孫來(lái)斌

摘要：近年來(lái)，美國(guó)政治制度在運(yùn)行過(guò)程中表現(xiàn)出令人關(guān)注的低效問(wèn)題。制衡制度的設(shè)計(jì)初衷在于避免權(quán)力濫用，但在實(shí)踐中由于結(jié)構(gòu)性失衡而導(dǎo)致政府運(yùn)作缺乏連貫性、行政效率降低：黨派惡斗引發(fā)政治極化現(xiàn)象，并最終導(dǎo)致互不妥協(xié)、相互否決的否決政體；利益集團(tuán)影響選舉走勢(shì)，影響政策制定和運(yùn)行，侵蝕了國(guó)家治理能力。美國(guó)式民主是發(fā)展中國(guó)家玩不起的政治游戲。發(fā)展中國(guó)家要想盡快提高發(fā)展程度、提升國(guó)際地位。需要高效的政治、民生的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：美國(guó)政治；制度效率；政治低效

中圖分類號(hào)：D712.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）09-0051-03

美國(guó)建國(guó)以來(lái)240年的歷史。也是其政治制度發(fā)展演變的歷史。作為一個(gè)高度發(fā)達(dá)的資本主義大國(guó)，美國(guó)的政治制度歷來(lái)引人關(guān)注。近年來(lái)，美國(guó)政治制度運(yùn)行過(guò)程中的低效問(wèn)題日益凸顯。其中，制衡制度降低行政效率，政黨惡斗導(dǎo)致決策困難，利益集團(tuán)侵蝕國(guó)家治理能力。尤為引人關(guān)注。

一、制衡制度降低行政效率

1.制衡制度的設(shè)計(jì)初衷

實(shí)行三權(quán)分立。是美國(guó)基本政治制度確立的重要原則。從政治思想史的角度來(lái)看，三權(quán)分立的理念可追溯至古希臘思想家亞里士多德的政體三要素論，后經(jīng)17世紀(jì)英國(guó)思想家洛克等人的發(fā)展，到法國(guó)思想家孟德斯鳩那里正式成型。在1748年的《論法的精神》中，孟德斯鳩將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，主張將其分別交給三個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)管轄。從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。孟德斯鳩的理論對(duì)美國(guó)制衡制度的確立產(chǎn)生了重大影響，成為1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法的理論基石。當(dāng)然，美國(guó)人對(duì)孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)做了一些修正：立法權(quán)由國(guó)會(huì)兩院（參議院和眾議院）分享；總統(tǒng)有權(quán)否決國(guó)會(huì)通過(guò)的法律；總統(tǒng)有權(quán)與外國(guó)締結(jié)條約，但條約需要獲得參議院批準(zhǔn)方能生效，等等。盡管如此，保障公民的自由，避免權(quán)力的濫用，依然是美國(guó)制衡制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。

2.制衡制度的運(yùn)行缺陷

當(dāng)代著名丹麥學(xué)者莫恩斯·赫爾曼·漢森認(rèn)為，三權(quán)分立是一種過(guò)時(shí)的理論，因?yàn)椤奥毮芊至⒑腿耸路至⒃瓌t已經(jīng)因?yàn)榉N種例外而千瘡百孔，必須被拋棄。而且，職能細(xì)分成立法、行政與司法，這在理論上是清晰的，但在實(shí)踐中卻不起作用。”在制度運(yùn)行中，由于立法和司法部門(mén)影響力過(guò)大，行政部門(mén)的行政效率往往因此受損。而立法、行政、司法機(jī)關(guān)之間常常出現(xiàn)摩擦、扯皮，導(dǎo)致許多緊要國(guó)事不能得以及時(shí)決斷。例如，2008年，當(dāng)金融危機(jī)越演越烈之時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部對(duì)“7000億美元救市計(jì)劃”存有反對(duì)意見(jiàn)。這一情況。讓計(jì)劃的倡導(dǎo)者、時(shí)任財(cái)長(zhǎng)的保爾森非常著急。為了盡快讓救援計(jì)劃獲得通過(guò)，保爾森多方周旋，甚至在眾議院女議長(zhǎng)佩洛西面前下跪，引來(lái)國(guó)際輿論一片嘩然。日裔美國(guó)政治學(xué)者福山指出，美國(guó)政府的問(wèn)題源于政府與約束政府的各個(gè)機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡，法院和立法部門(mén)在不斷篡奪行政部門(mén)的許多正常職能。由此造成政府運(yùn)作在整體上缺乏連貫性且效率低下。

