延邊大學(xué) 姜 曼

中國環(huán)境經(jīng)濟政策的問題及展望

延邊大學(xué) 姜 曼

為了保證我國經(jīng)濟在“十三五”期間能夠穩(wěn)定增長，并且能夠控制經(jīng)濟發(fā)展中的環(huán)境問題，我國已經(jīng)開始重視環(huán)境經(jīng)濟政策的應(yīng)用。但就目前狀況來看，由于種種原因，我國環(huán)境經(jīng)濟政策的實施效果還不盡如人意。因此，本文的主要目的是確定當(dāng)前我國環(huán)境經(jīng)濟政策存在的問題，并且根據(jù)這些問題提出有效的解決策略。

環(huán)境經(jīng)濟政策 “十三五規(guī)劃” 環(huán)保投入力度

所謂的環(huán)境經(jīng)濟政策，實際上就是在符合市場經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上，利用財政、價格、收費、保險等手段來影響市場主體的經(jīng)濟行為。這是政府為了改善人與環(huán)境之間的關(guān)系制定的行為準(zhǔn)則，以此來規(guī)范人們的經(jīng)濟行為，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩者之間的和諧發(fā)展。環(huán)境經(jīng)濟政策體系是由國家法律法規(guī)以及政府部門制定的相關(guān)法則共同組成的[1]。我國的環(huán)境財稅、價格、投融資政策相關(guān)制度發(fā)展較快，基本上形成了經(jīng)濟環(huán)境制度體系，由此可見我國的環(huán)境經(jīng)濟政策已經(jīng)逐漸走向制度化。但是，在排污權(quán)交易、環(huán)境責(zé)任交易以及生態(tài)補償上的相關(guān)政策基本上還沒形成，很多都還在初級探索階段，所以我國需要加快建設(shè)完善的、具有中國特色的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。

1 國家環(huán)境政策工具的演變及環(huán)境經(jīng)濟政策的類型

人類是在20世紀(jì)50年代末到70年代末這個時期中，才開始有了環(huán)境危機意識，才開始采用技術(shù)與命令的相結(jié)合的形式來治理環(huán)境污染問題。大約到20世紀(jì)70年代末到90年代初，又把環(huán)境問題作為經(jīng)濟問題，進入到以經(jīng)濟刺激和市場化工具為主的環(huán)境管理階段。直到20世紀(jì)90年代才把真正把環(huán)境與經(jīng)濟兩者之間的共同發(fā)展當(dāng)成是國家發(fā)展的主要目標(biāo)，把環(huán)境問題真正融入到國家發(fā)展問題中[2]。

目前國際社會上對于環(huán)境經(jīng)濟政策大概分為兩類。一類是基于福利經(jīng)濟學(xué)的“庇古”類政策，也就是一些歐洲國家偏好的稅費型環(huán)境經(jīng)濟政策，這主要是通過看得見的雙手，政府的干預(yù)來調(diào)節(jié)控制，比如環(huán)境稅費等的使用；另一類是基于新制度經(jīng)濟學(xué)的“科斯”類政策，這類是美洲國家偏好的市場交易型環(huán)境經(jīng)濟政策，這主要是通過看不見的手，通過市場機制自動調(diào)節(jié)。比如排污權(quán)交易政策等的使用。

2 “十二五”“十三五”期間經(jīng)濟增長與資源投入的比較

下面的數(shù)據(jù)向我們展示了“十二五”和“十三五”期間對大氣、水、土地的利用與消耗以及GDP的產(chǎn)出情況。而中國若要保持經(jīng)濟增速穩(wěn)定，就需要以下這四項指標(biāo)的投入達到一定的量，但與此同時，我們更要兼顧環(huán)境質(zhì)量，因為這關(guān)系到在實現(xiàn)小康社會之時人民群眾的幸福感問題。

