楊月營

(福建師范大學(xué) 福建 福州 350000)

城市居民自治與中國基層民主的發(fā)展

楊月營

(福建師范大學(xué) 福建 福州 350000)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，民主政治的發(fā)展也正以前所未有的速度向前推進(jìn)?；鶎尤罕娮灾巫鳛橹袊裰髡伟l(fā)展的重要組成部分同樣取得了重大的進(jìn)步。作為基層群眾自治重要組成部分的城市居民自治，促進(jìn)了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的人民當(dāng)家做主，給我國的政治文明建設(shè)帶來了煥然一新的面貌，同時也暴露了一些困擾著我們的問題和不足。當(dāng)下解決這些問題的根本途徑是要將社會管理寓于居民自治之中，最終實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)居民自治。文章結(jié)合時代背景，對城市居民自治的內(nèi)涵、特征、現(xiàn)狀、發(fā)展過程中的不足進(jìn)行了研究，并在認(rèn)真分析時代特征基礎(chǔ)上提出了城市基層自治的發(fā)展和完善措施。

城市居民自治；基層民主；民主政治

1 城市居民自治的內(nèi)涵

城市居民自治是我國基層民主的重要組成部分，主要是通過城市居民委員會的工作來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。自治是人民當(dāng)家作主的最直接的形式。馬克思認(rèn)為，無產(chǎn)階級取得政權(quán)以后，應(yīng)當(dāng)“通過人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制，即自治制，來實(shí)現(xiàn)人民的當(dāng)家作主?！雹僭凇毒用裎瘑T會組織法》的第2條中規(guī)定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！?/p>

李延鑄和劉曉東認(rèn)為“城市居民自治是一個或幾個城市社區(qū)的居民自己組織起來，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照法律、法規(guī)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，即由居民群眾依法辦理自己的事情?！雹诔鞘芯用褡灾问墙?jīng)濟(jì)體制改革和城市社區(qū)建設(shè)中城市基層管理體制的創(chuàng)新，也是我國城市居民直接參與基層事務(wù)管理、依法行使管理國家和社會事務(wù)的民主權(quán)利的一種具體方式。

綜上所述，關(guān)于城市居民自治可以這樣表述，社區(qū)居民通過一定的組織形式，依法享有和實(shí)現(xiàn)自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

2 城市居民自治的特征

2.1 始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨是中國政治體制的核心，我國城市基層民主能夠取得今天的成果非常重要的一點(diǎn)是始終堅持中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級的先鋒隊，同時又是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終做到把人民的利益放在第一位?；鶎狱h組織是黨在社會基層組織中構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)斗堡壘，正是中國共產(chǎn)黨始終堅持為人民服務(wù)的偉大宗旨，做到立黨為公，執(zhí)政為民，積極引導(dǎo)我國城市基層向前發(fā)展，才保證了城市居民自治能夠在正確的引導(dǎo)下適應(yīng)社會主義初級階段的發(fā)展?fàn)顩r并不斷前進(jìn)。

2.2 為人民服務(wù)，與人民群眾的利益息息相關(guān)

基層民主建設(shè)包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。城市基層組織給予了人民群眾充分的自治性，保證了人民群眾依法行使民主權(quán)利，表達(dá)自己的利益訴求，從而使自己的合法權(quán)利不受侵犯，真正做到從群眾中來到群眾中去，保證了人民當(dāng)家做主；與此同時，人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性更好地發(fā)揮出來，促進(jìn)了社會各種政治關(guān)系的和諧，保證了社會的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了中國特色社會主義事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

3 我國城市居民自治發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 城市居民自治發(fā)展現(xiàn)狀