二、政黨惡斗導(dǎo)致決策困難

1.黨派之爭(zhēng)引發(fā)政治極化

出于選票的計(jì)較。國(guó)會(huì)議員常常站在黨派利益和地方利益的立場(chǎng)，而將國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益棄之腦后，選舉時(shí)使盡招數(shù)討好選民、漫天許諾，選舉后許諾成空、無(wú)人過(guò)問(wèn)。議會(huì)在政客眼里成為權(quán)力角逐和政治分肥的舞臺(tái)。議會(huì)黨爭(zhēng)陷入只論黨派、不問(wèn)是非的境地，彼此攻訐、互相扯皮成為常態(tài)，結(jié)果導(dǎo)致議會(huì)立法舉步維艱。更有甚者，還出現(xiàn)了所謂“政治極化”現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于美國(guó)工薪階層實(shí)際工資增長(zhǎng)停滯，“大好時(shí)光”時(shí)代的資本主義結(jié)束，社會(huì)分化明顯，并在金融危機(jī)爆發(fā)后日益加劇。在醫(yī)保、就業(yè)、養(yǎng)老金等問(wèn)題上，社會(huì)輿論燃點(diǎn)降低。為了贏得選票和政治獻(xiàn)金，民主黨和共和黨都傾向于以極端主張迎合選民需要。于是乎，就出現(xiàn)了一種政治怪相：成熟的判斷、不偏不倚的主張得不到應(yīng)有肯定，觀點(diǎn)激進(jìn)、劍走偏鋒反而能吸引選票。例如，在當(dāng)前美國(guó)大選中，特朗普在競(jìng)選中口無(wú)遮攔，煽動(dòng)極端情緒，提出了不少奇葩政策主張，卻一路過(guò)關(guān)斬將，成為共和黨總統(tǒng)候選人。有評(píng)論指出，特朗普成功“點(diǎn)燃了美國(guó)的中產(chǎn)之怒”并利用了這種憤怒情緒?！疤乩势宅F(xiàn)象”為美國(guó)的民主健康狀況亮起了紅燈，反映出美國(guó)社會(huì)的政治分裂狀況。

2.政治極化導(dǎo)致“否決政體”

民主黨、共和黨的政黨惡斗引發(fā)的政治極化現(xiàn)象，最終導(dǎo)致福山所說(shuō)的“否決政體”：權(quán)力制衡與政治極化相互疊加，導(dǎo)致互不妥協(xié)、相互否決。對(duì)此，英國(guó)“簡(jiǎn)明詞語(yǔ)”速記公司主編凱文·拉弗蒂描述道：“現(xiàn)代國(guó)會(huì)議員往往是他們所在政黨或選舉贊助者的奴隸。你每天都會(huì)看到這樣的情景在國(guó)會(huì)上演，那里的黨派紛爭(zhēng)和兩極分化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，皮尤研究中心稱，目前的情況是25年來(lái)最糟糕的?！苯陙?lái)，由于美國(guó)政府“光說(shuō)不練”，兩黨掣肘對(duì)立、相互否決，結(jié)果先后出現(xiàn)了因“債務(wù)上限”而導(dǎo)致的政府關(guān)門(mén)危機(jī)、移民政策改革懸而未決導(dǎo)致的非法移民潮、牽扯各方神經(jīng)的控槍難題等等。民主黨與共和黨圍繞這些問(wèn)題的黨爭(zhēng)與拖沓，引起美國(guó)民眾的強(qiáng)烈不滿。

三、利益集團(tuán)侵蝕國(guó)家治理能力

1.利益集團(tuán)左右選舉走勢(shì)