從表1中可以看出，“十三五”期間，中國經(jīng)濟新增量的能源資源基礎(chǔ)約為473億噸二氧化碳排放，231億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，32750億立方米的水資源，1.86萬 平方公里的新增建設(shè)用地，這些排放和消耗形成約4110195億元的GDP產(chǎn)出。從兩端的比較，其新增比例分別為14.53% 、18.67% 、5.84% 、3.71% ，而GDP的新增比例則為42.93% 。這就意味著中國要用更為有限的能源資源支撐經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。而我國又要在“十三五”期間保持經(jīng)濟增速在6.5% ～7%的水平，就需要以上這四項資源的總量排放達到一定的標(biāo)準(zhǔn)，那么這些能源的硬約束仍將繼續(xù)凸顯[3]。那么，我們既要保持經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)增長，又要控制使用能源及其所帶來的環(huán)境問題，環(huán)境經(jīng)濟政策的制定就顯得尤為重要，因此，我們必須加快步伐建設(shè)完善的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。

表1 經(jīng)濟增長與資源投入比較

3 目前環(huán)境經(jīng)濟政策的主要問題

3.1 環(huán)保投入力度不夠

表2 我國環(huán)保投資總額以及占GDP比重

數(shù)據(jù)來源：“七五”和“八五”時期環(huán)保投資總額數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境污染治理投資現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢分析》(張坤民，孫慶榮)，其他數(shù)據(jù)都來源中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計庫以及中國知網(wǎng)上學(xué)者的調(diào)查結(jié)果。

結(jié)合以往國際治理經(jīng)驗可以看出，只要治理環(huán)境污染投資占GDP的比例達1%～1．5%時，表示環(huán)境惡化情況是在可控范圍；當(dāng)比例在2%～3%時，表示環(huán)境治理已經(jīng)取得一定成效。許多發(fā)達國家早在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)取得了一定環(huán)境治理成效，其中美國的環(huán)境保護投資已經(jīng)占2%，日本達2%～3%，德國2.1% 。雖然當(dāng)前中國在環(huán)保上的投資不斷增加，投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例也在逐步提高，但與發(fā)達國家相比差距還是相當(dāng)明顯的(見表2)。

3.2 生態(tài)環(huán)境補償政策不完善

當(dāng)前我國的生態(tài)補償基本上只實施了天然林保護、退耕還林、礦區(qū)植被恢復(fù)等項目，并且實施地區(qū)還相對較小。還有大多數(shù)提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)未享受到生態(tài)補償?shù)拇?。還有很多生態(tài)服務(wù)是廉價使用，甚至是免費享受的，但是，這些破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)并沒有主動承擔(dān)起生態(tài)破壞的補償責(zé)任。國際上生態(tài)補償普及度相當(dāng)高，生態(tài)服務(wù)付費機制卻較完善[4]。盡管近年來多樣化的生態(tài)補償試點探索也在積極地開展，但總體上只是試點工作的初級階段，距離真正的貫徹實施還有很長的路要走，實施效果能達到什么水平就更難預(yù)料。例如在河南、河北、浙江等地開展了省市流域跨市縣水質(zhì)生態(tài)環(huán)境補償試點的探索。在內(nèi)蒙、江西、青海等典型地區(qū)開展了生態(tài)環(huán)境補償費、生態(tài)環(huán)境補償金政策試點[5]。

3.3 環(huán)境稅費征稅對象缺失

目前我國環(huán)境稅費政策主要存在兩點不足，其一資源稅收費標(biāo)準(zhǔn)過低，其二消費稅的征收范圍狹窄。以下將針對中國問題進行詳細闡述。我國針對焦煤資源、鉛鋅礦石等資源使用稅，在2007年都開始進行上調(diào)，但是在資源稅征收上我國基本上只局限于部分不可再生資源，征收對象相對較窄，導(dǎo)致全社會都認定這是為了調(diào)節(jié)級差而存在的，因此，在實際的政策實施過程中，基本上都沒有考慮到環(huán)境保護問題，資源的價格過于低廉，導(dǎo)致企業(yè)在開采使用過程中沒有考慮到提升資源利用效率問題，大肆開采不加以節(jié)約。同時，因為資源稅的稅收收入只有一小部分上交國家，大部分都歸地方自己支配，導(dǎo)致過度開發(fā)、過度浪費的現(xiàn)象出現(xiàn)，而政府并沒有進行控制，致使環(huán)境惡化的問題更加嚴(yán)重。