3.1.1 建立了較為完善的城市基層管理體制

城市基層自治管理體制正處于一個不斷發(fā)展革新時期，管理體制格局已經(jīng)形成并不斷地促進(jìn)基層民主自治的發(fā)展，城市基層管理體制正致力于培育和建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)公共資源向社區(qū)服務(wù)中心集中，合理劃分社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)區(qū)域，合理的界定社區(qū)服務(wù)中心職能，做到結(jié)構(gòu)精簡化，轉(zhuǎn)換管理體制職能，最大化的整合社會各方面資源。比如加強(qiáng)了城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、工礦企業(yè)所在地、新建住宅區(qū)等社區(qū)黨組織和居民委員會組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)組織全覆蓋，變城市管理為城市服務(wù)，強(qiáng)化各職能部門對群眾的服務(wù)，寓管理于服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)重心下移和服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容的全覆蓋，促進(jìn)社區(qū)管理向社會領(lǐng)域綜合發(fā)展轉(zhuǎn)變。管理體制正逐漸擺脫原先的職能混亂、人員冗雜等狀況，向更高效，更合理，更民主，更科學(xué)的方向發(fā)展。

3.1.2 社區(qū)服務(wù)體系和組織功能增強(qiáng)

隨著城市化的進(jìn)步和發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生很大變化，人們的民主意識增強(qiáng)，城市居民自治更加注重民主化。社區(qū)服務(wù)體系和組織功能不斷增強(qiáng)，整合各種社區(qū)資源做到便民利民，不斷地著眼于滿足人民群眾多層次、多樣化的需求，了解群眾意愿、傾聽群眾呼聲、反映群眾意見，讓廣大居民群眾感受黨的溫暖。各類社區(qū)民間組織和志愿者組織發(fā)展迅速，通過開展各類社區(qū)居民喜聞樂見的文體活動，積極倡導(dǎo)文明健康的生活風(fēng)尚，社區(qū)組織功能逐步增強(qiáng)。

3.1.3 城市基層自治法律制度體系基本形成

“黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我們的傳統(tǒng)和優(yōu)勢。”③法是規(guī)范社會秩序的重要保障。依法治國是國家穩(wěn)定發(fā)展、長治久安的根本保障。在現(xiàn)階段我國社會轉(zhuǎn)型期，新的社區(qū)問題不斷出現(xiàn)，為解決這些問題，社區(qū)自治法律緊跟時代步伐，相關(guān)的法律法規(guī)不斷適應(yīng)社區(qū)自治的發(fā)展而逐漸完善。新形勢下，各級黨委都更加重視加強(qiáng)和改善對基層工作的政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織上的領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)督支持各部門的執(zhí)法能力和情況，督促基層各部門更好地開展群眾工作，密切與群眾的聯(lián)系，充分的保障人民群眾的利益，保障人民當(dāng)家做主。法律制度體系的形成，保證了城市基層民主的穩(wěn)定和有序進(jìn)行，它在規(guī)范約束人民群眾行為的同時對政府及相關(guān)部門的行為進(jìn)行了制約，避免了基層組織的不作為現(xiàn)象，增強(qiáng)了人民群眾的凝聚力，加強(qiáng)了基層群眾與基層組織部門的溝通和交流，促進(jìn)了工作的順利進(jìn)行。

3.2 城市居民自治發(fā)展中存在的問題

回顧歷史，我們可以看出，中國城市基層社區(qū)自治和基層民主建設(shè)，在實(shí)踐的探索中確實(shí)取得了許多重大成就。但就全國總體而言，城市社區(qū)居民自治還存在一些值得進(jìn)一步研究和解決的問題。

3.2.1 行政的隨意性大，政府的信譽(yù)低

居委會是社區(qū)居民自我管理的基層自治組織，但實(shí)際上，在許多社區(qū)組織中出現(xiàn)了“行政化”傾向。在社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展中，社區(qū)居委會的工作受政府主導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)受政府制約，成績由政府考核，于是居委會成為代表政府管理社區(qū)的代理，逐漸失去自治性，演變成了“被自治”?，F(xiàn)實(shí)中，我國社區(qū)組織千人一面，沒有差別。組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感。居委會主要承擔(dān)行政工作，居民把居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。此外，自治章程、工作制度及人事決定和經(jīng)費(fèi)收支行政化也大大的影響了社區(qū)居委會自治組織的群眾性和自治性。