選舉制度長(zhǎng)期以來(lái)是美國(guó)賴以標(biāo)榜其政治民主的重要方面，但是導(dǎo)致選舉結(jié)果的往往并非民意，金錢(qián)在其中發(fā)揮著重要作用。誠(chéng)如一些學(xué)者所指出的，金錢(qián)政治在美國(guó)之所以影響深遠(yuǎn)，根子在于其政治制度的內(nèi)在矛盾：民主要靠選票，而競(jìng)選需要金錢(qián)。曾經(jīng)幫助威廉·麥金萊贏得1896年大選的馬克·漢納早就說(shuō)過(guò)：“要贏得選舉，需要兩個(gè)東西：第一是金錢(qián)，第二我就記不得了?！北娝苤?，美國(guó)歷任總統(tǒng)和國(guó)會(huì)選舉的花費(fèi)都高得驚人。據(jù)美國(guó)“響應(yīng)性政治中心”執(zhí)行主任克魯姆霍爾茨分析，2012年美國(guó)總統(tǒng)大選的總花費(fèi)超過(guò)了60億美元。美國(guó)競(jìng)選專家預(yù)測(cè)，2016年美國(guó)大選總開(kāi)支可能超過(guò)100億美元。巨額的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)使競(jìng)選者不得不依賴于利益集團(tuán)的幫助，政治獻(xiàn)金的合法化則為利益集團(tuán)影響選舉進(jìn)而影響政策提供了有效渠道。因此，政客傍大款、大款捧政客成為美國(guó)社會(huì)的一大風(fēng)景。在近幾屆美國(guó)總統(tǒng)選舉中，人們不難發(fā)現(xiàn)軍火集團(tuán)、能源集團(tuán)、猶太財(cái)團(tuán)的身影。美國(guó)前總統(tǒng)艾森豪威爾在離職前的告別演說(shuō)中提出“軍工聯(lián)合體”概念。并告誡美國(guó)人要小心這頭“怪獸”，決不能讓其膨脹的勢(shì)力危害民主進(jìn)程。但是，在50多年后的今天。軍火集團(tuán)在美國(guó)社會(huì)政治生活中正在發(fā)揮著怪獸般的巨大作用。

2.利益集團(tuán)影響政府決策

利益集團(tuán)影響政策制定和運(yùn)行，在很大程度上侵蝕了美國(guó)的國(guó)家治理能力。有研究美國(guó)政治制度的學(xué)者指出，在國(guó)會(huì)、政府和利益集團(tuán)之間存在著一個(gè)非正式的“鐵三角”關(guān)系。雖然某一任總統(tǒng)或某一屆國(guó)會(huì)曾試圖改變這種關(guān)系，但鮮有人懷疑利益集團(tuán)對(duì)政府決策的影響力。除了通過(guò)政治獻(xiàn)金左右選舉走勢(shì)以外。利益集團(tuán)還在具體問(wèn)題上對(duì)國(guó)會(huì)議員和政府官員展開(kāi)游說(shuō)。從而影響政府決策。在華盛頓，游說(shuō)組織、公關(guān)公司多如牛毛。有資料表明，美國(guó)500家大公司在華盛頓均設(shè)有公關(guān)公司；有成千上萬(wàn)的律師、卸任議員及其助手、退職行政官員和公關(guān)專家被利益集團(tuán)雇用。利益集團(tuán)通過(guò)對(duì)政府官員和議員展開(kāi)游說(shuō)，利用國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)或法院審判等場(chǎng)合陳述觀點(diǎn)，利用社會(huì)輿論烘托政治氛圍，以此影響政策的制定和實(shí)施。例如，當(dāng)2008年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，議會(huì)和政府在要不要救市的問(wèn)題上議而不決，而一旦決定救市，在要不要對(duì)某些企業(yè)施以援手的問(wèn)題上，議會(huì)和政府則表現(xiàn)得非常默契。因?yàn)槔婕瘓F(tuán)的牽扯，美國(guó)政府最終為華爾街巨虧買(mǎi)單。對(duì)此。美國(guó)著名左翼經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·沃爾夫等深刻指出：“面對(duì)今天的危機(jī)，我們看到的是資本主義社會(huì)特有的荒唐現(xiàn)象——喪失抵押贖回權(quán)和失業(yè)的數(shù)百萬(wàn)工人痛苦不堪，而其他人卻安然無(wú)恙；某些遭受損失的資本主義企業(yè)得到巨額的政府援助，而其他企業(yè)卻被拋向破產(chǎn)的境地?！?/p>

四、中國(guó)不需要美國(guó)式的低效政治

1.美國(guó)式民主是發(fā)展中國(guó)家玩不起的政治游戲

曾幾何時(shí)，美國(guó)式民主在世界上占盡道德優(yōu)勢(shì)和話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，并被廣泛效仿。近些年來(lái)，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，情況有所改變。個(gè)中原因無(wú)疑是多方面的，其中，一些國(guó)家民主實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)算得上一條。二戰(zhàn)以來(lái)。以美國(guó)為代表的西式民主在世界推銷(xiāo)鮮有成功的例子。即便是不時(shí)被西方當(dāng)作例證的韓國(guó)、新加坡。在走向西式民主的道路上，也做了許多適合自己國(guó)情的“改版”，強(qiáng)調(diào)政府在現(xiàn)代化過(guò)程中的主導(dǎo)作用。更常見(jiàn)的情況是，一些發(fā)展中國(guó)家盲目移植西方多黨制、自由選舉制，結(jié)果導(dǎo)致“民主之殤”：有的改旗易幟，步入歧途；有的水土不服，陷入黨爭(zhēng)之亂：有的引起內(nèi)戰(zhàn)，國(guó)家四分五裂。

