楊志安，劉益彤

(遼寧大學 經(jīng)濟學院，遼寧 沈陽 110036)

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·政治學研究·

基于因子分析的我國政府環(huán)境規(guī)制實證研究

楊志安，劉益彤

(遼寧大學 經(jīng)濟學院，遼寧 沈陽 110036)

在進一步明確政府環(huán)境規(guī)制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對政府環(huán)境規(guī)制進行分類并構(gòu)建政府環(huán)境規(guī)制強度指標體系，選擇1998年到2014年間各類政府環(huán)境規(guī)制指標，運用因子分析計算因子得分及各因子所占權(quán)重，探討我國政府環(huán)境規(guī)制強度變化趨勢及各因子作用大小，并據(jù)此提出加強政府環(huán)境規(guī)制建設(shè)的政策建議。研究認為，我國在環(huán)境規(guī)制制度的安排及其變革取向上需要進一步優(yōu)化控制型環(huán)境規(guī)制以強化現(xiàn)行規(guī)制力度，發(fā)展促進型環(huán)境規(guī)制以完善環(huán)境規(guī)制治理結(jié)構(gòu)，正確處理兩類規(guī)制之間的關(guān)系以建立合理的約束—激勵機制，同時加大發(fā)展環(huán)?？萍嫉恼吆唾Y金扶持力度，積極推動環(huán)境治理的公民參與，共同建設(shè)長久高效的環(huán)保規(guī)制機制。

環(huán)境規(guī)制；治理結(jié)構(gòu)；因子分析

一、問題的提出

隨著我國環(huán)境問題的日益嚴重，環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾的不斷加深，政府環(huán)境規(guī)制已經(jīng)成為分析經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的影響因素。目前大量的研究集中在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、外商投資、技術(shù)創(chuàng)新等與環(huán)境規(guī)制的相互影響上，其中政府環(huán)境規(guī)制指標是進行這些研究的重要前提、難點與核心。然而通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，已有研究對環(huán)境規(guī)制指標的選取主要存在以下幾點問題。

首先，指標單一，大部分文獻選擇單一指標作為環(huán)境規(guī)制的衡量指標。如Laplante 和 Rilstone以稽查次數(shù)作為環(huán)境規(guī)制的衡量指標[1]；Dasgupta等以征收的污染稅作為環(huán)境規(guī)制衡量指標[2]；傅京燕用能源強度(GDP/Energy)來衡量政府環(huán)境規(guī)制強度[3]1-60；趙紅等以環(huán)境污染治理設(shè)施運行費用作為衡量指標[4]；李強等和嚴立冬等以工業(yè)污染治理項目本年度完成投資額作為衡量指標[5,6]；彭文斌等分別采用污染治理項目本年完成投資額和單位企業(yè)支付排污費指標來衡量環(huán)境規(guī)制[7]；熊艷采用工業(yè)污染治理投資額衡量環(huán)境規(guī)制水平[8]；譚娟采用政府環(huán)境治理投資總額來衡量環(huán)境規(guī)制強度[9]14-16；沈能、劉鳳朝選取經(jīng)工業(yè)產(chǎn)值占GDP比重修正的工業(yè)污染治理投資完成額占工業(yè)產(chǎn)值的比重作為環(huán)境規(guī)制度量指標[10]；馬媛以工業(yè)污染治理投資完成額除以就業(yè)總量反映環(huán)境規(guī)制程度[11]；仇冬芳等采用環(huán)境污染治理投資額占GDP比重即環(huán)境污染治理投資強度來代表環(huán)境規(guī)制水平[12]。

其次，指標選取多從企業(yè)或減排效果出發(fā)。如黃平選擇企業(yè)財務部門提供的環(huán)境保護投資完成額作為環(huán)境規(guī)制強度的評價指標[13]；李斌、蔣伏心選取廢水排放達標率、二氧化硫去除率和固體廢物綜合利用率3個指標來構(gòu)建制造業(yè)的環(huán)境規(guī)制強度綜合測量體系[14,15]；王杰、劉斌采用廢水排放達標率、二氧化硫去除率、煙塵去除率、粉塵去除率和固體廢棄物綜合利用率5個單項指標來衡量環(huán)境規(guī)制強度[16]；魏曉平、王雙燕選擇單一環(huán)境規(guī)制下污染排放指標——二氧化硫去除率來衡量政府的環(huán)境規(guī)制強度[17]。

