黃喬喬華南師范大學(xué)　廣東廣州　510006

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淺論我國公安執(zhí)法督察制度之不足與完善

黃喬喬
華南師范大學(xué)廣東廣州510006

【摘要】我國公安執(zhí)法督察機(jī)制有其存在的獨(dú)特價(jià)值，這一制度較之于其他監(jiān)督制度更側(cè)重于事前、事中監(jiān)督，能夠及時(shí)糾正和處理存在的問題，督察制度作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部同步、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督制度，充分發(fā)揮了督促查糾防范制約等方面的重要監(jiān)督作用。但隨著社會(huì)發(fā)展，此制度也出現(xiàn)了因社會(huì)因素的變化而不適應(yīng)于社會(huì)的情況，鑒于此，本文從內(nèi)部監(jiān)督的角度入手，探討我國目前公安執(zhí)法督察制度的不足，并提出完善的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法督察；公安機(jī)關(guān)；公安執(zhí)法督察

一、引言

不同于一般行政機(jī)關(guān)部門，公安機(jī)關(guān)兼具行政職能及司法職能，為避免權(quán)力濫用，須對權(quán)力進(jìn)行約束。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督主體多元化，外有公安機(jī)關(guān)的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，內(nèi)有政工、法制等部門和公安機(jī)關(guān)上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督，公安執(zhí)法督察制度屬于行政執(zhí)法監(jiān)督的一種，從內(nèi)部監(jiān)督的視角對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。1995年第八屆全國人大常委會(huì)通過的《人民警察法》為制定《公安機(jī)關(guān)督察條例》提供了重要的立法依據(jù)，《條例》的頒布標(biāo)志著我國公安督察制度正式建立。隨著社會(huì)時(shí)代的變遷，我國督察制度逐步出現(xiàn)了不適應(yīng)的狀況，包括立法層面、制度運(yùn)行模式以及督察制度定位等方面，產(chǎn)生的問題亟需解決。本文對督察制度的體制、運(yùn)行等進(jìn)行研究，為完善制度提供依據(jù)以及具體對策，以達(dá)拋磚引玉之效。

二、公安執(zhí)法督察的含義

督察從法律意義上講，是指特定的組織機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，為完成既定任務(wù)或達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，所進(jìn)行的監(jiān)督、檢查活動(dòng)，也有學(xué)者稱為“警務(wù)督察”①，即公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察機(jī)構(gòu)在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，依法對公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行的監(jiān)督和檢查活動(dòng)。②

《督察條例》中具體明確了督察職責(zé)，包括“重要的警務(wù)部署、措施、活動(dòng)的組織實(shí)施情況；重大社會(huì)活動(dòng)的秩序維護(hù)和重點(diǎn)地區(qū)、場所治安管理的組織實(shí)施情況；刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調(diào)查、處罰和強(qiáng)制措施的實(shí)施情況”等，相應(yīng)地督察人員也具有一些權(quán)力，如現(xiàn)場處置權(quán)、責(zé)令執(zhí)行權(quán)和決定撤銷、變更權(quán)、決定停止執(zhí)行職務(wù)和禁閉權(quán)等。

我國的公安執(zhí)法督察體制分為中央和地方兩個(gè)層面，中央機(jī)構(gòu)包括公安部督察委員會(huì)和公安部設(shè)立的警務(wù)督察局；地方層面主要是公安部門內(nèi)部設(shè)置的警務(wù)督察科室或警務(wù)督察隊(duì)，同時(shí)受上級公安機(jī)關(guān)督察機(jī)構(gòu)和同級公安機(jī)關(guān)行政首長領(lǐng)導(dǎo)。

不同于其他內(nèi)部監(jiān)督，督察制度可以進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，深入到執(zhí)法活動(dòng)的過程中，實(shí)行同步、動(dòng)態(tài)、及時(shí)監(jiān)督，阻止正在形成中的違法執(zhí)法行為，具有事先、事中監(jiān)督的特征。

三、我國公安執(zhí)法督察制度的不足

（一）立法內(nèi)容不明確

雖然我國《督察條例》在2011年進(jìn)行了修訂，但僅對部分原有內(nèi)容進(jìn)行完善修補(bǔ)，條例的內(nèi)容仍然寬泛，程序規(guī)定較為籠統(tǒng)，難以操作，直接影響到督察工作的權(quán)威和效果。