3.2.2 社區(qū)工作人員素質(zhì)不高

社區(qū)工作人員素質(zhì)不高是造成一些行政缺失和管理無效的原因。筆者認(rèn)為主要有兩方面，其一是社區(qū)黨組織干部隊伍綜合素質(zhì)不夠高，同社區(qū)黨建工作的發(fā)展要求存在較大的差距。真正懂得社區(qū)建設(shè)和管理方面知識的人不多。因此在一些群眾自發(fā)組織中無法給予足夠說服力的意見和指導(dǎo)；其二，作風(fēng)不夠務(wù)實(shí)。一些社區(qū)黨組織干部不能做到從群眾中尋求和探索解決問題的方法，無法做到了解群眾意愿、傾聽群眾呼聲、反映群眾意見，不能做到時時刻刻站在人民的立場上?！耙恍└刹咳狈Α哌M(jìn)千家萬戶，說盡千言萬語’的務(wù)實(shí)作風(fēng)”，④因此在解決一些問題時脫離了人民群眾，總是找借口推脫，使得社區(qū)居委會自治職能無法有效發(fā)揮。

3.2.3 法律法規(guī)不完善

雖然目前已基本建立了城市居民自治和基層民主的法律制度體系，但法律法規(guī)在內(nèi)容和形式等方面，均有不完備之處。目前有關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容還比較抽象、比較原則，不便操作，有些很好的經(jīng)驗(yàn)還沒有上升為法律法規(guī)；有關(guān)居委會選舉的專門法規(guī)、規(guī)章還不健全。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法部門和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督力度不大，隊伍素質(zhì)過低，法制觀念不強(qiáng)造成某些部門利用相關(guān)法律法規(guī)的不完善性走捷徑減少自己的行政任務(wù)和自己的工作量來為自己牟利，這些問題的存在嚴(yán)重阻礙了城市社區(qū)自治的發(fā)展，不利于提高居民自治和基層民主的發(fā)展水平。因此各級黨委、政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把法制宣傳教育深入持久地展開下去，提高全民族的法律意識和法制觀念。

4 完善我國城市居民自治的措施

城市居民自治和基層民主建設(shè)取得了重要進(jìn)展，但是，這是一項全新的事業(yè)，實(shí)踐的時間不長，需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷研究新情況，解決新問題，加以完善和發(fā)展。其根本宗旨都是為人民服務(wù)。把這一根本宗旨具體落實(shí)為政府的首要職責(zé)，是政府進(jìn)行行政體制改革，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的新認(rèn)知、新實(shí)踐。

4.1 完善城市居民自治制度體系，增強(qiáng)自治功能

健全社區(qū)自治體系，要建立健全適應(yīng)社會主義民主政治要求的社區(qū)組織體系。加強(qiáng)社區(qū)黨組織的建設(shè)，加強(qiáng)對社區(qū)內(nèi)企事業(yè)離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開展社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)、管理中的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷豐富和完善適應(yīng)人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需求的社區(qū)服務(wù)體系。堅持從社區(qū)居民迫切要求解決的問題入手，拓展社區(qū)服務(wù)的新領(lǐng)域，增加社區(qū)服務(wù)的新內(nèi)容，探索社區(qū)服務(wù)的新載體，努力滿足社區(qū)居民群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

4.2 加強(qiáng)城市居民自治體制創(chuàng)新

隨著政治觀念的轉(zhuǎn)變和政治環(huán)境的改變，近些年來，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動力，在許多地方黨政機(jī)關(guān)中，創(chuàng)新成為一種自覺的行為。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，必須加快制度創(chuàng)新。

比如，浙江省溫嶺市在開展農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的過程中，為了探索在農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)民主選舉之后，進(jìn)一步貫徹落實(shí)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的途徑，當(dāng)?shù)氐母刹亢腿罕妱?chuàng)造了“民主懇談”這一基層民主政治的新載體。而其目的在于溝通民情，了解民意，強(qiáng)化政府的服務(wù)功能，從而在民主決策的推動下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)以及社會生活各個方面的發(fā)展。

