李文啟

（河南工業(yè)大學經(jīng)濟貿(mào)易學院，河南　鄭州　450001）

PPP模式中社會資本利益保障機制構(gòu)建研究

李文啟

（河南工業(yè)大學經(jīng)濟貿(mào)易學院，河南鄭州450001）

PPP模式被視為推動基礎設施平穩(wěn)快速發(fā)展的一個重要措施，然而在PPP模式中，如何保障社會資本的合法利益值得關(guān)注，在此背景下，文章探討了PPP模式下如何構(gòu)建社會資本的利益保障機制。文章認為，應該從社會資本的進入機制、運行機制和收益回報機制等方面著手構(gòu)建。

PPP；社會資本；利益保障

1　引言

PPP（Public-Private-Partnership）為政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領(lǐng)域雙方建立的一種長期合作關(guān)系。該模式興起于20世紀90年代，在教育、交通、水利、城市基礎設施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域運用較為廣泛。近年來，伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化基礎設施建設領(lǐng)域所需資金龐大，這為PPP模式在我國的應用奠定了現(xiàn)實基礎；另一方面，1994年財稅體制改革使得我國地方政府面臨的財權(quán)和事權(quán)不對稱，也即地方政府需要用30%左右的財權(quán)來完成70%的事權(quán)，在此背景下，地方政府需要投資建設的項目較多，僅僅依靠地方政府的投資無法滿足基礎設施建設領(lǐng)域的資金需求，尤其是歷經(jīng)多年的發(fā)展，地方政府投融資平臺面臨著巨大的還款壓力，主要依靠地方政府投融資平臺來推進基礎設施建設也不現(xiàn)實。因此，在基礎設施建設領(lǐng)域所需資金龐大的現(xiàn)實需求下，如何激發(fā)社會資本的積極性，將其引入到基礎設施建設中，逐漸成為全社會的一種共識。

從近年來我國在PPP領(lǐng)域的實踐可知，整體上我國PPP模式運行良好，國有資本與社會資本在基礎設施建設中積極配合，優(yōu)勢互補，成功合作完成了基礎設施建設領(lǐng)域的多個項目。然而，由于我國現(xiàn)有的投融資體制不健全，且法律法規(guī)不完善，使得PPP模式中國有資本和社會資本的地位呈現(xiàn)出不對稱的現(xiàn)象，也即社會資本處于相對劣勢的地位，這不利于PPP的健康發(fā)展，需要對此加以完善?；谏鲜錾鐣尘?，本文探討了PPP模式中的社會資本利益保障機制的構(gòu)建問題，這對保障社會資本的合法權(quán)益，推動基礎設施平穩(wěn)快速發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

通過梳理文獻可知，文獻中對PPP關(guān)注的較多，具體來講，大致可以分為如下幾類：一是PPP的特征，比如劉薇（2015）［1］認為PPP模式具有伙伴關(guān)系、利益共享、風險分擔等三個重要特征；二是PPP的風險，胡振等人（2011）［2］基于案例的結(jié)果發(fā)現(xiàn)項目風險的分配方案與范式選擇有無關(guān)系取決于范式的選擇，若范式私有化程度越高，社會資本的風險也在逐漸增大；李林等人（2013）［3］在參與方地位非對稱的現(xiàn)實情況下探討了PPP模式的風險分擔，認為在項目中，公共部門和私人部門對風險的承擔比例與談判損耗系數(shù)和地位非對稱性程度相關(guān)；三是PPP存在的問題，周正祥等人（2015）［4］認為目前PPP模式中還存在著在法律法規(guī)體系不完善、價格形成機制不合理、審批過程復雜等問題；四是PPP的效率，賴丹馨和費方域（2010）［5］分析后發(fā)現(xiàn)，PPP能夠?qū)⑹袌鰴C制引入公共領(lǐng)域，并使得民營部門的管理及金融資源得到合理利用，但其中適當?shù)暮霞s及規(guī)制設計是PPP實現(xiàn)公共服務供給效率的關(guān)鍵，這些文獻為本文的研究提供了重要的參考。

2　PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

PPP模式在發(fā)達國家已經(jīng)相對成熟，是解決基礎設施建設領(lǐng)域資金需求的一個重要途徑。近年來，我國中央政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展進程中面臨的新問題，先后出臺多個規(guī)章制度，鼓勵社會資本進入基礎設施建設領(lǐng)域，不斷推動基礎設施快速發(fā)展。

