劉佩（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 711200）

?

先摸索后推廣：政策試驗(yàn)的思想探析
——以公共政策試驗(yàn)室的發(fā)展為例

劉佩
（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 711200）

摘要：政策試驗(yàn)室政策過(guò)程中的重要步驟，是政策研究制定的一個(gè)重要方法和途徑，近代試驗(yàn)方法從自然科學(xué)領(lǐng)域向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域滲透以來(lái)，國(guó)內(nèi)外相繼出現(xiàn)了很多政策試驗(yàn)實(shí)踐。在我國(guó)，政策試驗(yàn)思想在土地改革時(shí)期已經(jīng)萌芽，之后迅速發(fā)展，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)發(fā)展過(guò)程中，政策試驗(yàn)思想發(fā)揮著重要的作用。以公共政策實(shí)驗(yàn)室的發(fā)展為代表，先摸索后推廣的政策試驗(yàn)思想得以發(fā)展，此試驗(yàn)思想，對(duì)于我們靈活有效地及時(shí)解決發(fā)展過(guò)程中所遇到的各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，有著深遠(yuǎn)的影響。本文旨在通過(guò)分析“先摸索后推廣”的政策試驗(yàn)思想來(lái)例證公共政策試驗(yàn)室的建立與發(fā)展，以及闡釋此思想的可行性與重要性。

關(guān)鍵詞：政策試驗(yàn)；政策實(shí)驗(yàn)室；先摸索；后推廣

一、導(dǎo)言

政策試驗(yàn)是政策過(guò)程中不可或缺的組成部分，對(duì)政策試驗(yàn)的內(nèi)涵，仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，學(xué)者們未進(jìn)行規(guī)范系統(tǒng)的梳理，也沒(méi)有給出一個(gè)統(tǒng)一的定義。比較具有的代表性的定義如下：德國(guó)學(xué)者Sebastian Heilmann指出“政策試驗(yàn)是指把來(lái)自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗(yàn)注入國(guó)家政策的一種機(jī)制，這常被視為促進(jìn)制度創(chuàng)新的有力手段和避免因情況不明而導(dǎo)致改革震蕩的有效方法”；我國(guó)學(xué)者周望認(rèn)為政策試驗(yàn)“作為中國(guó)公共政策過(guò)程中尤其是在重大政策全面正式施行之前的基本程序與步驟之一，是中國(guó)政策過(guò)程中所特有的一種政策測(cè)試和創(chuàng)新機(jī)制，其基本類型包括各種形式的試點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)驗(yàn)區(qū)等”；“所謂政策試驗(yàn)，就是把經(jīng)過(guò)可行性認(rèn)證的政策方案，放到個(gè)別或少量選擇好的實(shí)際環(huán)境中進(jìn)行實(shí)踐，考察政策方案的試驗(yàn)效果，根據(jù)不同的效果對(duì)政策方案再進(jìn)行評(píng)價(jià)和修改的過(guò)程”。

二、政策試驗(yàn)的發(fā)展

作為一種極具實(shí)用性的認(rèn)識(shí)論和方法論工具，“政策試驗(yàn)”在中國(guó)多個(gè)方面改革實(shí)踐中的普遍應(yīng)用是不爭(zhēng)的事實(shí)。然而相對(duì)于“政策試驗(yàn)”所被運(yùn)用的廣泛性以及其實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)而言，基于這一主題的學(xué)術(shù)研究卻未及時(shí)更進(jìn)。政策試驗(yàn)在理論方面，已獲得長(zhǎng)足發(fā)展，那么，在實(shí)踐上，我國(guó)政策試驗(yàn)發(fā)展趨勢(shì)是如何？“政策試驗(yàn)”發(fā)軔于中國(guó)共產(chǎn)黨在土地改革實(shí)踐中的方法探索與經(jīng)驗(yàn)積累，并且隨著試驗(yàn)數(shù)量不斷增加、試驗(yàn)類型不斷豐富、試驗(yàn)環(huán)境不斷變化 ，中國(guó)共產(chǎn)黨員對(duì)“政策試驗(yàn)”的認(rèn)識(shí)也在逐漸深入，開(kāi)始有了一些規(guī)范化、系統(tǒng)性的思考。同時(shí)，鑒于“政策試驗(yàn)”相關(guān)工作的普遍性和重要性，中國(guó)政府在改革開(kāi)放初期，就設(shè)立了負(fù)責(zé)此項(xiàng)任務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，并且一直延續(xù)至今?？梢哉f(shuō)，“政策試驗(yàn)”使得中國(guó)的制度轉(zhuǎn)軌在保持穩(wěn)定性的同時(shí)有不失其創(chuàng)新性，是名副其實(shí)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的積累與總結(jié)。

