石星 任雪雪

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

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淺析我國城市基層政府管理與社區(qū)居民自治的良性互動

石星 任雪雪

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

摘要：隨著十七大的召開以來的實踐與探索，讓我們更加清醒的認識到實現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)居民自治的良性互動，是實現(xiàn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化、發(fā)展基層民主、促進社會穩(wěn)定轉型、以及實現(xiàn)社會和諧發(fā)展必然要求。但當前我國城市基層政府管理與社區(qū)居民自治互動中仍存在諸多問題，值得我們深思。所以文章主要通過提出兩者在互動過程中存在的問題，并就存在的問題展開分析，從而找出解決的對策及方法。

關鍵詞：城市基層政府管理；社區(qū)居民自治；良性互動

引言

進入21世紀，中共十七大報告中和中共十八大報告都強調(diào)要實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合。這就要求基層政府尤其是城市的基層政府在對其轄區(qū)公共事務進行管理的過程中，注重推進社區(qū)居民自治的發(fā)展，實現(xiàn)城市基層政府管理與社區(qū)居民自治的良性互動。

一、目前我國城市基層政府管理與社區(qū)居民自治互動的現(xiàn)狀

我國的城市社區(qū)建設始于20世紀80年代中期,早期的城市社區(qū)建設的重點是放在社區(qū)服務上。新世紀以來,我國城市社區(qū)建設的重點發(fā)生重大的轉變,是以社區(qū)自治為突破口、以社區(qū)組織建設為重點,全方位推動社區(qū)事業(yè)發(fā)展的新階段。自黨的十七大以來的實踐與探索，我國城市基層政府管理與社區(qū)居民自治的良性互動，更是取得了一定的進步，兩者的“良性互動”的結構關系是國家與社會都保持各自的相對獨立性,有明確的權力界限,是一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的有機統(tǒng)一體。這種國家與社會關系的理想模式稱為“強國家—強社會”的關系模式。這種模式是社會與國家是一個共生共長相互融合的過程。

雖然取得了一定的進步，但由于各種因素的限制依然存在許多問題和不足，主要表現(xiàn)在：社區(qū)自治組織自主獨立性缺乏；社區(qū)管理主體地位不突出；城市基層政府的越位、錯位和缺位；相關法律法規(guī)制度的不健全等等問題，這些都在一定程度上影響了兩者的良性互動。

二、城市基層政府管理與社區(qū)居民自治互動中問題的原因分析

（一）社區(qū)居民自治組織自治意識不高，利益訴求有效回應度低。長期以來，由于我國城市社區(qū)居民自治組織在運行中存在著對政府嚴重的心理依賴，導致其對社區(qū)公共事務自我管理的意識薄弱，對社區(qū)居民利益訴求的回應存在著遲緩、盲目、低效等一系列問題。這就為城市基層政府重新介入已經(jīng)放開的居民自治領域提供了可能，使得城市基層政府與社區(qū)居民自治組織之間理應建立起來的指導與被指導關系重又回到了領導與被領導的關系循環(huán)之中。于是，一個怪圈形成了：迫于行政系統(tǒng)內(nèi)外的壓力，城市基層政府作出了一定的職能收縮，寄希望于社區(qū)居民實現(xiàn)真正的自治，而社區(qū)居民自治組織卻沒有充分運用好政府釋放的權力，于是，城市基層政府又不得不重新介入社區(qū)事務，進而又進一步削弱了社區(qū)居民自治組織的自治功能。

（二）社區(qū)居民自治組織對城市基層政府的嚴重依賴，缺乏自主獨立性。由于民間組織在資金、管理、監(jiān)理等方面過于依賴政府,缺乏自主發(fā)展的后勁。有關調(diào)查顯示,由于社區(qū)自治組織在法律上不具備法人資格，致使其無法獨享應有的權力，沒有獨立的財務審批權和支配權，資源動員能力低,人員素質參差不齊,內(nèi)部制度不健全、運作缺乏規(guī)范、社會公信度不足,這在很大程度上影響社區(qū)工作的有序開展，難以形成合理的社區(qū)管理體系。這些問題的存在，導致了居民自治組織參與社會治理的能力與空間被嚴重壓縮。因而，城市社區(qū)居民自治組織與基層政府的關系過于緊密、缺乏獨立性，對社區(qū)事務的管理與服務呈現(xiàn)出不同程度的行政化傾向，也就不難理解了。

（三）城市基層政府職能模糊，導致職能的越位、錯位和缺位。由于城市政府基層政府的職能尚未得到根本的轉變，加之其職能邊界較為模糊，傳統(tǒng)的全能政府的思維慣性依然沒有完全消失，其向社區(qū)權力讓渡的范圍和程度都還不夠。城市基層政府的“越位”主要表現(xiàn)在：對社區(qū)居委會職權范圍內(nèi)的事項強制性地干預，不僅直接任命居委會成員，而且布置大量超越社區(qū)居委會職能范圍的工作；基層政府的“錯位”主要表現(xiàn)在：社區(qū)組織管理絮亂，職能交叉，例如街道、居委會權力與政府有關部門職權交叉,導致了職能的錯位；城市基層政府的“缺位”主要表現(xiàn)在：對社區(qū)居民自治制度建立的政策指導不到位；對社區(qū)居民自治活動支持保障措施不到位；對社區(qū)居民自治組織的培育不到位。

