陳華敏,陳 宇,葉 燕
(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 體育學(xué)院,江西 南昌 330013)
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大型體育場(chǎng)館公私合作研究綜述*
陳華敏,陳宇,葉燕
(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 體育學(xué)院,江西 南昌 330013)
摘要:對(duì)大型場(chǎng)館公私合作的研究進(jìn)行了梳理,現(xiàn)有研究集中在大型場(chǎng)館公私合作的投融資、大型場(chǎng)館公私合作的風(fēng)險(xiǎn)管理、大型場(chǎng)館公私合作的利益分配、大型場(chǎng)館公私合作的政府職能4個(gè)方面。總體而言,現(xiàn)階段國內(nèi)大型場(chǎng)館公私合作還處于起步階段,對(duì)大型場(chǎng)館公私合作機(jī)制的研究深度和廣度都顯不足;對(duì)影響場(chǎng)館公私合作因素的研究也未有明確定論;研究對(duì)象局限于政府投資人和社會(huì)投資人兩方,缺乏理論研究深度。未來有必要在理論上明確政府部門在大型公私合作中的定位、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任、清晰界定管理主體,適當(dāng)區(qū)分政府作為參與者和監(jiān)督者的不同職能。
關(guān)鍵詞:大型體育場(chǎng)館;公私合作;PPP
1公私合作淵源
公私合作理論是在保羅·薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。他認(rèn)為政府在配置資源時(shí)容易產(chǎn)生政府失靈問題,為了解決這個(gè)問題,經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出將公共物品的有效供給寄希望于私人力量及民間組織,但在具體實(shí)施的過程中,出現(xiàn)了契約失靈等問題。近年來,國內(nèi)外對(duì)公私合作的研究主要集中在4個(gè)方面:一是PPP概念及模式,二是PPP的關(guān)鍵成功因素,三是PPP的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),四是PPP的利益分配。
1.1PPP的概念及模式
1.1.1PPP的概念
PPP來自英文Public Private Partnerships,被譯成多種意思,如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作關(guān)系、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作等等。對(duì)于PPP的內(nèi)涵,不同機(jī)構(gòu)和專家的解釋略有不同,聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署認(rèn)為PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式,合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。E.S.Savas認(rèn)為PPP是指公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)的任何安排。
雖然PPP的概念略有不同,但學(xué)者們對(duì)其內(nèi)涵特征基本達(dá)成共識(shí):首先是公共部門與私營部門的合作,合作是前提;其次是把提供公共產(chǎn)品或服務(wù),包括提供基礎(chǔ)設(shè)施,作為合作的目標(biāo);再次是強(qiáng)調(diào)利益共享;最后是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
1.1.2PPP的模式
美國著名學(xué)者E·S薩瓦斯(2000)認(rèn)為,公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)或提供服務(wù)的任意組織形式都屬于PPP模式的范疇,合作各方通過這種合作可得到比單獨(dú)行動(dòng)更大的利潤。
PPP在實(shí)際運(yùn)用中演變出多種形式,對(duì)于決策者來說,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的模式選擇是PPP取得成功的關(guān)鍵,因此也有學(xué)者對(duì)PPP模式的適用性進(jìn)行了研究。李秀輝、張世英(2002)討論了PPP的8種典型模式的適用性范圍及特點(diǎn)。楊亞南(2013)深入剖析了PPP項(xiàng)目每種模式的不同表現(xiàn)特征和使用條件,探索出符合中國特點(diǎn)的PPP可選模式集合。
1.2影響PPP的因素
由于PPP涉及多個(gè)利益相關(guān)者,其影響因素眾多。Jonathan P.Doh,Ravi Ramamurti認(rèn)為決定PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素是政府對(duì)自己的定位是否準(zhǔn)確,政府既是項(xiàng)目的發(fā)起人、產(chǎn)品的消費(fèi)者,又是監(jiān)督管理者。陳通等(2011)采用因子分析法研究了PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)因素。Babatunde等(2012)研究了PPP模式使用范圍,并指出影響PPP項(xiàng)目實(shí)施成功的最重要因素為良好的組織、公共機(jī)構(gòu)的支持、社會(huì)的支持、技術(shù)的可行性等。