在分析以往對環(huán)境規(guī)制指標選取中存在的問題的基礎(chǔ)上，本文將重新梳理環(huán)境規(guī)制的內(nèi)涵，從政府的角度出發(fā)，將環(huán)境規(guī)制進行分類，并按照分類選取多項指標來構(gòu)建政府環(huán)境規(guī)制強度綜合評價指標，并依據(jù)計算結(jié)果，提出加強政府環(huán)境規(guī)制建設(shè)的政策建議。

劉益彤(1989—)，女，山西太原人，博士，研究方向為公共財政與公共政策。

二、政府環(huán)境規(guī)制理論框架

關(guān)于環(huán)境規(guī)制的理論內(nèi)涵，目前國內(nèi)外尚未有明確權(quán)威的界定。在國外的文獻中，“環(huán)境規(guī)制”與“環(huán)境政策”兩個概念經(jīng)常互換使用，而在實際分析時，又將這兩個概念具體化為“污染治理”。在國內(nèi)研究中，趙玉民認為環(huán)境規(guī)制是以環(huán)境保護為目的、個體或組織為對象、有形制度或無形意識為存在形式的一種約束性力量。其認為約束性作為規(guī)制的實質(zhì)性特征，使得包括思想意識在內(nèi)的隱性環(huán)境規(guī)制也應當納入環(huán)境規(guī)制內(nèi)涵中[18]。王玉靖和李旭穎認為政府環(huán)境規(guī)制是政府通過針對社會邊際成本和廠商邊際成本之間的差異采取相應政策措施，從而調(diào)節(jié)廠商經(jīng)濟活動并最大限度地消除環(huán)境污染帶來的外部不經(jīng)濟，最終實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展[19]62,[20]。肖璐將史普博的規(guī)制定義運用于環(huán)境規(guī)制，從行政決策模型和市場機制模型兩方面將環(huán)境規(guī)制分別界定為政府對環(huán)境管理的一種手段和在一定環(huán)境規(guī)制制度下各個環(huán)境利益集團博弈的過程和結(jié)果[21]32-36。姜林認為政府環(huán)境規(guī)制是政府運用環(huán)境規(guī)制工具對企業(yè)的排污行為進行管理或制約，以達到保護環(huán)境和協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的目標。其認為把握政府與相關(guān)環(huán)境主體之間的關(guān)系和環(huán)境規(guī)制工具的設(shè)計是理解環(huán)境規(guī)制內(nèi)涵的關(guān)鍵[22]23-28。

本文參考史普博對規(guī)制的界定和肖璐、譚娟對環(huán)境規(guī)制內(nèi)涵的理解，認為政府環(huán)境規(guī)制是社會管理和經(jīng)濟調(diào)控的共同需求，其主體包括政府及相關(guān)利益集團[23]2-47，其目的是為了保護人類生存環(huán)境，克服微觀經(jīng)濟無效率并最終實現(xiàn)社會福利最大化。政府環(huán)境規(guī)制的工具應當多樣且靈活，主要包括：政府憑借政治權(quán)力頒布各項環(huán)境保護(以下簡稱環(huán)保)相關(guān)法律法規(guī)及采取相關(guān)行政措施進行強制環(huán)保；政府憑借功能優(yōu)勢利用市場規(guī)律引導企業(yè)主動節(jié)能減排；政府憑借組織和資源優(yōu)勢調(diào)動社會力量積極參與環(huán)保；等等。