在我們的生活中會造成環(huán)境污染的產(chǎn)品多不勝數(shù)，但是在消費稅的征收上我國還只局限在五種消費產(chǎn)品。我們平常使用的一次性餐品、塑料袋、洗滌用品給環(huán)境帶來的污染都是不容忽視的。因此，在環(huán)境污染控制問題上，我國必須要從消費稅征收范圍擴大來進行控制。當(dāng)前還存在一個較為嚴(yán)重的問題，即收費對象沒有及時調(diào)整，我國現(xiàn)有征收環(huán)境稅的對象主要是國有大中型企業(yè)，而隨著私企和股份制企業(yè)所占的比重越來越大，實施對象出現(xiàn)缺位，環(huán)境經(jīng)濟政策缺乏協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)各自為政、政出多門的現(xiàn)象。

3.4 排污權(quán)交易政策方面法律制度不完善

發(fā)達國家的排污權(quán)交易制度都是在確定總量排放的前提下進行的，而我國目前尚處于排污總量確定的初始階段。與此同時，有些地方由于單純地追求GDP的增長，對于企業(yè)增加排污量的情況總是睜一只眼閉一只眼。在排污權(quán)的分配中還存在不平衡現(xiàn)象，特別是新建以及已建企業(yè)之間的分配問題。制度不完善的問題導(dǎo)致已建的污染企業(yè)排污總量指標(biāo)都是無償?shù)?，而新建設(shè)的企業(yè)卻

要為此付費[6]。當(dāng)前我國針對這個問題還沒有完善的排污法律法規(guī)，所以要解決這個問題極其困難。

3.5 綠色金融政策實施困難

綠色金融政策包括綠色信貸，綠色保險等，但也存在著許多問題，綠色信貸自身建立就是為了避免污染企業(yè)的過度擴張，建立綠色資金通道。但是，大多數(shù)中小企業(yè)都采用民間融資與自籌的形式，導(dǎo)致綠色信貸無法得到發(fā)展。通俗地說，綠色保險就是眾多企業(yè)參保來化解少數(shù)企業(yè)的危機，但是，目前國內(nèi)保險公司的承保能力還未得到大企業(yè)認可，如果投保企業(yè)的規(guī)模沒有建立起來，想要實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險分擔(dān)就顯得相當(dāng)困難。

4 對“十三五”期間環(huán)境經(jīng)濟政策的展望

4.1 增加環(huán)保投資總額

在2015年舉行的第十六屆中國環(huán)博會上，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤就表示，當(dāng)前已經(jīng)正式開展企業(yè)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃編制工作。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果可以看出，目前我國在環(huán)保投入上每年基本上都達到1萬億元以上，在隨著十三五規(guī)劃編制工作的完成之后，預(yù)估每年的環(huán)保投入將達到兩萬億元左右，只要這個編制工作完成之后，將有約17萬億元的資金投入到環(huán)境保護領(lǐng)域，大概為“十二五”時期的6倍，該政策調(diào)整力度相當(dāng)大。

4.2 提高環(huán)保資金的使用效率

為鞏固環(huán)境治理效果，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高環(huán)境保護意識，環(huán)保局應(yīng)同財政局聯(lián)合組成專項工作小組對企業(yè)的環(huán)保專項資金使用情況進行檢查，核對專項資金賬目，查看環(huán)保項目建設(shè)及污染防治設(shè)施運行情況，并應(yīng)在現(xiàn)場指出項目污染治理和風(fēng)險防范措施不足的地方，同時對其下達限期整改書。這對管好用好上級投入的環(huán)保專項治理資金，嚴(yán)把資金管理的各道關(guān)口起到積極的保證作用。