政府作為項(xiàng)目的發(fā)起人和牽頭者,其在PPP中扮演的角色也逐漸成為研究焦點(diǎn)。徐霞等(2009)分析了美國、英國、新加坡的公共事業(yè)政府監(jiān)督體制,結(jié)合我國國情從宏、微觀角度提出政府監(jiān)督體制的建議。劉波(2013)總結(jié)了我國在PPP立法和研究方面的現(xiàn)狀和問題:我國缺乏PPP的專門立法及PPP運(yùn)作過程中的配套措施,PPP法律體系存在諸多空白。從以上研究看,越來越多的學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府、政策支持和立法保障是影響PPP成功與否的重要因素。
1.3PPP的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別是合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)構(gòu)建的基礎(chǔ)。何壽奎、傅鴻源(2006)研究了公私合作投資雙方的投資規(guī)模上限,PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別以及風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)分配方法。Chan等(2008)基于對(duì)悉尼跨越城運(yùn)河和與其相似的建設(shè)案例的研究,認(rèn)為政府應(yīng)給予企業(yè)更多權(quán)利并協(xié)助企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),提出了新的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。盛雪艷、王建波(2011)對(duì)PPP項(xiàng)目在公共部門與私人部門間的風(fēng)險(xiǎn)分配與管理進(jìn)行了研究,并繪制了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)流程圖。嚴(yán)玲(2011)從PPP項(xiàng)目控制權(quán)配置與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)因素的匹配性方面研究了工程項(xiàng)目交易方式的選擇。陳浩等(2012)利用貝葉斯網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了影響PPP項(xiàng)目殘值功能方面的關(guān)鍵前兆風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)模型,直觀地表達(dá)了殘值風(fēng)險(xiǎn)的形成。許強(qiáng)(2013)構(gòu)建了基于博弈討價(jià)還價(jià)模型,研究了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理模式。從以上研究可以看出,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)方法理論上的研究已經(jīng)相當(dāng)成熟,但由于項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)影響因素、自身特點(diǎn)的不同,使得某一PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式尚不具有普適性。
1.4PPP的利益分配
項(xiàng)目效益是投資的源動(dòng)力,合理的利益分配可謂是最好的激勵(lì)機(jī)制。何守奎等(2006)基于綜合投資與風(fēng)險(xiǎn)因素的影響,提出公私合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傁禂?shù)和收益分配最佳比例模型。陳菲(2008)綜合考慮投資比重、努力水平、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偧氨O(jiān)督力度的影響,試圖達(dá)成項(xiàng)目前期協(xié)商階段的利益分配方案,并建立基于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的利益分配模型。胡麗等(2011)綜合權(quán)衡PPP利益分配的四要素,建立了shapely值修正的PPP項(xiàng)目利益分配模型,尋找合理的利益分配方案。楊揚(yáng)(2013)運(yùn)用利益相關(guān)者理論,針對(duì)動(dòng)態(tài)利益分配研究的空白,提出了基于任務(wù)重要性、滿意度和實(shí)際貢獻(xiàn)大小的三階段PPP項(xiàng)目全壽命動(dòng)態(tài)利益分配方案。由此可見,目前學(xué)者們對(duì)利益分配進(jìn)行了一些研究,但尚未形成一致的意見,其原因有兩點(diǎn):首先公私合作在我國的運(yùn)用還未趨于成熟,缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);其次公私合作是一個(gè)合作過程,在合作過程中遇到的不確定性因素增加了公私合作利益分配方案的研究難度。
綜上所述,我國對(duì)公私合作項(xiàng)目開始的時(shí)間比較晚,但發(fā)展較為迅速。現(xiàn)階段對(duì)公私合作的研究已經(jīng)將其應(yīng)用到項(xiàng)目實(shí)踐的理論層面,出現(xiàn)了一些比較有深度的研究成果。雖然關(guān)于公私合作的研究已有一定基礎(chǔ),但不同領(lǐng)域有不同的特點(diǎn),需要不同的合作模式,因此根據(jù)行業(yè)或項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)合適的模式顯得很有必要。故在未來的研究中,對(duì)于不同行業(yè)或項(xiàng)目的公私合作模式的討論,以及不同行業(yè)或項(xiàng)目的模式選擇的研究是公私合作模式服務(wù)于未來社會(huì)公共項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。