在對環(huán)境規(guī)制內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)上，本文將政府環(huán)境規(guī)制分成以下三大類：第一，法律—行政型環(huán)境規(guī)制。法律—行政型環(huán)境規(guī)制是指政府通過相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章以及環(huán)保標準或其他行政命令直接對環(huán)境資源使用進行干預。政府可以通過行政監(jiān)察對違法違規(guī)企業(yè)進行行政處罰，也可以給予守法守規(guī)企業(yè)一定的獎勵。第二，經(jīng)濟型環(huán)境規(guī)制。經(jīng)濟型環(huán)境規(guī)制是指政府運用價格、稅收、投資、補貼等經(jīng)濟政策引導企業(yè)在追求利潤最大化的同時做出環(huán)保決策。常見的經(jīng)濟型環(huán)境規(guī)制有環(huán)境稅、環(huán)境費、排污權(quán)交易制度、押金制度以及環(huán)保投資等。第三，社會型環(huán)境規(guī)制。社會型環(huán)境規(guī)制是指除法律—行政型和經(jīng)濟型規(guī)制外的主要通過政府利用社會力量進行的環(huán)境規(guī)制。具體來講主要有政府信息公開、環(huán)境認證、公眾參與、自愿協(xié)議等(見圖1)。

圖1 政府環(huán)境規(guī)制理論框架

三、基于國家層面的政府環(huán)境規(guī)制實證分析

(一)指標選取

基于政府環(huán)境規(guī)制理論框架及現(xiàn)階段我國環(huán)境規(guī)制的主要方式，結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取以下指標構(gòu)成政府環(huán)境規(guī)制指標體系。

法律—行政型環(huán)境規(guī)制指標，具體包括：累計發(fā)布的國家法規(guī)數(shù)、累計發(fā)布的國家標準數(shù)、環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人數(shù)、環(huán)境影響評價執(zhí)行項目數(shù)以及行政處罰案件數(shù)。

經(jīng)濟型環(huán)境規(guī)制指標，具體包括：環(huán)境污染治理投資額、排污費收入、準環(huán)境稅以及設(shè)施運營資質(zhì)證書獲得單位數(shù)。

社會型環(huán)境規(guī)制指標，具體包括：信訪辦結(jié)數(shù)、當年承辦的人大建議政協(xié)提案數(shù)、系統(tǒng)內(nèi)科研機構(gòu)數(shù)以及歷年累計通過的環(huán)境標志認證數(shù)量。

需要說明的是：第一，環(huán)境污染治理投資統(tǒng)計口徑中已經(jīng)包含了政府財政支出的絕大部分，只漏了占財政支出比重較小的經(jīng)常性支出，例如人員成本、材料服務等支出[24]，加之受政府預算體制改革的影響，財政支出統(tǒng)計口徑發(fā)生較大變化，缺乏可比性。因而僅選擇環(huán)境污染治理投資額，而不再選擇政府支出。第二，準環(huán)境稅的選擇主要借鑒了劉喜麗選擇準碳稅的方法[25]79-81，選取了我國目前已經(jīng)實施的對環(huán)保有較大影響的主要稅種收入，具體包括：采礦、造紙、化學、發(fā)電供熱等嚴重污染產(chǎn)業(yè)應交增值稅[26]、成品油消費稅以及資源稅和車輛購置稅。第三，將設(shè)施運營資質(zhì)證書獲得單位數(shù)納入經(jīng)濟型規(guī)制指標中是因為這一證書的頒發(fā)是以推進設(shè)施運營市場化為目的的。

(二)數(shù)據(jù)來源與處理

由于我國政府環(huán)境規(guī)制發(fā)展較晚，規(guī)制數(shù)據(jù)的全面統(tǒng)計起步也較晚，因而在考慮數(shù)據(jù)的可獲得性、可靠性和真實性的基礎(chǔ)上，本文選擇1998—2014年的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析。全部數(shù)據(jù)來源于1998年到2014年的全國環(huán)境統(tǒng)計公報，1999年到2015年的中國環(huán)境年鑒、統(tǒng)計年鑒、稅務年鑒，以及環(huán)保部、統(tǒng)計局等官方網(wǎng)站。

