◎潘修華　龐鵬翔

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社會(huì)組織違法行為及其監(jiān)管

◎潘修華龐鵬翔

在建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)治理體系的過(guò)程中，社會(huì)組織的作用越來(lái)越受到重視。但應(yīng)指出的是，現(xiàn)階段，部分社會(huì)組織出現(xiàn)了違法行為，如果不加以重視和解決，不僅會(huì)給它們自身帶來(lái)不利的影響，而且會(huì)影響社會(huì)的發(fā)展。

一、社會(huì)組織違法行為分析

綜合觀之，社會(huì)組織主要存在如下幾種違法行為：

1.不正當(dāng)營(yíng)利。社會(huì)組織作為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，其作用主要是協(xié)助政府更好地治理社會(huì)，促進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的均衡發(fā)展，而當(dāng)前的部分社會(huì)組織成員依據(jù)組織和職位便利，私自牟利，致使有關(guān)尋租現(xiàn)象屢禁不止。究其原因，主要有三：

首先，組織成員工資水平普遍較低。一些社會(huì)組織資金來(lái)源有限，主要依靠政府撥款，資金缺口較大，僅夠維持社會(huì)組織的基本運(yùn)行，難以使組織成員的薪酬福利待遇跟上社會(huì)平均水平。在這樣的背景下，一些社會(huì)組織就通過(guò)各種活動(dòng)來(lái)謀取灰色收入甚至黑色收入。

其次，組織內(nèi)部財(cái)務(wù)信息不向社會(huì)公開(kāi)。一方面，部分社會(huì)組織沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)其收支情況，另一方面，部分社會(huì)組織存在“雙份賬目”的情況，一份假賬向上級(jí)主管部門(mén)和公眾公布，一份真賬用于組織日常運(yùn)行，以此來(lái)創(chuàng)造自己的“小金庫(kù)”，同時(shí)掩蓋私自牟利的行為。

第三，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)作用微弱，組織負(fù)責(zé)人獨(dú)自管理社會(huì)組織。理事會(huì)是由組織成員選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)組織重大決策的一個(gè)機(jī)構(gòu)，本應(yīng)在社會(huì)組織發(fā)展中起著舉足輕重的地位，但在當(dāng)前的部分社會(huì)組織中，理事會(huì)僅僅是作為組織形式上的必備機(jī)構(gòu)存在，并未真正發(fā)揮其作用；許多理事會(huì)成員甚至從未參加過(guò)組織決策，社會(huì)組織的決策權(quán)由組織負(fù)責(zé)人獨(dú)攬，組織內(nèi)部集權(quán)嚴(yán)重，組織成為其負(fù)責(zé)人以權(quán)謀私的工具。監(jiān)事會(huì)雖然是監(jiān)督部門(mén)，但因其不少成員來(lái)自組織內(nèi)部，獨(dú)立性不強(qiáng)，因此其監(jiān)督權(quán)力受組織負(fù)責(zé)人制約，監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮。

2.利用基金會(huì)洗錢(qián)?；饡?huì)是指利用自然人、法人或者其他社會(huì)組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的的非營(yíng)利性社會(huì)組織。但是部分基金會(huì)負(fù)責(zé)人利用我國(guó)相關(guān)制度、政策中的漏洞，以做慈善為借口，把基金會(huì)作為自己牟取私利的工具。我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)的郭美美事件、武漢紅十字會(huì)違規(guī)出租救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)、兒慈會(huì)洗錢(qián)風(fēng)波等基金會(huì)丑聞，都屬于此類(lèi)問(wèn)題。利用基金會(huì)洗錢(qián)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，企業(yè)將盈利所得歸于基金會(huì)賬目下，通過(guò)做假賬的方式實(shí)現(xiàn)偷稅漏稅。其二，企業(yè)將產(chǎn)品在名義上捐贈(zèng)給基金會(huì)，產(chǎn)品一旦經(jīng)過(guò)基金會(huì)，就會(huì)被免除稅收，從而達(dá)到逃稅的目的。其三，企業(yè)違規(guī)占用基金會(huì)用地。企業(yè)以基金會(huì)需要辦公用地為由，將基金會(huì)用地作為企業(yè)辦公生產(chǎn)用地，從而逃避征收契稅。其四，利用相關(guān)政策法規(guī)洗錢(qián)。我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第26條規(guī)定，境外對(duì)基金會(huì)捐贈(zèng)的物資，免于征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅?；饡?huì)根據(jù)這個(gè)政策優(yōu)惠，將境外“捐贈(zèng)的物資”變成企業(yè)銷(xiāo)售的產(chǎn)品，將免除的高額稅收變成企業(yè)盈利的優(yōu)勢(shì)，不僅達(dá)到了洗錢(qián)的目的，而且嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)平衡。