1、現(xiàn)場處置權(quán)的規(guī)定過于寬泛

現(xiàn)場督察是督察區(qū)別于其他監(jiān)督形式的關(guān)鍵所在，也是公安執(zhí)法督察工作的核心，但由于督察職責(zé)范圍的規(guī)定較為籠統(tǒng)和廣泛，許多督察活動(dòng)停留在表面，例如對警容風(fēng)紀(jì)、警用車輛、武器警械、警用標(biāo)志等，最重要執(zhí)法現(xiàn)場督察工作的監(jiān)督力度不足。

2、民警執(zhí)法權(quán)益保障有待完善

我國《督察條例》中執(zhí)法權(quán)益保障的規(guī)定不足，如2005年由最高檢、公安部的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)公安檢察干警執(zhí)法權(quán)益保護(hù)工作的通知》，以我國刑法為依據(jù)，規(guī)定了對于報(bào)復(fù)殺害、傷害公安、檢察干警的，依照《刑法》規(guī)定追究其刑事責(zé)任。但在執(zhí)法實(shí)踐中，大多數(shù)情況是執(zhí)法人員被無端指責(zé)謾罵、推搡抓扯、受輕傷或是輕微傷的，不適用《刑法》，現(xiàn)有法律對類似隨意投訴、不實(shí)投訴，甚至惡意投訴的當(dāng)事人未有具體明確的處理意見，因此公安機(jī)關(guān)的處理辦法多數(shù)是只能給予口頭教育或警示，對一些惡意投訴人來說無關(guān)痛癢。這樣的情況難以解決的原因，一定程度上是法律法規(guī)對民警約束多、保障少，甚至沒有保障的原因使然。

（二）運(yùn)行模式不清

1、督察權(quán)威的削弱

監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)具備權(quán)威性與獨(dú)立性，才能充分發(fā)揮其監(jiān)督效能，充分發(fā)揮其監(jiān)督的效能。我國從機(jī)構(gòu)的級別設(shè)置來看，督察屬正處級機(jī)構(gòu)，而被監(jiān)督的主要執(zhí)法部門如刑偵總隊(duì)、治安總隊(duì)、交通管理局等等屬副廳級，地位高于督察部門。另外，督察機(jī)構(gòu)在工作中要對本級公安行政首長負(fù)責(zé)，督察人員就會(huì)受制于長官意志，難以進(jìn)行督察，造成督察機(jī)構(gòu)權(quán)威的削弱，進(jìn)一步加劇了督察機(jī)構(gòu)的附屬性。

2、督察工作內(nèi)容界限不明

目前督察、紀(jì)檢和監(jiān)察三個(gè)部門機(jī)構(gòu)在監(jiān)督對象、內(nèi)容、范圍都有交叉區(qū)域，督察側(cè)重于事先監(jiān)督和事中監(jiān)督，紀(jì)檢、監(jiān)察部門側(cè)重于事后監(jiān)督。督察機(jī)構(gòu)由于職權(quán)的限制，無直接處分的權(quán)力，案件只能依法移交紀(jì)檢監(jiān)察部門或移送司法機(jī)關(guān)辦理，但無論是《督察條例》還是《督察條例實(shí)施辦法》對移送案件的要求、程序均缺少明確規(guī)定。這樣分工不明的情況會(huì)造成督察機(jī)構(gòu)做了紀(jì)檢、監(jiān)察的工作，浪費(fèi)工作精力，還會(huì)導(dǎo)致三個(gè)部門之間的監(jiān)督作用未能做到優(yōu)勢互補(bǔ)，造成互相推諉的局面，部分督察職能被抽離。

（三）部分督察意識(shí)缺失

鑒于體制國情，督察工作較易受到忽視。一方面督察作為監(jiān)督機(jī)制的組成部分，但并沒有掌握處分或者處罰的權(quán)力，監(jiān)督地位不高，最終造成督察工作得不到保障，工作難以開展。目前《督察條例》和《督察條例實(shí)施辦法》對督察的結(jié)果、責(zé)任規(guī)定較少，如對于在督察工作中對民警造成的侵害，根據(jù)《督察條例》第14條第4款規(guī)定，沒有規(guī)定違反督察程序的單位和個(gè)人的責(zé)任，更沒有要求違反督察程序的單位和個(gè)人對被侵害民警的損失進(jìn)行賠償。

四、我國公安執(zhí)法督察制度的完善

（一）路徑選擇之一：督察機(jī)構(gòu)與其他部門資源整合

按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，系統(tǒng)的高效有賴于系統(tǒng)的各組成部分的協(xié)調(diào)有序，信息暢通，方可發(fā)揮其整體功能和監(jiān)督合力。為解決幾個(gè)部門之間“各自為戰(zhàn)”、彼此缺乏聯(lián)系和溝通的局面，整合公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力量的有效的解決辦法?？梢蕴剿饕恍┕ぷ髦械穆?lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，或者以及完善各內(nèi)部監(jiān)督部門間的工作對接程序。例如，可以將信訪部門接收到的現(xiàn)場處理投訴工作移交給同級督察機(jī)構(gòu)，或者在信訪部門增設(shè)民警違法違紀(jì)投訴辦公室，直接隸屬督察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，這樣有利于督察機(jī)構(gòu)及時(shí)有效地處理投訴。