4.3 理順政府與社區(qū)的關(guān)系，增強(qiáng)城市基層自治功能

理順政府部門、街道辦事處和社區(qū)居委會的關(guān)系，明確社區(qū)居民自治應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政府部門對社區(qū)居委會給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)而不進(jìn)行行政干預(yù)、提供幫助支持而不插手社區(qū)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理，解決“目前行政管理中存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”⑤等問題，政府堅持工作重心下移，把真心幫助社區(qū)解決實(shí)際問題作為義不容辭的責(zé)任。同時，努力做到強(qiáng)化基層，推動工作重心下移，最大化讓人民群眾自己處理與自己息息相關(guān)的事務(wù)，提高社區(qū)居民的積極性。

4.4 提高城市基層政治決策透明度

基層政府在政治決策、公共事務(wù)處理方面要做到公正、透明，遵循法律法規(guī)，自覺接受居民的監(jiān)督，努力做到政務(wù)公開、警務(wù)公開、司法公開、檢務(wù)公開和任前公示。在制定政策前，要召開座談會，積極采納和聽取專家、群眾的意見，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，同時將制定的相關(guān)政策進(jìn)行公示，做到為公眾所知。堅持貫徹民主三原則即多數(shù)原則、程序公正原則和保護(hù)少數(shù)原則，保證基層政權(quán)的公正性、正義性，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。

4.5 擴(kuò)大群眾自治范圍，增強(qiáng)居民社區(qū)參與程度

“動員社區(qū)力量、開開發(fā)社區(qū)資源、密切聯(lián)系群眾、及時解決問題，成為居民表達(dá)利益、實(shí)現(xiàn)利益、維護(hù)利益的途徑，使社區(qū)共同利益得到加強(qiáng)，這將大大增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、居民的認(rèn)同感和歸屬感。”⑥社區(qū)參與的廣度和深度對于基層社區(qū)自治的發(fā)展具有舉足輕重的作用，擴(kuò)大社區(qū)參與的廣度和深度能夠充分的調(diào)動組織成員的積極性，積極的投身于居委會的社區(qū)建設(shè)中去，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感，從而進(jìn)一步提升社區(qū)組織的自治能力。

要提高基層干部的思想認(rèn)識，培養(yǎng)社區(qū)居民的民主精神。廣大社區(qū)居民應(yīng)該珍惜自己的民主權(quán)利，相信黨和政府，積極參與居委會的民主選舉，運(yùn)用自己神圣的選舉權(quán)選出自己滿意的當(dāng)家人。積極向社區(qū)居民灌輸先進(jìn)的民主意識，同時通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等一系列民主活動提高他們行使民主權(quán)利的能力，培養(yǎng)他們的民主精神，這是今后相當(dāng)長時期內(nèi)的重要任務(wù)。

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的步伐加快和國家實(shí)力的不斷提升，我國城市基層政權(quán)的發(fā)展在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的支持下必將全面推進(jìn)，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，城鄉(xiāng)基層群眾自治正在社會主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。然而任何事物的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，我國還處于社會主義初級階段，在基層建設(shè)還不成熟，必然會出現(xiàn)一些不足影響社會發(fā)展的進(jìn)程。這就需要我們在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分學(xué)習(xí)過往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒外國的優(yōu)秀成果和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動性，推動政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的改革，建設(shè)有中國特色的社會主義現(xiàn)代化道路，全面提升我國的綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和繁榮富強(qiáng)。

注釋：

① 《馬克思恩格斯選集》第17卷，人民出版社1972年版，第366頁。

② 李延鑄、劉曉東：《關(guān)于我國城市居民自治的幾個理論問題》，《中共四川省委黨校學(xué)報》，2003年第2期。

③ 《喬石談民主與法治》，人民出版社2012年版，第193頁。

④ 吳梅芳、王良斌：《社區(qū)黨組織作用發(fā)揮的調(diào)查與思考——以安徽省為例》，《理論探索》2014年第4期。

⑤ 陳雪蓮：《從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變(上)——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個案》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2009年第9期。

⑥ 向德平：《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析》，《學(xué)?！?006年第3期。

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