2大型場(chǎng)館的公私合作研究
公私合作理論的不斷成熟,以及國內(nèi)橋梁、地鐵等公共項(xiàng)目公私合作的成功運(yùn)用,公私合作模式被認(rèn)為是未來公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的發(fā)展方向,但是目前公私合作在國內(nèi)大型場(chǎng)館中的運(yùn)用并不多,其原因有二。一是現(xiàn)有大型體育場(chǎng)館投資者多為政府,對(duì)引入社會(huì)資本的重要性和必要性認(rèn)識(shí)還不足;二是北京奧運(yùn)會(huì)后我國大型場(chǎng)館的建設(shè)才進(jìn)入了一個(gè)高峰期,此前的大型場(chǎng)館并不多見。而國內(nèi)的場(chǎng)館公私合作實(shí)踐也面臨諸多困難,最具代表性的是“鳥巢”(國家體育場(chǎng),投資37億元)?!傍B巢”原本采用公私合作模式建設(shè)運(yùn)營,但一年之后此公私合作模式就被迫終止。為解決大型場(chǎng)館公私合作的困境,近年來,公私合作在大型場(chǎng)館的運(yùn)用逐步引起了學(xué)者們的注意,并成為熱門話題。國內(nèi)對(duì)大型場(chǎng)館公私合作的研究主要包括以下4個(gè)方面。
2.1大型場(chǎng)館公私合作的投融資
公私合作已經(jīng)成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的一個(gè)新渠道。Li M(1994)分析認(rèn)為,PPP模式合作籌集體育設(shè)施的投資是一種低風(fēng)險(xiǎn)的方式。劉志(2005)提出了北京奧運(yùn)場(chǎng)館招標(biāo)的三種融資結(jié)構(gòu),提出我國在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)推行的PPP模式。張文亮等(2009)歸納出PPP模式在體育場(chǎng)館中運(yùn)用的注意事項(xiàng)。王進(jìn)(2009)認(rèn)為PPP融資模式是我國大型體育場(chǎng)館建設(shè)融資的有效方式,政府應(yīng)從政策保障、法律法規(guī)、價(jià)格體系、參與者合同標(biāo)準(zhǔn)等各方面制定相關(guān)政策,完善具體操作規(guī)程。袁鋒(2008)指出投資體制和管理體制中存在的問題及高校體育場(chǎng)館設(shè)施產(chǎn)出效益不佳的原因,提出可以借鑒PPP模式,解決目前高校體育場(chǎng)館建設(shè)面臨的資金和技術(shù)問題。王俊云(2013)分析了湖南省高校體育場(chǎng)館基礎(chǔ)設(shè)施狀況,指出我國體育設(shè)施短缺及建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀,認(rèn)為公私合作模式是我國公共體育場(chǎng)館改革的路徑。從以上研究看,學(xué)者們多認(rèn)為公私合作可以解決目前大型場(chǎng)館所面臨的投融資問題,但對(duì)于大型場(chǎng)館的融資結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制等的研究還很薄弱。
2.2大型場(chǎng)館公私合作的風(fēng)險(xiǎn)管理
隨著場(chǎng)館公私合作的不斷實(shí)踐,公私合作的風(fēng)險(xiǎn)逐漸讓研究者認(rèn)識(shí)到,公私合作項(xiàng)目一般規(guī)模較大,項(xiàng)目復(fù)雜,成本回收期長,風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高,能否進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管控至關(guān)重要。Li Bing等(2005)按照PPP模式下大型體育場(chǎng)館建設(shè)各參與者愿意承擔(dān)的比例,定義了以下4種風(fēng)險(xiǎn),即政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、私人企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、政府部門與私人企業(yè)共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),以及場(chǎng)館建設(shè)特定環(huán)境決定的風(fēng)險(xiǎn)。劉波等(2009)認(rèn)為,我國大型體育場(chǎng)館建設(shè)中首先要完成公共部門的角色轉(zhuǎn)換,并設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。王英等(2010)對(duì)政府部門和私營部門在大型體育場(chǎng)館建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì),在風(fēng)險(xiǎn)分配原則下提出了PPP模式下大型場(chǎng)館的風(fēng)險(xiǎn)分配框架。蔣攀(2011)對(duì)PPP模式下的我國大型體育場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了分析以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)??梢钥闯觯壳耙延写罅康膶W(xué)者對(duì)大型場(chǎng)館風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行研究,并取得了相應(yīng)的成果,但是仍然存在不足,如多數(shù)研究視公私合作為一種模式,并未區(qū)分不同模式的風(fēng)險(xiǎn)異同。除此之外,由于大型場(chǎng)館公私合作在我國還處于起步階段,缺乏實(shí)踐,故有關(guān)大型場(chǎng)館公私合作風(fēng)險(xiǎn)管理的研究尚處于理論探討階段。
