◎吳曉靜

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關(guān)于強(qiáng)化律師全面參與訴訟的思考

◎吳曉靜

律師在我國社會治理體系中的重要性已經(jīng)得到社會各界越來越明確的認(rèn)識與肯定。近年來，國家出臺了加大法律援助力度相關(guān)政策，各地紛紛以政府購買法律服務(wù)的方式為諸多政府部門、社會團(tuán)體、基層村居組織等配備了律師法律顧問，律師已經(jīng)成為我國社會治理體系中一支重要力量。2015年11月，中共中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，更是將律師置于社會治理矛盾集中領(lǐng)域突出位置，期待其發(fā)揮重要作用。這些變化與舉措，都是值得歡迎與期待的進(jìn)步。但另一方面，律師在我國社會治理體系中的作用還有進(jìn)一步挖掘的必要，在訴訟代理這個律師發(fā)揮作用最常規(guī)、最本源、最見效果的領(lǐng)域，目前尚缺有力改革舉措，為此，應(yīng)大力提升律師在訴訟中的參與面與參與程度。

訴訟是由法院對具體爭議依法作出評價、處理的程序活動，執(zhí)法、守法、用法中的是非優(yōu)劣，都將在訴訟環(huán)節(jié)得到權(quán)威評斷，從這個意義上講，訴訟領(lǐng)域是依法治國的核心環(huán)節(jié)，訴訟效能在相當(dāng)程度上決定著依法治國的發(fā)展水平。自然，作為依法治國的重要參與者，律師們發(fā)揮作用的核心環(huán)節(jié)也就在訴訟領(lǐng)域。中外訴訟實(shí)踐反復(fù)證明，有無律師參加訴訟，尤其是訴訟各方是否都有律師代理訴訟，是影響訴訟效能的重要因素，缺乏律師有力參與的訴訟其推進(jìn)效率與最終效果往往都差強(qiáng)人意。另一方面，由于諸多方面的原因，我國訴訟實(shí)踐中律師代理當(dāng)事人參與訴訟的實(shí)際比例并不高，往往越是家長里短瑣碎繁雜的糾紛，或者越是爭議大、難度大、勝敗難料而當(dāng)事人期待值高的事情，律師們越是不愿意介入，而偏偏這些糾紛容易導(dǎo)致涉法涉訴信訪及其他不穩(wěn)定事件。如果訴訟環(huán)節(jié)各方當(dāng)事人都有律師代理，那么訴訟效能會有提升，涉訴涉法信訪也自然會減少。我國新一輪信訪制度改革的初衷，就是要“訴訪分離”，該訴訟的就走訴訟渠道，不能訴訟的才允許信訪，使訴訟成為解決矛盾糾紛的常規(guī)途徑與主渠道；既如此，在重視發(fā)揮律師在涉法涉訴信訪領(lǐng)域作用的同時，我們當(dāng)然也應(yīng)該甚至更應(yīng)該重視其在訴訟領(lǐng)域的作用發(fā)揮。

將律師們參與社會治理的重點(diǎn)放在訴訟環(huán)節(jié)，比放在信訪環(huán)節(jié)更有優(yōu)勢。同樣是糾紛處理，律師在信訪環(huán)節(jié)參與，與在訴訟環(huán)節(jié)參與有不少共同點(diǎn)，但也有區(qū)別。訴訟環(huán)節(jié)，律師天然是站在其所代理的當(dāng)事人一方的立場上為爭取其當(dāng)事人利益最大化而行為，其與其當(dāng)事人之間具有利益上的一致性，因而較容易取得當(dāng)事人的信任；信訪環(huán)節(jié)由政府出錢制度性引入的律師，其基本立場在理論上是中立的第三者，靠無利益關(guān)聯(lián)者的良心結(jié)合專業(yè)人士的知識來為當(dāng)事人提供意見，這就與訴訟語境下當(dāng)事人和律師之間利益高度一致的情形有別，更何況在事實(shí)上，律師介入信訪糾紛處理既然是由于社會治理層面息訪維穩(wěn)的需要，其努力方向乃至業(yè)績考核重點(diǎn)無疑都會打上這種烙印，當(dāng)事人自然會容易將這些律師視為是政府出錢請來“和諧”自己的，因而對其信任度可能打折扣。眾所周知，信任是糾紛解決中至關(guān)重要的因素，不被信任的律師，即使努力也不容易見效果。

將律師們參與社會治理的重點(diǎn)放在訴訟環(huán)節(jié)，也比放在一般性的法制宣傳領(lǐng)域或者普遍配置、靠“事前預(yù)防”起作用的法律顧問領(lǐng)域效果更明顯。法制宣傳、“事前預(yù)防”對于社會治理確實(shí)有意義，律師在其中也確實(shí)能夠發(fā)揮作用，但實(shí)踐證明我國公眾的普遍心態(tài)是有事了、扯皮了才會真正想起法律，真正關(guān)注和接近法律，并重視律師的意見，因此，律師們真正有效的法制宣傳和法律輔導(dǎo)往往是在訴訟環(huán)節(jié)，是其訴訟行為的附帶效果。