3.擾亂社會(huì)治安。在我國(guó)現(xiàn)階段，社會(huì)組織作為政府與民眾溝通的媒介，其存在的主要目的之一便是協(xié)助政府更好地治理社會(huì)，為社會(huì)提供更加高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但是我國(guó)有一些社會(huì)組織不但不幫忙，反而擾亂社會(huì)治安，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，采取暴力手段牟取組織利益。部分社會(huì)組織將民眾吸入組織，形成龐大的地方勢(shì)力，進(jìn)而對(duì)地方采取暴力措施以牟取私利，致使組織形態(tài)畸形，向黑社會(huì)性質(zhì)轉(zhuǎn)變。其二，邪教組織嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安。在部分農(nóng)村地區(qū)，一些邪教組織宣傳愚昧的宗教思想，對(duì)吸納進(jìn)來(lái)的成員進(jìn)行“洗腦”，使他們成為組織進(jìn)行違法行為的工具，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)孛癖姷纳硇慕】担：α水?dāng)?shù)卣５纳鐣?huì)秩序。

二、社會(huì)組織違法行為監(jiān)管路徑與措施

針對(duì)部分社會(huì)組織的違法行為，可在完善社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)與監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，加大對(duì)社會(huì)組織違法行為的查處力度，抑制社會(huì)組織違法行為的發(fā)生。

1.健全和完善相關(guān)法律法規(guī)。相關(guān)法律法規(guī)的不健全為社會(huì)組織進(jìn)行違法行為提供了機(jī)會(huì)。當(dāng)前，除了一些專(zhuān)門(mén)法規(guī)，如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》以及《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》等之外，我國(guó)還沒(méi)有一部完整的關(guān)于社會(huì)組織方面的法律，沒(méi)有一部社會(huì)組織“母法”；現(xiàn)存的一些法律法規(guī)由國(guó)務(wù)院、民政部以及各地方政府利用自由裁量權(quán)制定頒布，領(lǐng)域重合交叉且內(nèi)容相互沖突。如在登記管理體制上，由于我國(guó)實(shí)行的是雙重管理體制，業(yè)務(wù)主管單位與登記管理部門(mén)之間容易扯皮推諉，造成監(jiān)管力流失，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。諸如此類(lèi)現(xiàn)象的存在，顯然很不利于社會(huì)組織的健康發(fā)展。

要阻止社會(huì)組織的違法行為，就要先從健全和完善相關(guān)法律法規(guī)起步。首先，要制定一套系統(tǒng)、統(tǒng)一的社會(huì)組織法律體系。其次，解決當(dāng)前法律制度上存在的相互矛盾和沖突的問(wèn)題。如對(duì)于因雙重管理體制而引發(fā)的問(wèn)題，可以借鑒地方上的一些成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理體制，成立專(zhuān)門(mén)的、臨時(shí)的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特定時(shí)期的監(jiān)管，如原上海行業(yè)發(fā)展署、深圳行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署；或由邊緣政府部門(mén)全部承接或部分承接行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位職能，如溫州工商聯(lián)、嘉興工商聯(lián)以及河北工經(jīng)聯(lián)、鞍山市工經(jīng)聯(lián)的監(jiān)管方式等。

2.建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)外部監(jiān)督。在政府監(jiān)管上，我國(guó)社會(huì)組織由上級(jí)主管部門(mén)以及民政部門(mén)共同監(jiān)管，上級(jí)主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織日常工作的監(jiān)管，而民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織的審批、年檢以及違法行為的查處。由于兩個(gè)部門(mén)對(duì)社會(huì)組織都有監(jiān)管權(quán)，加上各部門(mén)容易對(duì)于監(jiān)管的方法與力度又不相同，使各部門(mén)對(duì)監(jiān)管責(zé)任互相推諉，最終導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的丟失，使監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。針對(duì)這種情況，政府部門(mén)可將業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)力下放到樞紐型社會(huì)組織，由其代行監(jiān)督?；跇屑~型社會(huì)組織在本領(lǐng)域當(dāng)中處于龍頭地位，對(duì)本類(lèi)型的社會(huì)組織較為熟悉，樞紐型社會(huì)組織還可以建立統(tǒng)一的監(jiān)事會(huì)，對(duì)社會(huì)組織的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并且定期上報(bào)監(jiān)察結(jié)果，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)一處理。