需要說明的是在統(tǒng)計成品油消費稅時，1998年和1999年成品油消費稅未被單獨列出，因而該數(shù)據(jù)根據(jù)2000年到2004年成品油消費稅占全部國內(nèi)消費稅平均比重估計得到。

進一步將環(huán)境污染治理投資額、排污費收入和準環(huán)境稅進行定基化處理，即利用GDP平減指數(shù)剔除通貨膨脹對它們的影響。由于不存在逆向指標，因而無須進行正向化處理。

(三)因子分析

1.因子分析的適用性檢驗

由于因子分析是要對原有紛雜的變量進行濃縮，即將原有變量中的信息重疊部分提取和綜合成因子，因而，首先要測度原有變量之間是否存在較強的相關(guān)關(guān)系，也即進行因子分析的適用性檢驗。通過對13個指標變量進行KMO和Bartlett的檢驗可知，Bartlett球度檢驗統(tǒng)計量的觀測值為464.831，相應的概率P-值接近于0，即P-值小于給定的顯著性水平 ，拒絕原假設(shè)，認為相關(guān)系數(shù)矩陣與單位陣有顯著區(qū)別，同時，KMO值為0.737，大于0.6(如表1所示)。根據(jù)Kaiser給出的KMO度量標準可知這13個變量適合進行因子分析。

表1 KMO 和 Bartlett 的檢驗

2.變量共同度和公共因子的選取

采用主成分分析法提取因子并選擇大于1的特征值，所提取的公因子對各個變量的方差貢獻均在0.7以上，各變量的絕大部分信息可被因子解釋，信息丟失較少。

表2 因子解釋變量總方差

提取方法：主成分

從表2中可以看到，共有2個公因子被提?。旱谝恢鞒煞痔卣鞲鶠?0.71>l，方差貢獻率為82.40%；第二主成分特征根為1.24>1，方差貢獻率為9.49%。兩個主成分累計貢獻率為91.89%，提取的2個因子能夠解釋指標變量總方差的91.89%，總體上，指標變量的信息丟失較少，因子分析效果較理想。

3.因子旋轉(zhuǎn)和因子的命名解釋

由于最初得到的因子負荷矩陣與第一因子相關(guān)程度高而與第二因子相關(guān)程度低，且兩個因子的實際含義比較模糊，因而采用方差極大法對因子載荷矩陣實行正交旋轉(zhuǎn)，旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣如表3所示。

表3 旋轉(zhuǎn)前后的因子載荷矩陣

提取方法：主成分

旋轉(zhuǎn)法:具有 Kaiser 標準化的正交旋轉(zhuǎn)法

a:旋轉(zhuǎn)在 3 次迭代后收斂

由表3可知，排污費收入、環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人數(shù)、國家標準數(shù)、法規(guī)總計、行政處罰案件數(shù)、準環(huán)境稅、執(zhí)行環(huán)境影響評價的項目數(shù)、環(huán)境污染治理投資額在第1個因子上有較高的負荷，第1個因子主要解釋了這幾個變量，可解釋為控制型政府環(huán)境規(guī)制；當年承辦人大建議政協(xié)提案數(shù)、各級環(huán)境科研所數(shù)、信訪辦結(jié)數(shù)量、設(shè)施運營資質(zhì)證書獲得企業(yè)數(shù)、環(huán)境標志認證數(shù)量在第2個因子上有較高的負荷，第2個因子主要解釋了這幾個變量，可解釋為促進型政府環(huán)境規(guī)制。與旋轉(zhuǎn)前相比，因子含義較為清晰，且2因子沒有線性相關(guān)關(guān)系，實現(xiàn)了因子分析的設(shè)計目標。