三、公共政策試驗(yàn)室的發(fā)展與運(yùn)用

公共政策實(shí)驗(yàn)室是為公共政策全過(guò)程提供支撐的政策分析環(huán)境，以政策分析和系統(tǒng)方法論為指導(dǎo)，以專業(yè)的政策分析師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)人員為依托，綜合集成定性、定量的方法和技術(shù)，通過(guò)模擬復(fù)雜的政策環(huán)境、利益沖突過(guò)程以及非理想的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體，建立開(kāi)放、客觀中立、人—機(jī)結(jié)合的問(wèn)題分析與解決平臺(tái)，開(kāi)展政策分析研究，為公共政策的制定、優(yōu)化和評(píng)估提供決策支持。其是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，由人、物、信息、方法、硬件平臺(tái)等軟硬資源整合而成的有機(jī)整體。在其出現(xiàn)以及發(fā)展過(guò)程中，形成了自己獨(dú)特的特征，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，公共政策實(shí)驗(yàn)室強(qiáng)調(diào)利益研究，有一套利益研究與協(xié)調(diào)手段，并且注重對(duì)非理想政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體的模擬。我們知道“調(diào)整利益關(guān)系是公共政策的本質(zhì)，回避了利益就談不上公共政策分析”。

其次，公共政策實(shí)驗(yàn)室強(qiáng)調(diào)隱形利益顯性化。在政策制定中，很多時(shí)候利益各方的劃分并不明顯，特別是政策執(zhí)行過(guò)程中的利益博弈很多時(shí)候發(fā)生在政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部。因此，利益的明朗化、顯性化是公共政策分析過(guò)程中不可或缺的重要階段，并需要相應(yīng)的方法論指導(dǎo)和分析手段支持。

再者，盡管公共政策實(shí)驗(yàn)室是一個(gè)實(shí)體，但他對(duì)外界是開(kāi)放的，公共政策實(shí)驗(yàn)室在實(shí)驗(yàn)過(guò)程中有關(guān)角色人員的選擇和整個(gè)實(shí)驗(yàn)過(guò)程，都要對(duì)外界、特別是真實(shí)的政策環(huán)境開(kāi)放，盡量與環(huán)境進(jìn)行人員與信息交互。開(kāi)放、透明是公共政策實(shí)驗(yàn)室成功的關(guān)鍵所在，這使之有別于一般的綜合集成研討廳、政治—軍事對(duì)抗模擬和博弈仿真。

最后，公共政策實(shí)驗(yàn)室的知識(shí)和技術(shù)支持為間接介入，通過(guò)特定的利益群體和局中人服務(wù)，領(lǐng)域知識(shí)和技術(shù)支持手段的運(yùn)用更具針對(duì)性和組織性，其效用也會(huì)得到更好的發(fā)揮。這是有別于有組織地介入綜合運(yùn)用定性定量手段而形成的研討廳。

作為一個(gè)輔助政策制定的研究性實(shí)體，也代表了一種公共政策分析方法論，對(duì)于改革和完善我國(guó)的公共政策制定系統(tǒng)有著重要意義，起作用和價(jià)值表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

