武躍德

(西北政法大學(xué)，陜西 西安　710000)

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法治視角下的信訪功能定位

武躍德

(西北政法大學(xué)，陜西 西安710000)

摘要：信訪制度從建國以來發(fā)展至今，已形成較為健全的規(guī)模，其承擔(dān)的主要任務(wù)是聯(lián)系群眾、政治緩沖，這也是信訪制度職能的核心。然而，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步信訪制度與法治職能的沖突也不斷顯現(xiàn)，信訪在維護(hù)弱勢群體利益的同時(shí)反而不能更好的維護(hù)法治社會(huì)建設(shè)的良好運(yùn)行，因此，合理區(qū)分信訪與法治的功能定位，使其各司其職是當(dāng)前法治國家建設(shè)的重要舉措。

關(guān)鍵詞：信訪；法治；功能定位

一、當(dāng)代信訪制度的基本特點(diǎn)與主要功能

信訪制度，是指公民個(gè)人或群體通過書信、電信、走訪等形式越級(jí)溝通，以反映自身基本情況并解決問題的一種行政制度。[1]

(一)基本特點(diǎn)。

1.越級(jí)上訪成為信訪制度中的主體。隨著電子科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、交通的便利，上訪群眾有更多的渠道來解決問題。受人們意識(shí)形態(tài)的影響，越來越多的上訪群眾對于越級(jí)上訪的功能深信不疑，因而多數(shù)群眾選擇更高一級(jí)的政府部門來解決問題。

2.信訪中反映的問題趨向多元化。隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，群眾所反映的問題也涉及到社會(huì)生活的方方面面，近幾年，特別是拆遷問題、農(nóng)民工欠薪問題、貪污腐敗問題等居多。與此同時(shí)也反映出群眾的維權(quán)意識(shí)在逐步增強(qiáng)。

3.以群體上訪為主要形式。許多有相似問題或者同一問題的群眾組織起來，以期通過上訪群體的數(shù)量來引起上級(jí)部門的重視，更有甚者舉著標(biāo)語口號(hào)并出現(xiàn)沖擊政府機(jī)關(guān)等極端行為，這種缺乏法律意識(shí)的途徑反而沒有解決合理訴求。[2]

(二)主要功能。

1.信訪制度是群眾政治參與功能的補(bǔ)充。公民參與政治是社會(huì)主義民主政治的核心，是法治國家建設(shè)的重要基礎(chǔ)，這種人民意志的表達(dá)形式是中國特色社會(huì)主義制度下的民主。

2.信訪制度實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能。上訪是表達(dá)民意的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)正式的權(quán)利救濟(jì)的一種重要補(bǔ)充，從而維護(hù)群眾權(quán)益。從理論角度講，司法是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的最基本形式，然而面對中國的基本國情，司法制度的完善是一場持久戰(zhàn)，需要在更長的一段時(shí)間內(nèi)來實(shí)現(xiàn)。在這樣的實(shí)際形勢下，信訪制度的有效運(yùn)行其實(shí)就是公民權(quán)利救濟(jì)的重要補(bǔ)充。[3]

3.監(jiān)督政府部門、緩和社會(huì)矛盾。群眾監(jiān)督是政府部門完善職能的一種總要的手段，在信訪過程中群眾將地方部門行使職權(quán)過程中的不公正不合法行為反映到上級(jí)部門中，無形中就給地方各部門形成一種壓力，從而督促其合理行使職權(quán)。通過信訪可以在一定程度上解決許多社會(huì)糾紛、化解各種民怨、緩和社會(huì)矛盾。這是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的一項(xiàng)重要舉措。

二、是“信訪”還是“信法”

伴隨著紛紛擾擾的信訪潮，圍繞信訪制度的改革與存廢也愈演愈惡劣。信訪和法治的矛盾沖突要求我們在兩難困境中必須做出選擇：是信訪還是信法？

(一)信訪制度功能的錯(cuò)位。信訪制度主要有政治參與和權(quán)利救濟(jì)兩大功能，在制度設(shè)計(jì)中信訪救濟(jì)功能起輔助作用，可現(xiàn)實(shí)中化解矛盾糾紛和信訪救濟(jì)成為主要功能，這與我國法律救濟(jì)是維護(hù)公民權(quán)益最主要的救濟(jì)途徑的基本框架相沖突。建國初期，信訪制度在反映民情、表達(dá)民意，維護(hù)公眾合法權(quán)益方面起到積極的作用，但隨著改革開放，法治國的建設(shè)，司法救濟(jì)(法律救濟(jì)和行政救濟(jì))應(yīng)成為群眾矛盾糾紛解決的主渠道，司法救濟(jì)是維護(hù)法律權(quán)威和統(tǒng)一的重要途徑。信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的極度擴(kuò)張必將沖擊我國法治社會(huì)建設(shè)，增加社會(huì)成本，影響行政效率。