（二）路徑選擇之二：完善公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法督察法律體系

在《督察條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《刑法》、《人民警察法》等有關(guān)法律法規(guī)，總結(jié)借鑒域外警務(wù)督察的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)行統(tǒng)一立法，制定一部《公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察法》，對警務(wù)督察體制、督察主體、督察職權(quán)、督察方式、督察程序等方面予以立法保障，細(xì)化督察管轄權(quán)、現(xiàn)場處置權(quán)的具體內(nèi)容；賦予督察機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)法行為直接糾錯(cuò)權(quán)，對違法違紀(jì)民警予以追究的處分權(quán)或處分建議權(quán)，解決查處違法違紀(jì)權(quán)與紀(jì)檢監(jiān)察難以厘清的問題。

（三）路徑選擇之三：完善維護(hù)公安民警權(quán)益的法律保障

公安機(jī)關(guān)要重視對民警正當(dāng)執(zhí)法活動(dòng)的維權(quán)工作，群眾的不實(shí)舉報(bào)和投訴，紀(jì)檢督查部門要在認(rèn)真核實(shí)的基礎(chǔ)上，及時(shí)澄清事實(shí)，消除群眾的誤解和民警的心理壓力。對于惡意誣告、陷害、誹謗，對民警名譽(yù)造成損害的，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任，并通過各級媒體如實(shí)報(bào)導(dǎo)，以正視聽，安撫警心。最重要的是，探索建立民警執(zhí)法中遭受襲擊、傷害的快速救治制度、撫慰金補(bǔ)助制度等。積極完善維權(quán)機(jī)制，有效保障公安民警的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

制度本身的設(shè)計(jì)是用以解決穩(wěn)定社會(huì)前提下出現(xiàn)的社會(huì)問題，難以做到一直適應(yīng)一個(gè)社會(huì)的發(fā)展。公安督察制度的設(shè)立目的是可以動(dòng)態(tài)、同步監(jiān)督民警的執(zhí)法執(zhí)勤行為，側(cè)重于事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，具有現(xiàn)場性、主動(dòng)性、迅速及時(shí)性、流程性的優(yōu)勢，克服了監(jiān)督的滯后性，在法律制度設(shè)計(jì)上較好地彌補(bǔ)了其他內(nèi)部監(jiān)督部門側(cè)重于事后監(jiān)督的不足之處。但這一制度在現(xiàn)實(shí)中還存在認(rèn)識(shí)不到位，定位不準(zhǔn)確，與紀(jì)檢監(jiān)察部門職能交叉等問題。誠如任何制度的改革和創(chuàng)新都是一個(gè)艱難的過程，完善現(xiàn)行的督察制度同樣是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中必然會(huì)碰到各類矛盾和問題，還會(huì)受到各種條件和因素的影響。正確認(rèn)識(shí)、客觀分析并加以解決這些矛盾和問題，都需要進(jìn)行更高層面的研究，更深一步的探討。

注釋

①“警務(wù)”這一概念源自于我國《人民警察法》第五章規(guī)定的警務(wù)，指法律規(guī)定警察機(jī)關(guān)代表國家行使警察權(quán)力、履行治安管理和懲治違法犯罪職責(zé)，維護(hù)國家安全和社會(huì)治安秩序以及人民警察隊(duì)伍建設(shè)與管理等事務(wù)的總稱。

②鄭百崗主編：《公安警務(wù)督察》中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第16頁。

參考文獻(xiàn)

［1］鄭百崗主編：公安警務(wù)督察［M］. 北京：中國人民公安大學(xué)出版社2004年版.

［2］姜明安主編：行政執(zhí)法研究［M］. 北京：北京大學(xué)出版社2004年版.

［3］李晨光，王運(yùn)紅：外國警務(wù)督察制度對我國警務(wù)督察制度建設(shè)的啟示［J］. 云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（5）.

［4］伍勁松：我國行政監(jiān)察制度之缺失與完善［J］. 學(xué)術(shù)論壇，2001（6）.

作者簡介

黃喬喬（1992年），女，海南省三亞市，黎族，華南師范大學(xué)法學(xué)院2014級研究生，主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。