2.3大型場(chǎng)館公私合作的利益分配
風(fēng)險(xiǎn)管理的水平與收益分配機(jī)制密切相關(guān),一些學(xué)者從收益分配的角度進(jìn)行了研究。鄭志強(qiáng)(2011)借助博弈論方法,對(duì)鳥巢案例進(jìn)行了分析,設(shè)計(jì)了一個(gè)場(chǎng)館PPP合作的最優(yōu)收益分配模型,認(rèn)為締約各方收益分配是目前國內(nèi)大型體育設(shè)施PPP模式成功與否的關(guān)鍵,只有合作各方收益大于未合作收益,合作才有成功的可能。葉曉甦等(2014)分析了體育場(chǎng)館和產(chǎn)權(quán)配置,提出我國體育場(chǎng)館運(yùn)營產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和內(nèi)容,指出對(duì)我國公共體育場(chǎng)館經(jīng)營體制的市場(chǎng)化改革已刻不容緩,公私合營模式是我國大型體育場(chǎng)館實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的選擇方式??梢钥闯?,利益分配視角的分析是建立在項(xiàng)目合作相關(guān)利益者基礎(chǔ)上的研究,只有厘清各相關(guān)利益者的關(guān)系,才能更好地分配利益,最終確保PPP項(xiàng)目的成功。
2.4大型場(chǎng)館公私合作的政府職能轉(zhuǎn)變
政府在公私合作中的強(qiáng)勢(shì)地位使其成為學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。馮欣欣(2007)指出我國公共體育場(chǎng)館應(yīng)用PPP模式應(yīng)加快政府角色轉(zhuǎn)變步伐,制定相關(guān)法律法規(guī),提供必要的資金支持,培育有利的市場(chǎng)環(huán)境。王進(jìn)(2009)指出政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能,為大型場(chǎng)館公私合作提供政策保障,為大型場(chǎng)館公私合作提供良好的投資環(huán)境。杜澤超(2011)指出基于PPP視角的大型體育場(chǎng)館建管體系,為解決市場(chǎng)失靈問題和保障建管體系的順利運(yùn)行,政府必須進(jìn)行合理的監(jiān)督。洪迪(2013)指出政府要重視對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管過程,在項(xiàng)目市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)價(jià)格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量各方面,應(yīng)由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取有效的監(jiān)管方式實(shí)行階段動(dòng)態(tài)監(jiān)管。屈萍(2014)指出中國目前應(yīng)用PPP模式的公共體育場(chǎng)館并不多,大部分場(chǎng)館還是以政府投資為主,缺乏多元化模式,如建造南京奧體中心原本設(shè)計(jì)采用PPP,卻因?yàn)闊o私人資本投資,最后重?fù)?dān)和風(fēng)險(xiǎn)還是全部回到了政府身上。從以上研究可以看出,政府在大型場(chǎng)館公私合作中扮演著投資者、監(jiān)督者和秩序維持者的多重角色,目前關(guān)于大型場(chǎng)館公私合作政府職能方面的研究內(nèi)容也集中在這三個(gè)方面。而政府在項(xiàng)目合作中的多種角色混淆對(duì)項(xiàng)目公私合作的阻礙也是顯而易見的。
3總結(jié)與展望
3.1加強(qiáng)對(duì)大型場(chǎng)館公私合作的合作機(jī)制研究
現(xiàn)有大型場(chǎng)館公私合作研究的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配及政府職能是當(dāng)前研究的重點(diǎn),對(duì)大型場(chǎng)館公私合作的各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利已經(jīng)有初步的認(rèn)識(shí),但對(duì)現(xiàn)階段大型場(chǎng)館公私合作的合作機(jī)制的研究尚存不足,對(duì)各利益相關(guān)者如何建立有效的合作機(jī)制,如何有效激勵(lì)等方面均比較薄弱。主要原因有兩個(gè):一是現(xiàn)階段我國大型場(chǎng)館公私合作尚處于初步探索階段,公私合作在大型場(chǎng)館中的運(yùn)用還不成熟,也缺乏實(shí)踐成功案例,制約了對(duì)合作機(jī)制的研究。二是大型場(chǎng)館屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,在項(xiàng)目過程中既要保證能有效地提供公共服務(wù)的同時(shí),又要確保私人部門能夠盈利,這使大型場(chǎng)館公私合作比一般合作項(xiàng)目要復(fù)雜,需要多個(gè)部門的協(xié)作,如政府和私人部門之間的合作機(jī)制如何建立就顯得尤為重要。因此,今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大型場(chǎng)館公私合作的機(jī)制研究。