2.1發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1發(fā)展較快。據(jù)清科研究中心發(fā)布《2016年中國引導基金PPP模式專題研究報告》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國各省份共簽約PPP項目共計7 000項左右，涉及金額高達6萬億元人民幣。全國31個省份中，有超過近28個省份均在推廣實施PPP模式。由此可見，PPP模式發(fā)展迅猛，是新新形勢下基礎設施建設中采用的一個重要方式。

2.1.2政策支持力度較大。2005年國務院出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，對社會資本進入絕大部分行業(yè)投資不再限制。2013年黨的十八屆三中全會提出關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的重要論述，這為我國發(fā)展PPP模式奠定了重要基礎。2014年9月，中國財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，提出要充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義，并做出了在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范的工作。2016年7月，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中提出要推進配套改革，規(guī)范和完善PPP模式。從中看出，歷時10年左右的時間，我國政府逐步重視PPP的作用及地位，初步形成了推動PPP模式平穩(wěn)發(fā)展的政策體系。

2.1.3PPP模式的具體項目形式較多。經(jīng)過多年的實踐，目前PPP在我國的投資領(lǐng)域分布主要集中在交通運輸、能源、通信及水務等。各地區(qū)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在推進PPP模式中逐漸形成了多個模式，比如BT（建設-移交）、BOT（建設-經(jīng)營-移交）、BOOT（建設-擁有-經(jīng)營-移交）等十余個具體形式。有力地推動著城鎮(zhèn)化基礎設施健康快速發(fā)展。

2.2存在問題

在看到PPP模式在我國取得的發(fā)展成就的同時，仍然不能忽視其在實踐中存在的諸多問題。

2.2.1PPP法律法規(guī)不健全。盡管2005年我國政府出臺了《國務院關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎設施領(lǐng)域；2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，然而經(jīng)過近10年的發(fā)展，關(guān)于非公有制資本進入公用事業(yè)和基礎設施領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)仍然不夠完善，比如基礎設施領(lǐng)域非常重要的兩部法律，特許經(jīng)營立法和PPP立法等尚未出臺，這在某種程度上使得社會資本不敢過多投資公用事業(yè)和基礎設施領(lǐng)域。

2.2.2PPP落地實施的項目較少。據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月，全國各地共有7 110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，其中實際開工項目351個，不足總數(shù)的5%。究其原因，除了法律法規(guī)不健全外，基礎設施項目的長期性及回報機制不健全也是重要原因。

2.2.3PPP的風險防范機制不健全。從成功的PPP項目可以看出，社會資本和國有資本按照合同約定，就基礎設施建設的某一些領(lǐng)域進行了有效合作，也取得了一些值得借鑒的經(jīng)驗，然而現(xiàn)階段PPP的風險防范機制不健全，且對于基礎設施建設及運行中可能出現(xiàn)的風險沒有建立相應的防范機制，這就需要建立完善相應的風險披露機制，確保社會資本的合法權(quán)益。

3　社會資本利益保障機制的構(gòu)建

PPP模式是我國政府在社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸走向深化改革階段，根據(jù)公用事業(yè)和基礎設施建設領(lǐng)域新變化做出的一個重要戰(zhàn)略決策，無論對于社會資本還是國有資本而言，均是一個雙贏的結(jié)果。然而，從上述分析可知，現(xiàn)階段由于法律法規(guī)、基礎設施項目屬性、回報機制等多方面因素，社會資本參與公用事業(yè)及基礎設施建設的意向較高，然而合作成功的項目較少。為了有效推動PPP模式穩(wěn)步向前發(fā)展，需要構(gòu)建一個健全的雙方合作機制，尤其是保障社會資本合法權(quán)益的機制。文章認為，構(gòu)建一個健全的社會資本利益保障機制，需要從如下幾個方面來著手。

3.1構(gòu)建保障社會資本公平進入基礎設施領(lǐng)域的進入機制

由于我國正處于全面建設小康社會的關(guān)鍵期，公用事業(yè)和基礎設施建設領(lǐng)域所需資金龐大，僅僅依靠政府無法滿足需求，這就需要社會資本參與進來。盡管中央政府一直以來對社會資本進入基礎設施領(lǐng)域持支持態(tài)度，然而各地區(qū)在實際運行中，仍然出現(xiàn)歧視社會資本的現(xiàn)象，比如將那些收益保障相對低、比較難建設的項目給社會資本，有時社會資本申報項目審批手續(xù)繁多、審批手續(xù)周期較長等，這就無形中對社會資本進入基礎設施領(lǐng)域設置了障礙。這就需要政府進一步出臺規(guī)范基礎設施投融資機制體制，在引入社會資本方面出臺規(guī)范合理的規(guī)章制度，使得社會資本進入不受到歧視，從而逐漸構(gòu)建社會資本與國有資本平等進入各類基礎設施的制度環(huán)境。

