。

1.2.2國際足聯(lián)自治體系治理成效的減縮缺乏制衡的自治權(quán)力直接導致不當行為激增，而自治體系的缺陷也使其缺乏自我調(diào)適的能力，自治成效明顯減縮。

（1）頻繁發(fā)生的不當行為是對體育自治體系的否定。國際足聯(lián)內(nèi)部發(fā)生的一系列違法犯罪等體育不當行為不僅侵害了財產(chǎn)權(quán)益，還損害了公共利益，對其自身地位和管理能力無疑也是一種自我否定：第一，對主體性質(zhì)的否定。其管理人員遭到的涉及經(jīng)濟利益的欺詐罪、洗錢罪、受賄罪、勒索罪等犯罪的指控，嚴重損害了作為一個國際非營利性組織的公信力；第二，對足球運動理念的否定，足球作為一項體育運動的理念之一在于追求身心愉悅、和諧統(tǒng)一。利用足球運動謀取不當利益，顯然有悖于這一理念。第三，對自治體系的否定。由于自身內(nèi)部管理體系出現(xiàn)問題，治理成效較差，從而激發(fā)國際體育領域的崇法主義，加劇外部干預的力度。

（2）缺乏自我糾錯和調(diào)控能力。自我調(diào)控是維持自治權(quán)的命脈所在，維持自治權(quán)的長期穩(wěn)定，有效行使，是體育組織發(fā)展的基礎，也給體育組織提出了“自制”要求：如要遏制外部監(jiān)督制約，就需建立高效的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，形成自我糾錯和調(diào)控。國際足聯(lián)的表現(xiàn)顯然令人失望。規(guī)則不合理、信息不公開加上監(jiān)督機制和問責機制的缺失，導致其內(nèi)部治理失控，無法對非法行為進行預防、處理和制裁。其高級管理人員多年來久不更換，腐敗行為被查處后，則頻繁更迭，就是一個最直接的例證。過往幾十年，國際足聯(lián)只完成了從阿維蘭熱王朝到布拉特王朝的交替。2015年5月29日，在蘇黎世舉行的第65屆國際足聯(lián)代表大會上，身漩貪腐丑聞的布拉特仍擊敗約旦王子阿里·侯賽因，自1998年始第五次連任國際足聯(lián)主席，任期將至2019年結(jié)束。然而短短4天后，國際足聯(lián)召開了緊急發(fā)布會，布拉特宣布辭職。

可見，國際體育自治體系作為一把雙刃劍，在締造超級足球王國的同時，也為體育不當行為提供了藏身密室。體育政治化和商業(yè)化使國際足聯(lián)在世界上最受歡迎的單項體育運動中占據(jù)了壟斷地位，自治權(quán)力不斷膨脹擴張，最終失控，成為外部司法介入的突破口。