在內(nèi)部監(jiān)管上，要充分發(fā)揮理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部職工的力量。首先，理事會(huì)要充分發(fā)揮其決策領(lǐng)導(dǎo)作用，將內(nèi)部監(jiān)督作為一個(gè)重大的決策項(xiàng)目去執(zhí)行，一方面根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，制定適合社會(huì)組織的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定；另一方面要組成監(jiān)事會(huì)，將監(jiān)督權(quán)授予監(jiān)事會(huì)；同時(shí)還要積極引導(dǎo)內(nèi)部職工增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，使理事會(huì)在監(jiān)督上起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。其次，監(jiān)事會(huì)要充分發(fā)揮其作用。監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)、理事會(huì)重大決策的監(jiān)督，在內(nèi)部監(jiān)督上起到舉足輕重的作用。最后，內(nèi)部職工作為組織的一部分，在組織的最前線工作，對(duì)組織存在的問(wèn)題看得較為透徹，是組織內(nèi)部監(jiān)督不可或缺的一部分。監(jiān)事會(huì)要與員工合作，實(shí)行“匿名監(jiān)督”，對(duì)員工反饋上來(lái)的真實(shí)情況進(jìn)行及時(shí)處理。

在社會(huì)監(jiān)督上，主要包括社會(huì)公眾、輿論媒體的監(jiān)督。社會(huì)公眾監(jiān)督具有覆蓋面廣、成本低等特點(diǎn)，可以對(duì)社會(huì)組織成員的違法意識(shí)起到威懾作用。輿論監(jiān)督具有覆蓋面廣、傳播速度快、影響程度深等特點(diǎn)。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)媒體充斥在人民的日常生活中，在社會(huì)監(jiān)督中具有十分重要的地位。對(duì)于社會(huì)組織而言，最大的無(wú)形財(cái)產(chǎn)便是自己的公信力和良好的口碑，一些負(fù)面的輿論將直接影響社會(huì)組織的資金來(lái)源，甚至使該社會(huì)組織趨于“死亡”。

3.加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)查社會(huì)組織違法行為。事后查處作為懲戒違法行為的直接手段，可以有效地抑制社會(huì)組織的違法行為。當(dāng)前與查處社會(huì)組織違法行為有關(guān)的行政機(jī)關(guān)包括登記管理部門(mén)、業(yè)務(wù)主管單位、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)于社會(huì)組織的違法行為，各行政機(jī)關(guān)要秉承“獨(dú)立與合作”的理念，“獨(dú)立”是指行政機(jī)關(guān)各司其職，不推諉，不越界，明確自己應(yīng)盡的責(zé)任；“合作”主要是指登記管理部門(mén)與其它行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，登記管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)組織違法行為的輕重程度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行包括警告、責(zé)令改正、責(zé)令期限停止活動(dòng)、撤換直接負(fù)責(zé)的主管部門(mén)以及撤銷(xiāo)登記等不同的行政處罰。業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織沒(méi)有行政處罰權(quán)，但作為社會(huì)組織的上級(jí)部門(mén)，其對(duì)社會(huì)組織的情況最為熟悉，一旦發(fā)現(xiàn)其所管轄社會(huì)組織有違法行為，應(yīng)向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行反映，使相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)掌握社會(huì)組織的違法行為，并對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)充分發(fā)揮其治理社會(huì)的作用，對(duì)社會(huì)組織的違法行為，嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行處理，同時(shí)建議登記管理部門(mén)對(duì)社會(huì)組織作出相應(yīng)的行政處罰。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，社會(huì)組織的違法行為，不僅損害了自身的公信力、美譽(yù)度，而且對(duì)國(guó)家對(duì)社會(huì)的發(fā)展也百害而無(wú)一利。因此對(duì)社會(huì)組織違法行為的治理必須要給予充分的重視，既注重預(yù)防，又要嚴(yán)厲打擊，如此，不僅可以促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展，而且能夠提高社會(huì)組織為民眾提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)它們更好地參與社會(huì)治理活動(dòng)，為社會(huì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

（潘修華，南通大學(xué)管理學(xué)院副教授；龐鵬翔，南通大學(xué)地方公共政策研究所學(xué)術(shù)助理。本文系國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“樞紐型社會(huì)組織發(fā)展實(shí)證研究”<201410304007>階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）