1、形成模擬的政策分析平臺(tái)。以公共政策實(shí)驗(yàn)室為基礎(chǔ) ,充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù) ,形成開(kāi)放的利益博弈平臺(tái) ,在政策制定層面上模擬民主政治體制與機(jī)制。同時(shí) ,借助軟系統(tǒng)方法論的運(yùn)用來(lái)模擬政治性的問(wèn)題解決 ,可以有效地促進(jìn)政策制定中的利益表達(dá)和溝通,輔助進(jìn)行利益分析 ,提供公平公正、科學(xué)合理的利益綜合工具,實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)和平衡。

2、提高政策制定社會(huì)參與的組織化程度。公共政策實(shí)驗(yàn)室借鑒西方議會(huì)中的幕僚制以及政策思想庫(kù)的傳統(tǒng) ,由專業(yè)的政策分析師和相關(guān)知識(shí)領(lǐng)域?qū)＜?，為利益博弈?模擬)各方(不同利益群體)分別提供專業(yè)的政策分析和支持 ,深化政策相關(guān)者和政策制定者。對(duì)政策環(huán)境和利益格局的認(rèn)識(shí) ,協(xié)助利益群體、 特別是弱勢(shì)群體進(jìn)行利益聚集和表達(dá) ,幫助其確認(rèn)論點(diǎn)，搜集論據(jù)，進(jìn)行觀點(diǎn)、假設(shè)的檢驗(yàn)和方案的分析論證，提高公共政策制定社會(huì)公眾參與的組織化程度 ,使利益博弈和方案論證得到深化。

3、提高政策方案中多元利益的整合程度和政策分析的深度。公共政策實(shí)驗(yàn)室將數(shù)據(jù)、模型、仿真工具、專家的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、軟硬系統(tǒng)分析方法綜合集成起來(lái) ,提供了定性定量相結(jié)合的政策分析平臺(tái) ,能夠有效地提升公共政策制定的科學(xué)化水平。有了科學(xué)分析論證的方案建議,更有利于政策制定者判斷政策方案的利弊和優(yōu)劣 ,以便做出抉擇。

4、緩解政策執(zhí)行中 “上有政策、 下有對(duì)策” 的問(wèn)題，除了模擬政策制定中的利益博弈 ,公共政策實(shí)驗(yàn)室還通過(guò)有人參與的角色扮演與行為對(duì)抗來(lái)模擬實(shí)際政策執(zhí)行環(huán)境 ,揭示隱性利益沖突 ,促使 “潛規(guī)則” 表面化 ,有利于提高公共政策的可行性、 完備性和可操作性。當(dāng)然 ,實(shí)驗(yàn)室環(huán)境與真實(shí)的政策環(huán)境畢竟有很大不同 ,不可能暴露政策執(zhí)行中的全部問(wèn)題。因此 ,對(duì)政策執(zhí)行中“上有政策、 下有對(duì)策” 的問(wèn)題 ,只能起到一定程度的緩解作用。

四、政策試驗(yàn)思想—先試驗(yàn)后推廣的重大意義

政策試驗(yàn)是科學(xué)制定政策的重要方法。我國(guó)的改革開(kāi)放就是在這一方法的指引下，不斷前進(jìn)的。并且這個(gè)“試驗(yàn)”在中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，在中國(guó)各項(xiàng)方針政策的制定中，扮演著極為關(guān)鍵的角色，發(fā)揮著舉足輕重的作用。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，政策試驗(yàn)可以驗(yàn)證政策的科學(xué)性與合理性，修改和完善政策科學(xué)政策的制定有賴于充分完備的信息，而決策者作為有限理性的行為主體，由于受其知識(shí)、精力的限制不可能獲取決策所需的全部信息，尤其是那些將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深淵影響的政策方案，其中的不確定因素多而復(fù)雜，更是難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和把握。因此最好的方法就是遵循“一步步走，一步步地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不對(duì)頭就趕快改”的方式來(lái)進(jìn)行，以小量的對(duì)象進(jìn)行試驗(yàn)，通過(guò)觀察實(shí)踐的結(jié)果對(duì)原方案不斷進(jìn)行修正，有利于實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)化。

