劉佩（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 711200）

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先摸索后推廣：政策試驗(yàn)的思想探析
——以公共政策試驗(yàn)室的發(fā)展為例

劉佩
（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 711200）

摘要：政策試驗(yàn)室政策過程中的重要步驟，是政策研究制定的一個(gè)重要方法和途徑，近代試驗(yàn)方法從自然科學(xué)領(lǐng)域向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域滲透以來，國內(nèi)外相繼出現(xiàn)了很多政策試驗(yàn)實(shí)踐。在我國，政策試驗(yàn)思想在土地改革時(shí)期已經(jīng)萌芽，之后迅速發(fā)展，尤其是改革開放以來，在我國發(fā)展過程中，政策試驗(yàn)思想發(fā)揮著重要的作用。以公共政策實(shí)驗(yàn)室的發(fā)展為代表，先摸索后推廣的政策試驗(yàn)思想得以發(fā)展，此試驗(yàn)思想，對(duì)于我們靈活有效地及時(shí)解決發(fā)展過程中所遇到的各種問題和挑戰(zhàn)，繼續(xù)推進(jìn)我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，有著深遠(yuǎn)的影響。本文旨在通過分析“先摸索后推廣”的政策試驗(yàn)思想來例證公共政策試驗(yàn)室的建立與發(fā)展，以及闡釋此思想的可行性與重要性。

關(guān)鍵詞：政策試驗(yàn)；政策實(shí)驗(yàn)室；先摸索；后推廣

一、導(dǎo)言

政策試驗(yàn)是政策過程中不可或缺的組成部分，對(duì)政策試驗(yàn)的內(nèi)涵，仁者見仁智者見智，學(xué)者們未進(jìn)行規(guī)范系統(tǒng)的梳理，也沒有給出一個(gè)統(tǒng)一的定義。比較具有的代表性的定義如下：德國學(xué)者Sebastian Heilmann指出“政策試驗(yàn)是指把來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗(yàn)注入國家政策的一種機(jī)制，這常被視為促進(jìn)制度創(chuàng)新的有力手段和避免因情況不明而導(dǎo)致改革震蕩的有效方法”；我國學(xué)者周望認(rèn)為政策試驗(yàn)“作為中國公共政策過程中尤其是在重大政策全面正式施行之前的基本程序與步驟之一，是中國政策過程中所特有的一種政策測試和創(chuàng)新機(jī)制，其基本類型包括各種形式的試點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)驗(yàn)區(qū)等”；“所謂政策試驗(yàn)，就是把經(jīng)過可行性認(rèn)證的政策方案，放到個(gè)別或少量選擇好的實(shí)際環(huán)境中進(jìn)行實(shí)踐，考察政策方案的試驗(yàn)效果，根據(jù)不同的效果對(duì)政策方案再進(jìn)行評(píng)價(jià)和修改的過程”。

二、政策試驗(yàn)的發(fā)展

作為一種極具實(shí)用性的認(rèn)識(shí)論和方法論工具，“政策試驗(yàn)”在中國多個(gè)方面改革實(shí)踐中的普遍應(yīng)用是不爭的事實(shí)。然而相對(duì)于“政策試驗(yàn)”所被運(yùn)用的廣泛性以及其實(shí)踐的發(fā)展趨勢而言，基于這一主題的學(xué)術(shù)研究卻未及時(shí)更進(jìn)。政策試驗(yàn)在理論方面，已獲得長足發(fā)展，那么，在實(shí)踐上，我國政策試驗(yàn)發(fā)展趨勢是如何？“政策試驗(yàn)”發(fā)軔于中國共產(chǎn)黨在土地改革實(shí)踐中的方法探索與經(jīng)驗(yàn)積累，并且隨著試驗(yàn)數(shù)量不斷增加、試驗(yàn)類型不斷豐富、試驗(yàn)環(huán)境不斷變化 ，中國共產(chǎn)黨員對(duì)“政策試驗(yàn)”的認(rèn)識(shí)也在逐漸深入，開始有了一些規(guī)范化、系統(tǒng)性的思考。同時(shí)，鑒于“政策試驗(yàn)”相關(guān)工作的普遍性和重要性，中國政府在改革開放初期，就設(shè)立了負(fù)責(zé)此項(xiàng)任務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，并且一直延續(xù)至今?？梢哉f，“政策試驗(yàn)”使得中國的制度轉(zhuǎn)軌在保持穩(wěn)定性的同時(shí)有不失其創(chuàng)新性，是名副其實(shí)的中國經(jīng)驗(yàn)的積累與總結(jié)。