（四）相關法律法規(guī)制度不健全，缺乏法律依據(jù)和保障。

在我國關于城市居民委員會的組織性質和組織保障的相關規(guī)定，雖然在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中都有所體現(xiàn)，但有關規(guī)定仍然存在許多問題和不足，有待于進一步的完善。例如《憲法》第 111 條規(guī)定，“居民委員會的主要成員，即主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生”，其目的是為了避免了基層政府對于居民委員會組成人員任免的過度干涉，為社區(qū)自治和社區(qū)組織的獨立工作創(chuàng)造了根本條件。但是，即使賦予了居民選舉居委會主要成員的權利，但大多數(shù)情況卻不盡人意。因此，法律應對居委會的選舉權力和組織保障作出進一步細化的規(guī)定。以確保其的獨立自主性，以便其更好地發(fā)揮職能。

三、促進我國城市基層政府管理與社區(qū)居民自治良性互動的對策

（一）暢通公眾參與渠道，推進社區(qū)居民有序的自治參與。社區(qū)居民參與度是衡量社區(qū)基層管理體制建設好壞的重要標準。需要在提高居民參與意識、規(guī)范公眾參與內(nèi)容、拓寬公眾參與途徑、明確公眾參與方式、強化公眾參與管理、提高自治組織利益聚合與表達的能力等,逐步明確社區(qū)自治組織的地位,強化社區(qū)自治組織的作用,吸引廣大社區(qū)居民主動參與,讓居民群眾直接行使自己的民主權

利,管理基層公共事務和公益事業(yè)。基層政府應通過特定的政策引導和制度激勵，進一步提高社區(qū)居民及其自治組織有序參與社區(qū)事務積極性。如，加大基層政府與社區(qū)居民溝通交流的力度和范圍，促進城市基層政府管理與社區(qū)居民自治的良性互動。居民同時也要主動培養(yǎng)自己的參與意識,不斷提高社區(qū)事務的參與度,逐步增強對社區(qū)的歸屬感和認同感。

（二）完善社區(qū)組織管理體系，提高社區(qū)自治組織的自主性。社區(qū)自治和社區(qū)中介組織在社區(qū)基層管理這個完整有機系統(tǒng)中起關鍵作用，提高其自主獨立性是促進良性互動的重要保障。一方面要增強社區(qū)中介組織建設，加大對社區(qū)中介組織培養(yǎng)力度，政府應加強社區(qū)自治組織發(fā)展外部環(huán)境建設，運用法律手段將社區(qū)組織納入統(tǒng)一管理，同時社區(qū)中介組織也要提升自己建設能力城市基層政府不僅要加大放權于社區(qū)的力度，同時要保障資金資源等要素的投入，讓社區(qū)居民自治組織有能力支付社區(qū)利益聚合與表達過程中的各種耗費，真正獨立承擔起社區(qū)公共事務自我管理的責任，提高社區(qū)自治組織的自主性；另一方面是加強社區(qū)居民自治，政府和社區(qū)積極引導，落實社區(qū)居民對社區(qū)公共事務的權力，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我監(jiān)督、自我教育，從而提升社區(qū)自治水平。

（三）轉變城市基層政府角色與職能，預防越位、錯位和缺位。社區(qū)基層管理的改革重點在于權責的重新調(diào)整，其中政府角色的轉變、職能的定位是核心。政府角色轉變意味著從直接管理層面向間接指導、宏觀規(guī)劃層面轉變。這其中要注意做到“兩個歸位”，政府行政管理職能歸位是把街道辦事處中涉及到的行政執(zhí)法、行政管理的工作歸位于政府職能部門。政府社會化職能歸位即把原來由政府管理的社會化職能歸位于社區(qū)自治和中介組織,把社會公益性服務歸位于社區(qū)和社區(qū)工作者。另外，城市基層政府要在全面落實《城市居民委員會組織法》的前提下，根據(jù)社區(qū)居民自治組織的實際需要，指導和幫助社區(qū)居民自治組織的工作與實踐，竭力保障基層民眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的權利。同時，政府不得以“越位”“錯位”的方式，干涉社區(qū)居民自治組織內(nèi)部事務，不得將自身的工作強行分配給自治組織來完成。

（四）健全相關法律法規(guī)制度，提供法律保障。雖然我國已經(jīng)擁有保障基層政府管理與社區(qū)居民自治的良性互動的相關法律法規(guī)，但仍存在很多問題和不足。所以應加快修訂和完善《城市居民委員會組織法》，在法律上對城市社區(qū)的性質、地位、任務、組織結構與政府部門的關系等進行重新定位。在政府及其派出機構委托城市社區(qū)完成與居民利益有關的工作時，兩者之間應建立起委托代理關系。此外，《城市居民委員會組織法》迫切需要完善社區(qū)居民自治權利的救濟渠道與方式，這是實現(xiàn)政府管理與社區(qū)居民自治。

互動的重要保障。我國的《民事訴訟法》《行政訴訟法》《行政復議法》等應把社區(qū)居民自治權利納入其調(diào)整范圍，當社區(qū)居民在自治過程中權利受到侵害時，可以有相應的救濟途徑。

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中圖分類號：D630；D669.3

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0025-02