美國(guó)式民主是發(fā)展中國(guó)家玩不起的政治游戲。美國(guó)政治制度的形成和發(fā)展，有其歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。美國(guó)政治制度既存在著金錢(qián)政治、低效政治等弊端。也有其調(diào)節(jié)空間、回旋余地。美國(guó)綜合國(guó)力強(qiáng)、資源優(yōu)勢(shì)大、發(fā)展程度高，有玩轉(zhuǎn)低效政治游戲的本錢(qián)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，要想盡快提高發(fā)展程度、提升國(guó)際地位，需要高效的政治、民生的發(fā)展。在發(fā)展中國(guó)家，民主與民生構(gòu)成一對(duì)特殊的矛盾。離開(kāi)民生的民主說(shuō)教，人民不感興趣?！澳硣?guó)雖然很窮，但民主很發(fā)達(dá)?！边@種西方民主價(jià)值理念的邏輯荒誕性不言自明。正如牛津大學(xué)教授斯特恩-雷根所言：民主只有促進(jìn)了發(fā)展，才能確保民主自身的發(fā)展。沒(méi)有發(fā)展，民主會(huì)被歷史湮沒(méi)。

2.中國(guó)制度的高效優(yōu)勢(shì)受到國(guó)際關(guān)注

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)不需要美國(guó)式的民主。對(duì)此，哈佛大學(xué)教授托尼·賽奇在接受中國(guó)記者專訪時(shí)表示：“中國(guó)近代史和中國(guó)共產(chǎn)黨自身的歷史中都有很多好的治理辦法，要學(xué)習(xí)過(guò)去的一些經(jīng)驗(yàn)。學(xué)美國(guó)沒(méi)什么意思，中國(guó)肯定不會(huì)有美國(guó)的體制?！?/p>

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。這是我們從歷史和現(xiàn)實(shí)中得出的一條基本結(jié)論。對(duì)于這一點(diǎn)，意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家洛蕾塔·拿波里奧尼作出了自己的分析：“中國(guó)如果沒(méi)有建立具有國(guó)家凝聚力的政權(quán)，就不可能取得今天的成就。也許有人會(huì)發(fā)出疑問(wèn)：‘開(kāi)放的民主政治體制不是更適合中國(guó)嗎？答案是，中國(guó)從1860年至1945年殖民統(tǒng)治期間歷經(jīng)磨難的事實(shí)證明，這種體制在中國(guó)并不可行?！本同F(xiàn)實(shí)而言，中國(guó)有960多萬(wàn)平方公里土地、56個(gè)民族、13億多人口，如果離開(kāi)了中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，難免會(huì)出現(xiàn)一盤(pán)散沙甚至分崩離析的局面。如果出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的現(xiàn)象，出現(xiàn)黨爭(zhēng)紛沓、相互傾軋的現(xiàn)象，出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象，中華民族為實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的努力將化為泡影。

中國(guó)特色社會(huì)主義民主建設(shè)的一大經(jīng)驗(yàn)，就是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證人民當(dāng)家做主統(tǒng)一起來(lái)，既避免西式民主的陷阱，也避免發(fā)展上的“李嘉圖陷阱”，在民主與民生的結(jié)合中保持制度活力。中國(guó)制度的高效優(yōu)勢(shì)，贏得了許多國(guó)際人士的肯定。福山指出?！爸袊?guó)的政治體制最重要的優(yōu)點(diǎn)就是能夠迅速做出眾多復(fù)雜的決定，而且決策的結(jié)果還不錯(cuò)。至少在經(jīng)濟(jì)政策方面如此?！庇?guó)著名學(xué)者戴維·麥克萊倫認(rèn)為，高效是中國(guó)體制的巨大優(yōu)勢(shì)?！氨容^而言，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的很多立法草案，在經(jīng)歷國(guó)會(huì)漫長(zhǎng)程序后仍原封未動(dòng)。因此，中國(guó)政府在啟動(dòng)改革或某項(xiàng)具體工作時(shí)，常占據(jù)著強(qiáng)有力的地位。”這些評(píng)價(jià)，應(yīng)該說(shuō)是公允的。

（責(zé)任編輯 江流）