(二)正式救濟(jì)渠道的堵塞與失靈。信訪制度功能錯(cuò)位當(dāng)然與我國司法制度的不完善有關(guān)，存在許多社會(huì)問題，比如普遍缺乏法律信仰的意識(shí)、執(zhí)法不積極、司法權(quán)威未樹立諸如此類的法律缺失。加之信訪部門受理案件范圍廣、不受事實(shí)證據(jù)、期限等確定性要求的限制，相較于采取訴訟手段實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的繁瑣程序，維權(quán)成本相對低。人民群眾更熱衷于能夠“一步到位”甚至“突破法律的束縛”來解決自身問題。這無形之中就架空了法律，使法律成為擺設(shè)而不是救濟(jì)工具。

當(dāng)今社會(huì)，大面積侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生使民眾急切的表達(dá)各自的利益訴求，這也是信訪浪潮的直接原因。在中國特色的政治行政體制下，相較于民事和刑事案件的審判，行政救濟(jì)(行政復(fù)議和行政訴訟)一直是我們的軟肋。因?yàn)樾姓V訟涉及到行政機(jī)關(guān)作為被告的特殊身份，行政機(jī)關(guān)和行政相對人地位天然不平等，行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的權(quán)力格局迫使法院在沒有充分的證據(jù)前提下，大部分行政訴訟案件裁定不予受理。這就會(huì)發(fā)生正式救濟(jì)渠道堵塞和失靈的情形，現(xiàn)行的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》對行政相對人起訴資格、案件受理范圍、抽象行政行為不可訴等方面設(shè)置了重重障礙。

(三)“信訪不信法”的危害。信訪制度功能的錯(cuò)位促成信訪異化的現(xiàn)象，“信訪不信法”是當(dāng)前我國社會(huì)處理矛盾糾紛方面最基本的國情。信訪這一帶有濃厚封建色彩的制度，在當(dāng)今法治建設(shè)背景下顯得不合時(shí)宜，必須將民眾的訴求引導(dǎo)到正式的軌道上。如果任由其人治思想的張揚(yáng)，以權(quán)力干預(yù)司法，特別是對法院生效判決的案件再次進(jìn)入信訪程序，無疑與法治是相對立的。

三、信訪制度改革對策

(一)全面深化民主法治建設(shè)。民主法治建設(shè)對于信訪制度的職能回歸理性具有重要的意義。信訪制度本身的局限性使其無法從根源上解決社會(huì)中頻發(fā)的問題，由于其缺失法理權(quán)威，結(jié)果只能是矛盾愈演愈烈、法律的可信度也降低。信訪制度是從政府權(quán)力角度出發(fā)的，政府部門本身是要受法律約束的，在法律的范圍內(nèi)讓職權(quán)在陽光下運(yùn)行，才是民主與法治的初衷。只有法治的護(hù)航才能讓政府依法行政，侵犯百姓權(quán)益的案例也就會(huì)隨之減少，有助于從根源上降低信訪案例的數(shù)量。社會(huì)主義法治的一個(gè)重要方面就是擴(kuò)大人民民主，加大公民對于政治的參與，維護(hù)社會(huì)的公平正義。

(二)健全人民代表大會(huì)制度。全國人民代表大會(huì)是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是公民參政議政的主要途徑同時(shí)也體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的政治理念。當(dāng)公民有利益表達(dá)訴求時(shí)，可通過人大民主監(jiān)督的途徑，使公民的利益訴求反映在公共政策的制定與公共部門的行為上。

(三)完善司法救濟(jì)機(jī)制。依法明確司法救濟(jì)和信訪救濟(jì)的分工，嚴(yán)格限制信訪受案范圍，相應(yīng)的擴(kuò)大司法救濟(jì)的范圍，降低訴訟門檻。堅(jiān)持司法獨(dú)立、樹立法律權(quán)威，盡量將涉訴信訪案件納入司法救濟(jì)程序，發(fā)揮司法定分止?fàn)幍淖饔谩?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]于建嶸.信訪制度改革需要新思維[N].南方周末，2009-06-17(A2).

[2]胡元梓.《中國民眾何以偏好信訪—以沖突解決理論為視角》[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011(2).

[3]姬亞平.我國信訪制度的法治走向[J].法學(xué)雜志，2012(12)：12-13.

中圖分類號(hào):D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X(2016)04-0070-01

作者簡介：武躍德(1991-)，男，漢族，山西孝義人，西北政法大學(xué)法律碩士(非法學(xué))研究生。