3.2重視對(duì)大型場(chǎng)館公私合作影響因素的研究
公私合作模式在橋梁、地鐵等公共項(xiàng)目的普遍運(yùn)用證明公私合作模式是值得嘗試的,但影響不同領(lǐng)域公私合作項(xiàng)目的因素各不相同,萬眾矚目并一度被視為國內(nèi)大型體育場(chǎng)館公司合作楷模的“鳥巢”,公私合作項(xiàng)目的(暫時(shí))失敗足以說明大型體育場(chǎng)館公私合作在我國的大面積推廣還面臨著諸多不確定因素。我們認(rèn)為,其中公私合作中不同模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)有何異同亟待研究。
3.3加強(qiáng)對(duì)大型場(chǎng)館公私合作利益相關(guān)者博弈關(guān)系的研究
目前對(duì)大型場(chǎng)館公私合作利益分配的研究中,學(xué)者們對(duì)分配條件和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了豐富的研究,取得了一定的成果。但大型場(chǎng)館公私合作的研究涉及到多個(gè)相關(guān)利益者,這些利益人之間形成了一種復(fù)雜的博弈關(guān)系,其契約簽訂、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力,分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意愿和利益分配等都是博弈的結(jié)果。因此,厘清不同利益人之間的關(guān)系,有助于理解場(chǎng)館公私合作的內(nèi)在規(guī)律和運(yùn)行機(jī)制。
3.4重視對(duì)大型場(chǎng)館公私合作政府職能的研究
研究表明,政府在大型場(chǎng)館公私合作中扮演著投資者、監(jiān)督者和秩序維持者等多重角色,權(quán)力和義務(wù)的過分集中也在一定程度上限制了場(chǎng)館公私合作的順利進(jìn)行。如政府集多重角色于一身,雖然有利于政策的落實(shí)和項(xiàng)目的監(jiān)管,但也因?yàn)闄?quán)力的過分集中,缺乏有效競爭而容易造成腐敗。國內(nèi)廣州亞運(yùn)會(huì)和深圳大運(yùn)會(huì)的場(chǎng)館審計(jì)等出現(xiàn)過或大或小的問題。缺乏社會(huì)資本的參與也使政府被迫為項(xiàng)目“兜底”,承擔(dān)“無限責(zé)任”,往往形成財(cái)政“黑洞”,使地方政府不堪重負(fù)。因此,未來有必要在理論上厘清政府部門在大型公私合作中的定位及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“有限”責(zé)任,并合理界定管理主體,科學(xué)地分解政府作為參與者和監(jiān)督者的不同職能。
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Review of Public and Private Cooperation in Great Sports Stadium Operation Researches
CHEN Huamin, CHEN Yu, YE Yan
(Sport Dept., Jiangxi Finance Univ., Nanchang, China)
Abstract:The paper points out that the current researches are in the four aspects of private and public cooperation in financing, risk management, interest division and government functions of great sports stadium operation. At present, the public and private cooperation in the great sports stadium is at the starting phase while the researches of the mechanism of private and public cooperation are not thorough; there is no definite conclusions about the influencing factors of private and public cooperation of sports stadium operation. The current researches are limited in government and social investors but lack thorough exploration. It is necessary to research the government’s role and responsibility in private and public cooperation and classify different functions of government as the participating and monitoring party.
Key words:great sports stadium; private and public cooperation; PPP
*基金項(xiàng)目:國家社科基金項(xiàng)目(14BTY011)。
中圖分類號(hào):G80-05
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1672-268X(2016)02-0049-04
(收稿日期:2015-10-29)