第二，政策試驗(yàn)可以取得帶有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國(guó)仍處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，人口多，底子薄，各地情況千差萬(wàn)別，發(fā)展極不平衡，東部和西部、南方和北方、沿海和內(nèi)地，各地的差別很大，政策上的“一刀切”是行不通的，各地在改革開(kāi)放中的戰(zhàn)略策略的選擇，實(shí)施的步驟和方法不可能是整齊劃一的。因而為了避免政策缺陷給各地帶來(lái)不必要的傷害，可行的辦法是選擇一些部門和地方進(jìn)行試點(diǎn)，取得諸如實(shí)施的方法、步驟、注意事項(xiàng)、所需條件等具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)后，再全面推廣鋪開(kāi)，這樣就能比較穩(wěn)定地前進(jìn)，避免大的風(fēng)險(xiǎn)和波折，使改革 開(kāi)放的各項(xiàng)事業(yè)得以順利進(jìn)行。

第三，政策試驗(yàn)可以減少不必要的損失。這里的“損失”主要包括兩個(gè)方面。一是政策的制定和執(zhí)行本身必須要付出的成本的損失；二是由于政策的不完善不合理給社會(huì)和相關(guān)當(dāng)事人帶來(lái)的損失。政策的制定和執(zhí)行是必須要付出一定的成本的，沒(méi)有一定成本的付出，政策不可能得以制定和執(zhí)行。然而，如果在政策還不科學(xué)合理以及沒(méi)有摸清各地的情況下就貿(mào)然全面執(zhí)行政策，帶來(lái)的損失可能就是雙重的，不僅制定和執(zhí)行該項(xiàng)政策的成本化為灰燼，而且更主要的是，由此而對(duì)社會(huì)帶來(lái)的影響和損失是難以估量的，也是我們這個(gè)社會(huì)難以承受的“痛”。而試驗(yàn)一般是從情況比較清楚，條件比較好、阻力和風(fēng)險(xiǎn)比較小的事情做起，讓那些現(xiàn)實(shí)可行的政策方案優(yōu)先出臺(tái)，然后循序漸進(jìn)，逐步解決更為復(fù)雜和困難的問(wèn)題。這樣，就可以把由于政策的不完善而導(dǎo)致的不必要的損失降到最低限度，從而也使改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系得以正確處理。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，“先摸索后推廣”政策試驗(yàn)是我們黨的一貫做法，重視政策試驗(yàn)，一切經(jīng)過(guò)試驗(yàn)，是馬克思主義認(rèn)識(shí)論在政策執(zhí)行中的活的運(yùn)用，是一切從實(shí)際出發(fā)在在政策執(zhí)行中體現(xiàn)；重視試驗(yàn)，敢于試驗(yàn)，既避免了改革的失誤，又使中國(guó)的開(kāi)放進(jìn)入了一個(gè)新的歷程。因而政策試驗(yàn)是探索新生事物的重要步驟，是推行改革開(kāi)放的正確方針，是尊重群眾，教育群眾的重要方法。作為政策試驗(yàn)發(fā)展趨勢(shì)的公共政策實(shí)驗(yàn)室，其建立與發(fā)展正在進(jìn)行中，在實(shí)際的政策試驗(yàn)過(guò)程中，公共政策實(shí)驗(yàn)室必將如火如荼地發(fā)展！

參考文獻(xiàn)

[1]周望.“政策試驗(yàn)”的歷史脈絡(luò)與邏輯審視[J].黨政干部學(xué)刊，2012(6)：86.

[2]舒揚(yáng)等.政策學(xué)概論[M].北京，求實(shí)出版社，2004(12):183

[3]陳慶云.公共政策分析.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006:89—92

中圖分類號(hào)：G322

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0141-02

作者簡(jiǎn)介：劉佩（1990—），女，漢族，陜西咸陽(yáng)人，陜西師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)在讀碩士，研究方向：中國(guó)政治。