3.2構(gòu)建確保社會資本與國有資本良性互動的運行機制

在構(gòu)建社會資本進入基礎設施領(lǐng)域的進入機制的基礎上，政府還應結(jié)合PPP實踐，就社會資本與國有資本的合作運行機制方面出臺相應的規(guī)范流程。就某一個基礎設施項目來講，一旦PPP模式引入進來，國有資本應和社會資本精誠合作，實現(xiàn)利益共享、風險共擔的運行機制；此外，政府還應出臺相應的指導意見，就項目進行整體規(guī)劃，國有資本與社會資本作為一個共同的投資方，在項目實施過程中，根據(jù)各自的優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排，不斷建立良性互動的運行機制。

3.3構(gòu)建合理的回報機制

社會資本不愿參與基礎設施建設的另一個重要原因在于基礎設施建設項目多數(shù)屬于建設周期長、回報率較低的公益性項目，這對于市場經(jīng)濟條件下的社會資本來講，并沒有足夠的吸引力，這就需要構(gòu)建合理的回報機制。政府應抓緊制定特許經(jīng)營法，為社會資本參與基礎設施提供重要的制度保障。具體來講，政府應在投資數(shù)額、投資方式、回報率及收費方式等方面做出明確規(guī)定，確保社會資本獲得合理的回報，從而使得其能夠放心地參與公用事業(yè)和基礎設施建設。

4　對策建議

本文探討了PPP模式下的社會資本利益保障機制，為了進一步推動我國基礎設施健康發(fā)展，完善基礎設施投融資體制，為社會資本參與基礎設施建設提供一個完善的制度環(huán)境，文章提出如下政策建議。

4.1政府應繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律法規(guī)上為社會資本參與基礎設施建設提供規(guī)范的制度環(huán)境

目前社會資本參與基礎設施建設的成功率不高的一個主要原因在于法律法規(guī)不健全，社會資本面臨著較大的不確定性，這就需要各級政府繼續(xù)出臺促進社會資本合理發(fā)展的規(guī)章制度，完善相應的法律法規(guī)，從制度上消除社會資本的后顧之憂。

4.2社會資本應抓住機遇，在政策允許范圍內(nèi)合法經(jīng)營，推動基礎設施健康發(fā)展的同時，促進自身發(fā)展

基礎設施建設領(lǐng)域引入社會資本是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要趨勢，我國政府會一直將其實施下去，這為社會資本的投資提供了一個十分重要的出路。盡管目前PPP模式中還存在著諸多問題，然而，在該領(lǐng)域，社會資本能夠獲得較大的發(fā)展空間，這就需要社會資本積極參與某一些相對成熟的項目，促進自身健康發(fā)展。

4.3建立完善的利益補償機制

社會資本參與基礎設施建設需要不斷完善現(xiàn)有的利益回報機制，從社會資本的視角出發(fā)，出臺相應的回報機制及必要的社會資本利益補償機制，消除各種不確定性，為社會資本參與基礎設施保駕護航。

［1］劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證［J］.改革，2015（1）.

［2］胡振，劉華，金維興.PPP項目范式選擇與風險分配的關(guān)系研究［J］.土木工程學報，2011（9）.

［3］李林，劉志華，章昆昌.參與方地位非對稱條件下PPP項目風險分配的博弈模型［J］.系統(tǒng)工程理論與實踐，2013（8）.

［4］賴丹馨，費方域.公私合作制（PPP）的效率：一個綜述［J］.經(jīng)濟學家，2010（7）.

［5］周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策［J］.中國軟科學，2015（9）.

Research on the Construction of Interest Guarantee Mechanism for SocialCapital in PPP

Li Wenqi
（School of Business and Economics，Henan University of Technology，Zhengzhou Henan 450001）

PPP model is considered as an important measure to promote stable and rapid development of the infrastructure，but forthe PPP mode，how to ensure the legitimate rights ofsocialcapital is very important.In this context，the article discusses how to build the interest guarantee mechanism for socialcapital in PPP，the article’s point is that we should construct from the enter mechanism，operation mechanism and revenue return mechanism of socialcapital.

ppp；socialcapital；interest protection

D922.28

A

1671-0037（2016）07-70-3

2016-6-19

2015年河南省軟科學研究項目“河南省新型城鎮(zhèn)化投融資機制創(chuàng)新發(fā)展研究”（152400410448）。

李文啟（1983-），男，博士，副教授，研究方向：金融學。