三、公共政策試驗(yàn)室的發(fā)展與運(yùn)用

公共政策實(shí)驗(yàn)室是為公共政策全過程提供支撐的政策分析環(huán)境，以政策分析和系統(tǒng)方法論為指導(dǎo)，以專業(yè)的政策分析師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)人員為依托，綜合集成定性、定量的方法和技術(shù)，通過模擬復(fù)雜的政策環(huán)境、利益沖突過程以及非理想的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體，建立開放、客觀中立、人—機(jī)結(jié)合的問題分析與解決平臺(tái)，開展政策分析研究，為公共政策的制定、優(yōu)化和評(píng)估提供決策支持。其是一個(gè)開放的系統(tǒng)，由人、物、信息、方法、硬件平臺(tái)等軟硬資源整合而成的有機(jī)整體。在其出現(xiàn)以及發(fā)展過程中，形成了自己獨(dú)特的特征，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，公共政策實(shí)驗(yàn)室強(qiáng)調(diào)利益研究，有一套利益研究與協(xié)調(diào)手段，并且注重對(duì)非理想政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體的模擬。我們知道“調(diào)整利益關(guān)系是公共政策的本質(zhì)，回避了利益就談不上公共政策分析”。

其次，公共政策實(shí)驗(yàn)室強(qiáng)調(diào)隱形利益顯性化。在政策制定中，很多時(shí)候利益各方的劃分并不明顯，特別是政策執(zhí)行過程中的利益博弈很多時(shí)候發(fā)生在政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部。因此，利益的明朗化、顯性化是公共政策分析過程中不可或缺的重要階段，并需要相應(yīng)的方法論指導(dǎo)和分析手段支持。

再者，盡管公共政策實(shí)驗(yàn)室是一個(gè)實(shí)體，但他對(duì)外界是開放的，公共政策實(shí)驗(yàn)室在實(shí)驗(yàn)過程中有關(guān)角色人員的選擇和整個(gè)實(shí)驗(yàn)過程，都要對(duì)外界、特別是真實(shí)的政策環(huán)境開放，盡量與環(huán)境進(jìn)行人員與信息交互。開放、透明是公共政策實(shí)驗(yàn)室成功的關(guān)鍵所在，這使之有別于一般的綜合集成研討廳、政治—軍事對(duì)抗模擬和博弈仿真。

最后，公共政策實(shí)驗(yàn)室的知識(shí)和技術(shù)支持為間接介入，通過特定的利益群體和局中人服務(wù)，領(lǐng)域知識(shí)和技術(shù)支持手段的運(yùn)用更具針對(duì)性和組織性，其效用也會(huì)得到更好的發(fā)揮。這是有別于有組織地介入綜合運(yùn)用定性定量手段而形成的研討廳。

作為一個(gè)輔助政策制定的研究性實(shí)體，也代表了一種公共政策分析方法論，對(duì)于改革和完善我國的公共政策制定系統(tǒng)有著重要意義，起作用和價(jià)值表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

1、形成模擬的政策分析平臺(tái)。以公共政策實(shí)驗(yàn)室為基礎(chǔ) ,充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù) ,形成開放的利益博弈平臺(tái) ,在政策制定層面上模擬民主政治體制與機(jī)制。同時(shí) ,借助軟系統(tǒng)方法論的運(yùn)用來模擬政治性的問題解決 ,可以有效地促進(jìn)政策制定中的利益表達(dá)和溝通,輔助進(jìn)行利益分析 ,提供公平公正、科學(xué)合理的利益綜合工具,實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)和平衡。

2、提高政策制定社會(huì)參與的組織化程度。公共政策實(shí)驗(yàn)室借鑒西方議會(huì)中的幕僚制以及政策思想庫的傳統(tǒng) ,由專業(yè)的政策分析師和相關(guān)知識(shí)領(lǐng)域?qū)＜?，為利益博弈?模擬)各方(不同利益群體)分別提供專業(yè)的政策分析和支持 ,深化政策相關(guān)者和政策制定者。對(duì)政策環(huán)境和利益格局的認(rèn)識(shí) ,協(xié)助利益群體、 特別是弱勢群體進(jìn)行利益聚集和表達(dá) ,幫助其確認(rèn)論點(diǎn)，搜集論據(jù)，進(jìn)行觀點(diǎn)、假設(shè)的檢驗(yàn)和方案的分析論證，提高公共政策制定社會(huì)公眾參與的組織化程度 ,使利益博弈和方案論證得到深化。

3、提高政策方案中多元利益的整合程度和政策分析的深度。公共政策實(shí)驗(yàn)室將數(shù)據(jù)、模型、仿真工具、專家的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、軟硬系統(tǒng)分析方法綜合集成起來 ,提供了定性定量相結(jié)合的政策分析平臺(tái) ,能夠有效地提升公共政策制定的科學(xué)化水平。有了科學(xué)分析論證的方案建議,更有利于政策制定者判斷政策方案的利弊和優(yōu)劣 ,以便做出抉擇。