4.計算因子得分和指標權(quán)重

采用回歸法估計因子得分系數(shù)，根據(jù)因子得分系數(shù)矩陣，見表4，寫出旋轉(zhuǎn)后因子得分函數(shù)：

F1=0.154×國家環(huán)保標準數(shù)+0.143×法規(guī)總計+0.27×環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人數(shù)+0.063×環(huán)境污染治理投資額+0.357×排污費收入+0.093×準環(huán)境稅-0.24×各級環(huán)境科研所數(shù)-0.018×環(huán)境標志認證數(shù)量-0.219×當年承辦人大建議政協(xié)提案數(shù)+0.106×執(zhí)行環(huán)境影響評價的項目數(shù)-0.021×環(huán)保設(shè)施運營資質(zhì)證書獲得企業(yè)數(shù)+0.182×行政處罰案件數(shù)-0.091×信訪辦結(jié)數(shù)量。

F2=-0.035×國家環(huán)保標準數(shù)-0.021×法規(guī)總計-0.172×環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人數(shù)+0.068×環(huán)境污染治理投資額-0.284×排污費收入+0.034×準環(huán)境稅+0.368×各級環(huán)境科研所數(shù)+0.153×環(huán)境標志認證數(shù)量+0.358×當年承辦人大建議政協(xié)提案數(shù)+0.012×執(zhí)行環(huán)境影響評價的項目數(shù)+0.157×環(huán)保設(shè)施運營資質(zhì)證書獲得企業(yè)數(shù)-0.087×行政處罰案件數(shù)+0.225×信訪辦結(jié)數(shù)量。

表4 因子得分系數(shù)矩陣

提取方法：主成分

旋轉(zhuǎn)法:具有 Kaiser 標準化的正交旋轉(zhuǎn)法

構(gòu)成得分

以旋轉(zhuǎn)后2個因子的方差貢獻率為權(quán)重，計算綜合得分，從而對我國歷年政府環(huán)境規(guī)制強度進行評價。計算公式為：F=F1×0.496/0.919+F2×0.423/0.919，計算結(jié)果如表5所示。

表5 政府環(huán)境規(guī)制公因子及綜合得分表

由于因子載荷矩陣表示的是各指標與公因子的相關(guān)程度，因而可以通過各指標的因子載荷大小來確定各指標的相對重要性。通過將初始因子在公因子上的載荷的絕對值占公因子載荷絕對值之和的比重相加，并進行歸一化處理，可以得到各指標的權(quán)重系數(shù)。計算結(jié)果如表6所示。

表6 各指標權(quán)重系數(shù)計算結(jié)果

(四)結(jié)果分析

第一，從政府環(huán)境規(guī)制綜合強度得分來看，我國政府環(huán)境規(guī)制強度逐年上升，強化趨勢明顯，強化速度較快，尤其是2007年、2010年及2012年政府環(huán)境規(guī)制力度都有明顯的提高。早期由于環(huán)境問題的顯露，政府運用行政手段直接對環(huán)境污染進行了調(diào)控，之后隨著市場經(jīng)濟的不斷深化和管理理念的不斷轉(zhuǎn)變，政府加大了經(jīng)濟手段對環(huán)境資源的控制。如今隨著環(huán)境形勢的進一步惡化，環(huán)保與經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾的突出，政府不僅進一步加強了環(huán)保制度建設(shè)，加大環(huán)保管理力度，而且開始積極探索和發(fā)展能夠促進企業(yè)與公民共同作用的、實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境雙贏的環(huán)境規(guī)制模式。

第二，控制型規(guī)制因子得分與促進型規(guī)制因子得分都隨著時間的推移整體呈波動上升趨勢。控制型規(guī)制因子得分在2005年由負轉(zhuǎn)正，并在隨后的2年間急速增大。這是因為“十一五”規(guī)劃首次對環(huán)保提出絕對性限制要求，并在此基礎(chǔ)上執(zhí)行嚴格的環(huán)?？冃Э己耍沟每刂菩铜h(huán)境規(guī)制快速增強。在“十一五”末“十二五”初，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察力度進一步加大，戰(zhàn)略環(huán)評及環(huán)保基本公共服務設(shè)施和基礎(chǔ)工程取得豐碩成果，但2011年后隨著促進型環(huán)境規(guī)制的突起，控制型規(guī)制因子得分表現(xiàn)出明顯的下降趨勢。促進型規(guī)制受到重視并得以發(fā)展的時間較晚，2011年10月國務院發(fā)布了探索環(huán)保新路徑的綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，文件著重強調(diào)了要著力解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，改革環(huán)保體制機制，探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新路徑。在這樣的文件指導下，近年來以承辦人大建議政協(xié)提案數(shù)量、信訪辦結(jié)數(shù)量、環(huán)境科研所數(shù)量為衡量標準的促進型環(huán)境規(guī)制逐步發(fā)展壯大，其因子得分從負轉(zhuǎn)正且取得較大的數(shù)值。