4.3 制定有中國特色的環(huán)境經(jīng)濟政策

我們應(yīng)意識到采取什么樣的環(huán)境經(jīng)濟政策，以什么為主什么為輔，這應(yīng)與我國國情相結(jié)合。而且應(yīng)意識到環(huán)境經(jīng)濟政策體系的建設(shè)應(yīng)是一個動態(tài)、循環(huán)、持續(xù)改進的過程。我們應(yīng)采取市場機制與政府控制相結(jié)合的政策，而且，環(huán)境經(jīng)濟政策的制定應(yīng)以中央為準(zhǔn)，地方絕對不能違背中央的政策?？梢越梃b發(fā)到國家的寶貴經(jīng)驗，但是不能照搬原本，畢竟每一個國家的國情不同，我國的人口眾多，土地面積廣等都是需要重點考慮的問題。

4.4 聽取社會各階層的意見

不同的環(huán)境利益觀也必然會導(dǎo)致不同的環(huán)境經(jīng)濟政策，所以這就要求政府在制定政策的時候，要廣泛采取社會各界人士的意見，特別是相關(guān)政府機構(gòu)、環(huán)境治理專家的意見要特別重視，當(dāng)然也不能忽視社會普通大眾的意見。加大對公眾意識的培養(yǎng)，讓他們在實現(xiàn)個人利益最大化同時也實現(xiàn)社會公眾利益最大化。采取激勵政策來鼓勵各大企業(yè)參與到環(huán)境保護中，因為單純的直接管制會使企業(yè)喪失積極性，他們只要達到了國家的標(biāo)準(zhǔn)就不會再進行減排。而且在管理過程中容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，管制者容易被企業(yè)收買[7]。對于企業(yè)生產(chǎn)高污染的產(chǎn)品，我們還可以嚴(yán)控“一進一出”，所謂“一進”是指對生產(chǎn)者嚴(yán)控，采取行政處罰或高額罰款，讓企業(yè)不敢生產(chǎn)高污染產(chǎn)品，控制其進入市場。所謂“一出”是指對消費者購買高污染產(chǎn)品收取高額的稅收，讓消費者少買或不買這種產(chǎn)品，力爭做到無人消費，這樣高污染產(chǎn)品也就沒有銷路，企業(yè)自然就不會把時間浪費在無人購買的產(chǎn)品生產(chǎn)上。

4.5 加快試點工程的建設(shè)

對于環(huán)境經(jīng)濟政策的試點推進，要做到盡快落實，從點到線，最后能到面的覆蓋，從個別省市的試點推行最后到全國范圍內(nèi)的實施，這樣我們的環(huán)境才會有所改善。

[1] 趙際紅.試論我國環(huán)境經(jīng)濟政策體系及其構(gòu)建[J].經(jīng)濟問題, 2009(5).

[2] 秦靜.中國環(huán)境政策工具研究[D].蘭州大學(xué),2008.

[3] 俞海,張永亮,王勇.“十三五”中國經(jīng)濟綠色增長線路圖[R].環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心,2014.

[4] 車環(huán)平.我國生態(tài)補償機制存在的問題及對策[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報,2009(7).

[5] 國家環(huán)境經(jīng)濟政策研究與試點項目[R].環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院,2010.

[6] 楊巧麗,謝春莉.中國環(huán)境經(jīng)濟政策的現(xiàn)狀和建議[J].遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報,2009(28).

[7] 李慧.我國環(huán)境經(jīng)濟政策績效分析[J].生態(tài)經(jīng)濟,2008(2).

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2096-0298(2016)09(c)-140-03