4、緩解政策執(zhí)行中 “上有政策、 下有對(duì)策” 的問題，除了模擬政策制定中的利益博弈 ,公共政策實(shí)驗(yàn)室還通過有人參與的角色扮演與行為對(duì)抗來模擬實(shí)際政策執(zhí)行環(huán)境 ,揭示隱性利益沖突 ,促使 “潛規(guī)則” 表面化 ,有利于提高公共政策的可行性、 完備性和可操作性。當(dāng)然 ,實(shí)驗(yàn)室環(huán)境與真實(shí)的政策環(huán)境畢竟有很大不同 ,不可能暴露政策執(zhí)行中的全部問題。因此 ,對(duì)政策執(zhí)行中“上有政策、 下有對(duì)策” 的問題 ,只能起到一定程度的緩解作用。

四、政策試驗(yàn)思想—先試驗(yàn)后推廣的重大意義

政策試驗(yàn)是科學(xué)制定政策的重要方法。我國的改革開放就是在這一方法的指引下，不斷前進(jìn)的。并且這個(gè)“試驗(yàn)”在中國改革開放的進(jìn)程中，在中國各項(xiàng)方針政策的制定中，扮演著極為關(guān)鍵的角色，發(fā)揮著舉足輕重的作用。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，政策試驗(yàn)可以驗(yàn)證政策的科學(xué)性與合理性，修改和完善政策科學(xué)政策的制定有賴于充分完備的信息，而決策者作為有限理性的行為主體，由于受其知識(shí)、精力的限制不可能獲取決策所需的全部信息，尤其是那些將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深淵影響的政策方案，其中的不確定因素多而復(fù)雜，更是難以準(zhǔn)確預(yù)測和把握。因此最好的方法就是遵循“一步步走，一步步地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不對(duì)頭就趕快改”的方式來進(jìn)行，以小量的對(duì)象進(jìn)行試驗(yàn)，通過觀察實(shí)踐的結(jié)果對(duì)原方案不斷進(jìn)行修正，有利于實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)化。

第二，政策試驗(yàn)可以取得帶有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國仍處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，人口多，底子薄，各地情況千差萬別，發(fā)展極不平衡，東部和西部、南方和北方、沿海和內(nèi)地，各地的差別很大，政策上的“一刀切”是行不通的，各地在改革開放中的戰(zhàn)略策略的選擇，實(shí)施的步驟和方法不可能是整齊劃一的。因而為了避免政策缺陷給各地帶來不必要的傷害，可行的辦法是選擇一些部門和地方進(jìn)行試點(diǎn)，取得諸如實(shí)施的方法、步驟、注意事項(xiàng)、所需條件等具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)后，再全面推廣鋪開，這樣就能比較穩(wěn)定地前進(jìn)，避免大的風(fēng)險(xiǎn)和波折，使改革 開放的各項(xiàng)事業(yè)得以順利進(jìn)行。

第三，政策試驗(yàn)可以減少不必要的損失。這里的“損失”主要包括兩個(gè)方面。一是政策的制定和執(zhí)行本身必須要付出的成本的損失；二是由于政策的不完善不合理給社會(huì)和相關(guān)當(dāng)事人帶來的損失。政策的制定和執(zhí)行是必須要付出一定的成本的，沒有一定成本的付出，政策不可能得以制定和執(zhí)行。然而，如果在政策還不科學(xué)合理以及沒有摸清各地的情況下就貿(mào)然全面執(zhí)行政策，帶來的損失可能就是雙重的，不僅制定和執(zhí)行該項(xiàng)政策的成本化為灰燼，而且更主要的是，由此而對(duì)社會(huì)帶來的影響和損失是難以估量的，也是我們這個(gè)社會(huì)難以承受的“痛”。而試驗(yàn)一般是從情況比較清楚，條件比較好、阻力和風(fēng)險(xiǎn)比較小的事情做起，讓那些現(xiàn)實(shí)可行的政策方案優(yōu)先出臺(tái)，然后循序漸進(jìn)，逐步解決更為復(fù)雜和困難的問題。這樣，就可以把由于政策的不完善而導(dǎo)致的不必要的損失降到最低限度，從而也使改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系得以正確處理。

五、結(jié)語

總之，“先摸索后推廣”政策試驗(yàn)是我們黨的一貫做法，重視政策試驗(yàn)，一切經(jīng)過試驗(yàn)，是馬克思主義認(rèn)識(shí)論在政策執(zhí)行中的活的運(yùn)用，是一切從實(shí)際出發(fā)在在政策執(zhí)行中體現(xiàn)；重視試驗(yàn)，敢于試驗(yàn)，既避免了改革的失誤，又使中國的開放進(jìn)入了一個(gè)新的歷程。因而政策試驗(yàn)是探索新生事物的重要步驟，是推行改革開放的正確方針，是尊重群眾，教育群眾的重要方法。作為政策試驗(yàn)發(fā)展趨勢的公共政策實(shí)驗(yàn)室，其建立與發(fā)展正在進(jìn)行中，在實(shí)際的政策試驗(yàn)過程中，公共政策實(shí)驗(yàn)室必將如火如荼地發(fā)展！

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中圖分類號(hào)：G322

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0141-02

作者簡介：劉佩（1990—），女，漢族，陜西咸陽人，陜西師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)在讀碩士，研究方向：中國政治。