第三，從各指標權(quán)重系數(shù)來看，排污費收入是各指標中所占權(quán)重最大的。排污費收入作為我國比較成熟的環(huán)境管理制度在整體環(huán)境規(guī)制中發(fā)揮著重要作用。在控制型環(huán)境規(guī)制中緊隨其后的是環(huán)境監(jiān)察和行政處罰指標，準環(huán)境稅和環(huán)境污染治理投資額指標權(quán)重排名靠后?？梢灶A見如果在需要調(diào)整規(guī)制力度時準環(huán)境稅和環(huán)境污染治理投資難以像征收排污費或直接加強行政性規(guī)制那樣起到明顯的效果。這主要是因為以下幾點原因：我國當前尚未開征專門的環(huán)境稅收，本文中的準環(huán)境稅也僅是目前對環(huán)保有較大影響的稅種收入的集合；環(huán)境污染治理投資資金不足，并且將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資中的一些包括燃氣、集中供熱等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資也納入了環(huán)境污染治理投資范圍；另外，排污交易制度也尚在試點階段，難以找到可靠連續(xù)的全國性數(shù)據(jù)進行分析。

在促進型環(huán)境規(guī)制因子方面，權(quán)重排在前3的分別是環(huán)境科技、承辦的人大建議政協(xié)提案數(shù)和環(huán)境信訪辦結(jié)數(shù)量，環(huán)境科技指標所占權(quán)重為0.114，是僅次于排污費收入的第2重要指標。據(jù)此可見發(fā)展環(huán)保科技是加強環(huán)境規(guī)制的重要舉措，尤其是對一些非環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)，如果治污技術(shù)難以獲得或治污技術(shù)成本大收效小，則企業(yè)的治污積極性就會很低，此時強硬的控制型規(guī)制政策只會讓企業(yè)停產(chǎn)倒閉或出現(xiàn)規(guī)制俘虜。承辦人大建議政協(xié)提案數(shù)和環(huán)境信訪辦結(jié)數(shù)量也在整個指標體系中占有較高權(quán)重。據(jù)此可見，提高公民參與環(huán)保程度是能夠有效提高環(huán)境規(guī)制力度的，因為它可以有效防止環(huán)境保護政策左右偏移或流于形式，問題是我國目前政府信息公開尚不到位，公眾參與環(huán)保的意識和話語權(quán)均較弱。

四、加強政府環(huán)境規(guī)制建設(shè)的政策建議

(一)優(yōu)化控制型環(huán)境規(guī)制，保障環(huán)境規(guī)制強力有效

根據(jù)公共品理論及我國當前國情，環(huán)境規(guī)制仍然要將政府控制型規(guī)制放在主導位置之上，不斷建立健全各項法律法規(guī)，修訂和調(diào)整環(huán)境規(guī)制機制和具體制度中存在的缺陷和不足，加強各類環(huán)境標準的適用性及協(xié)調(diào)性，加強環(huán)境影響評價等制度建設(shè)，進一步加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察管理，加大對環(huán)境污染的查處力度。