可見，在律師總量基本不變，律師服務(wù)總投入基本不變的情況下，將律師服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)置在訴訟環(huán)節(jié)是最為可取的。充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用，將有利于帶動和助推律師在社會治理其他領(lǐng)域發(fā)揮作用，而反向的安排與努力則相對笨拙費(fèi)事。

從財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)用角度看，我國現(xiàn)有的由政府購買法律服務(wù)的政策其覆蓋面已經(jīng)相當(dāng)廣泛，糾紛發(fā)生前的法制宣傳與糾紛預(yù)防領(lǐng)域、糾紛發(fā)生后的涉法涉訴信訪處理領(lǐng)域現(xiàn)在分別都有國家層面或者各地方層面的財(cái)政支付律師服務(wù)制度，而就作為糾紛處理過程的訴訟環(huán)節(jié)而言，則更是早已有比較扎實(shí)的以政府購買律師服務(wù)為主的法律援助制度，近年來這方面的財(cái)政支持已經(jīng)在朝著“應(yīng)援盡援”的目標(biāo)努力，且這個目標(biāo)在不少地方已經(jīng)接近于實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)一種訴訟各方當(dāng)事人都有律師代理的局面并不會給財(cái)政帶來過重的負(fù)擔(dān)，一方面，訴訟中律師參與越多，訴訟前的“顧問”領(lǐng)域以及訴訟后的信訪領(lǐng)域需要的律師服務(wù)就越少，另一方面，畢竟還有不少當(dāng)事人會自己花錢請律師代理訴訟以求獲得更為充分深入的律師服務(wù)。可以說，就政府購買法律服務(wù)總體工作而言，將重點(diǎn)放在訴訟環(huán)節(jié)，為經(jīng)濟(jì)困難的訴訟當(dāng)事人購買必要的律師服務(wù)，可以用同樣的錢辦更多實(shí)在的事，總體效果更好，而且很可能更節(jié)約。

綜上所述，我們建議試行律師全面參與訴訟制度，實(shí)現(xiàn)訴訟中需要律師幫助的各方當(dāng)事人都有律師幫助訴訟。具體建議如下：

1.人民法院在訴訟案件從受理環(huán)節(jié)起的整個訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)注意提醒、鼓勵和便利各方當(dāng)事人聘請律師作為訴訟代理人幫助其訴訟，盡量使各方當(dāng)事人在整個訴訟期間都得到律師的幫助。

2.對于不愿意聘請律師作為訴訟代理人的當(dāng)事人，人民法院應(yīng)當(dāng)詢問其原因。對于因經(jīng)濟(jì)困難原因不愿意聘請律師的當(dāng)事人，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其法律援助政策，幫助其與法律援助機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系。對于相信自己有足夠法律知識和訴訟技能而不愿聘請律師的當(dāng)事人，人民法院應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的詢問、溝通情況記錄在案。對于確有必要聘請律師代理訴訟的當(dāng)事人，人民法院應(yīng)當(dāng)敦促或者強(qiáng)烈建議其聘請代理律師；如其堅(jiān)持不請律師代理，但符合法律援助條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師代理訴訟；如其不符合相關(guān)規(guī)定中列明的法律援助條件，人民法院經(jīng)審判委員會討論決定，可以通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師代理訴訟。

3.人民法院在民事訴訟和行政訴訟中通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為當(dāng)事人代理訴訟，目前在國家層面就此尚無明確規(guī)定，但《法律援助條例》已明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對該條例規(guī)定以外的法律援助事項(xiàng)作出補(bǔ)充規(guī)定，因此，建議修改各地法律援助政策規(guī)定，增加“人民法院在民事訴訟和行政訴訟中認(rèn)為確有必要時，可以通知法律援助機(jī)構(gòu)為特定當(dāng)事人指派律師代理訴訟”的內(nèi)容，使法律援助事項(xiàng)范圍具有必要的彈性，同時責(zé)成人民法院從嚴(yán)把握其適用條件。在行政法規(guī)和地方性法規(guī)沒有增加相關(guān)內(nèi)容之前，鑒于這種做法并不違反強(qiáng)行法，且有利于社會治理，建議各地以相關(guān)部門會商的形式先行認(rèn)可而付諸實(shí)踐。

4.各地目前的法律援助條件中“經(jīng)濟(jì)困難”一項(xiàng)通常與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€掛鉤，有的地區(qū)是二者一致，有的地方放寬一倍。但即使放寬一倍，也會有不少困難程度稍低的當(dāng)事人得不到法律援助，因此，建議各地根據(jù)《法律援助條例》中“公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定”的條款，適時調(diào)整，使更多的當(dāng)事人能夠獲得法律援助，從而更好地發(fā)揮律師在社會治理中的作用。

（吳曉靜，法學(xué)博士，民革重慶市委會社法委主任、南岸區(qū)委會副主委，南岸區(qū)人民法院副院長/責(zé)編張棟）