在控制型環(huán)境規(guī)制中還要注重基于市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟性規(guī)制方法的完善和使用。短期內(nèi)進一步改革排污收費機制，明確付費主體，清晰污染責任，擴大收費范圍，合理確定排污收費標準，轉(zhuǎn)變超標收費為排污收費，轉(zhuǎn)變單一濃度收費為濃度與總量復合收費，轉(zhuǎn)變單因子收費為全部因子收費，轉(zhuǎn)變靜態(tài)收費為動態(tài)收費，全部排污費收入納入政府預算，實行專項管理。加快推進排污權(quán)交易機制改革，逐漸培育排污權(quán)交易市場，穩(wěn)步開展排污權(quán)有償使用和交易。探索費改稅及稅制綠化，整合現(xiàn)有準環(huán)境稅，開征環(huán)保專項稅收。針對我國具體情況，可從開征大氣污染稅、水污染稅以及垃圾稅等重點污染源和污染行為入手，循序漸進擴大征收范圍。加大環(huán)保投資規(guī)模，建立健全投入增長機制，優(yōu)化環(huán)保投資結(jié)構(gòu)，重點支持防污治污項目，加強環(huán)保資金的績效管理，提高環(huán)保資金的使用效率。

優(yōu)化控制型環(huán)境規(guī)制的目的，就是要構(gòu)建一個層次清晰、有針對性卻又相互配合、相互支撐的規(guī)制體系，保障我國環(huán)境規(guī)制強力有效。

(二)完善環(huán)境規(guī)制治理結(jié)構(gòu)，建立合理的約束—激勵機制

促進型環(huán)境規(guī)制相比控制型環(huán)境規(guī)制更加注重站在公民和企業(yè)的角度來制定方針政策，因而促進型環(huán)境規(guī)制能夠較好地解決存在于控制型環(huán)境規(guī)制中尋租、越位或缺位問題，從而形成更加公正合理的環(huán)境規(guī)制規(guī)則和環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。完善環(huán)境治理結(jié)構(gòu)首先要求在保持政府主導地位的同時，轉(zhuǎn)變政府治理方式，這要求政府規(guī)制要從社會需求角度出發(fā)，更多依靠民間力量，合理利用市場方式，切實提高環(huán)境規(guī)制效率。具體來講，政府除了可以通過進一步提供完善環(huán)境標志認證和企業(yè)環(huán)保資質(zhì)認證等服務之外，還應當從多層次、多角度出發(fā)，動員多方力量，采取多種模式，引導和激勵企業(yè)從污染治理邁向“環(huán)境經(jīng)營”，轉(zhuǎn)變企業(yè)被動規(guī)制的狀態(tài)。在這一過程中，尤其要注意企業(yè)天生持續(xù)逐利性的特點，充分利用這一點，再配合以適當?shù)募畲胧?，就可以實現(xiàn)用較低的投入促使企業(yè)在無意當中自覺推動環(huán)境優(yōu)化。反之，沒有經(jīng)濟回報，即使擁有較強的行政壓力也很難阻止企業(yè)進行非環(huán)保生產(chǎn)[27]。

在完善環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的同時，要處理好控制型規(guī)制和促進型規(guī)制之間的關(guān)系?？刂菩鸵?guī)制在約束企業(yè)環(huán)境行為中具有至關(guān)重要的作用，但控制型規(guī)制也應合理適度，在與促進型規(guī)制的相互配合下，建立合理的約束—激勵機制，才能有效破解環(huán)境保護難題。此外還應考慮產(chǎn)業(yè)和地區(qū)特點，合理運用控制型規(guī)制和促進型規(guī)制取得最佳的環(huán)境規(guī)制效果。

(三)加大環(huán)?？萍紕?chuàng)新力度，建立健全環(huán)境技術(shù)政策

新技術(shù)的出現(xiàn)能夠有效提高環(huán)境規(guī)制質(zhì)量，因此，在環(huán)保技術(shù)不具備時，政府環(huán)境規(guī)制的重點更應當放在促進環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和運用當中，為了加快環(huán)境技術(shù)進步和科技創(chuàng)新的步伐，政府除了要制定合適的環(huán)保標準外，更要加大環(huán)保科技創(chuàng)新的政策和資金支持力度。

首先，政府應加強開發(fā)環(huán)保技術(shù)平臺建設(shè)，優(yōu)先支持重點領(lǐng)域的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)，加強推廣新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備等環(huán)保實用技術(shù)和示范工程等工作，充分發(fā)揮政府在推動環(huán)?？萍歼M步中的引導作用。其次，加強環(huán)保科技投入，切實提高環(huán)境技術(shù)研發(fā)在基礎(chǔ)性研究和軟科學中的科研經(jīng)費份額[28]188-189。在給企業(yè)的資金支持中，政府應在通盤考慮環(huán)境規(guī)制對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新間接影響效應的基礎(chǔ)上，針對不同類型的企業(yè)和技術(shù)，或給予財政補貼，或為其提供更多的稅收優(yōu)惠和融資渠道，以此更加科學有效地為環(huán)保科技創(chuàng)新提供良好的資金支持。再次，政府應大力扶持培養(yǎng)綠色技術(shù)人才的教育工作，支持各科研機構(gòu)及高等院校利用人才優(yōu)勢從事環(huán)保技術(shù)研究與創(chuàng)新，通過產(chǎn)學研的緊密結(jié)合，將環(huán)保技術(shù)廣泛應用到實際當中，推動環(huán)保事業(yè)快速發(fā)展。

(四)完善公民環(huán)保參與機制，增強公民環(huán)保責任感

建立高效的公眾參與機制是強化規(guī)制力度的重要保障。政府與公民參與環(huán)保的互動程度在整個規(guī)制指標中占有較大比重，因而進一步完善公民環(huán)保參與機制，增強公民環(huán)保責任感是加強政府環(huán)境規(guī)制建設(shè)的重要舉措。

首先，加大政府環(huán)保信息公開力度，提高環(huán)保公開信息質(zhì)量，這是完善公民環(huán)保參與機制的重要前提。在政府信息公開中應不斷細化和擴展公開內(nèi)容，提高重點信息公開實效，主動公開群眾關(guān)心的環(huán)境投訴、環(huán)境違法案件查處情況，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，擴展公民參與的范圍、途徑和方法，讓公民的參與深入到環(huán)保決策、環(huán)保管理以及環(huán)保救助等方方面面中去，各級部門應當保證信件、“12369”環(huán)境熱線、互聯(lián)網(wǎng)等公眾參與渠道暢通，并及時處理公民反映的各類環(huán)境問題。對于重大環(huán)境保護項目或重大項目中涉及的環(huán)保問題，都應當通過舉行座談會、聽證會或其他形式，征求相關(guān)專家和公眾的意見。再次，降低公民參與環(huán)保的成本，尤其是行政復議成本和訴訟成本，以確保公民能夠積極監(jiān)督環(huán)保管理機關(guān)活動，對環(huán)境管理中存在的問題提出建議和對策，檢舉和揭發(fā)各種破壞環(huán)境的行為。最后，進一步加強環(huán)保宣傳工作，加大環(huán)保知識普及和法律知識普及力度，增強公民環(huán)保意識，使其主動參與到環(huán)保中來。

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(責任編輯：蔡宇宏)

Chinese Government Environmental Regulation based on Factorial Analysis

YANG Zhian, LIU Yitong

(School of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

On the basis of further clear connotation of the government environmental regulation, this paper classifies it and establishes the environmental regulation index system. Then by using the data during 1998—2014, this paper tries to explore the trends of China's environmental regulation intensity and the contributions of each factor by calculate comprehensive scores and factor weight using the factorial analysis method. At last puts forward the reasonable suggestions. The study suggests that the country needs to further optimize controlling -environmental regulation to strengthen the current regulation, develop promoting-environmental regulation to perfect governance structure, correctly handle the relationships between the two types of regulation to establish a reasonable constraint-incentive mechanism, at the same time, strengthen policy and financial support for environmental science and technology, actively promote citizens participate in environmental governance, all in order to build a long-term environmental regulatory mechanism.

environmental regulation; governance structure; factorial analysis method

2016-07-19；收修日期：2016-09-18

遼寧省財政科研基金項目(14B003)

楊志安(1963—)，男，遼寧綏中人，教授，博士生導師，研究方向為財稅理論與實踐；

F205；D669.9

A

1003-0964(2016)06-0034-07