摘要：近年來(lái)，為切實(shí)支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府從改善融資條件、完善服務(wù)體系、加大扶持力度等方面先后出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策措施。但總體上看，當(dāng)前我國(guó)的中小企業(yè)促進(jìn)政策仍然存在政策間協(xié)調(diào)性差、扶持性資金使用效率低下、企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重、優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。通過(guò)進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善中小企業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、融資環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和服務(wù)體系，是未來(lái)我國(guó)中小企業(yè)政策調(diào)整優(yōu)化的主要方向。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；促進(jìn)政策；優(yōu)化調(diào)整

中圖分類號(hào)：F43/47文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）10-0031-06

從產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的角度理解我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)際上就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)從過(guò)去更多依靠大企業(yè)擴(kuò)張轉(zhuǎn)向更多依靠中小微企業(yè)的大量涌現(xiàn)和快速成長(zhǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，主要就是廣大中小企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題。鑒于此，對(duì)近年來(lái)我國(guó)的中小企業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，特別是識(shí)別出當(dāng)前我國(guó)中小企業(yè)政策在思路設(shè)計(jì)和工具選擇方面存在的缺陷和不足，進(jìn)而厘清未來(lái)我國(guó)中小企業(yè)政策進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的方向，具有重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的主要政策措施

相對(duì)于大企業(yè)，中小企業(yè)的資源整合能力、組織管理能力、技術(shù)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)開拓能力都更弱。中小企業(yè)成長(zhǎng)過(guò)程中面臨的各種障礙和困境，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的短板和瓶頸。鑒于此，近年來(lái)，政府為促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展和成長(zhǎng)，從財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、融資激勵(lì)、公共服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新等多個(gè)方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策，在推進(jìn)中小企業(yè)政策體系和服務(wù)體系完善方面邁出了重要的一步。

1.中小企業(yè)融資渠道不斷拓展

在間接融資方面，進(jìn)一步加大銀行類金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的融資支持力度。國(guó)務(wù)院辦公廳、銀監(jiān)會(huì)于2015年發(fā)布的《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，在落實(shí)小微貸款“三個(gè)不低于”目標(biāo)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富中小企業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)種類，在強(qiáng)化監(jiān)管的前提下提高行政審批效率，在中小企業(yè)集中的地區(qū)積極推動(dòng)具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。積極引導(dǎo)銀行類金融機(jī)構(gòu)針對(duì)不同類型、不同發(fā)展階段中小企業(yè)的特點(diǎn)，不斷開發(fā)特色產(chǎn)品，為中小企業(yè)提供量身定做的金融產(chǎn)品和服務(wù)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈融資等多種融資方式，積極開展抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，推動(dòng)辦理更多樣化的融資業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，政府不斷加快融資擔(dān)保體系建設(shè)。國(guó)務(wù)院于2015年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》提出，要構(gòu)建穩(wěn)定的國(guó)家融資擔(dān)保基金、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的三層組織體系，完善再擔(dān)保機(jī)制，有效分散融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮再擔(dān)保在中小

企業(yè)融資中的“穩(wěn)定器”作用。

直接融資方面，重點(diǎn)推動(dòng)資本市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展，為企業(yè)提供更廣闊的渠道和便利條件。規(guī)范發(fā)展服務(wù)于中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，推動(dòng)建立工商登記部門與區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的股權(quán)登記對(duì)接機(jī)制，加快推進(jìn)全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)向創(chuàng)業(yè)板轉(zhuǎn)板試點(diǎn)，支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資和票據(jù)融資。引導(dǎo)和鼓勵(lì)眾籌融資平臺(tái)規(guī)范發(fā)展，開展公開、小額股權(quán)眾籌融資試點(diǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和規(guī)范管理。

2.科技創(chuàng)新扶持力度不斷加大

為進(jìn)一步激發(fā)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活力，提高中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，有關(guān)部門從科研投入、技術(shù)研發(fā)合作等方面為中小企業(yè)發(fā)展提供了有力的政策保障。工信部于2016年發(fā)布的《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》指出，要逐步增加中央財(cái)政預(yù)算支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的專項(xiàng)資金規(guī)模，繼續(xù)加大國(guó)家火炬計(jì)劃等專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃支持力度，擴(kuò)大國(guó)家科技支撐計(jì)劃覆蓋范圍，積極發(fā)揮中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的引導(dǎo)作用，對(duì)自主研發(fā)投入比例達(dá)到政策要求的中小企業(yè)給予多種形式的鼓勵(lì)和補(bǔ)貼。

《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》還提出，要積極支持科技型中小企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，與高校和科研院所共建研發(fā)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目、共同培養(yǎng)人才，鼓勵(lì)中小企業(yè)接收高校和科研院所及各類財(cái)政性資金支持形成的科技成果轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)企業(yè)與境外研究機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，組建產(chǎn)學(xué)研跨境創(chuàng)新協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用高新技術(shù)及先進(jìn)適用技術(shù)。《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公共科技服務(wù)體系對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的作用，包括推動(dòng)建設(shè)一批專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，面向科技型中小微企業(yè)提供研發(fā)設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)檢測(cè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、大型共用軟件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才培訓(xùn)等服務(wù)。探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建立有效運(yùn)行的良好機(jī)制，為科技型中小微企業(yè)創(chuàng)新的不同環(huán)節(jié)、不同階段提供集成化、市場(chǎng)化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化支撐服務(wù)。

3.公共服務(wù)體系日臻完善

隨著我國(guó)中小企業(yè)政策逐漸由結(jié)構(gòu)性政策向功能性政策轉(zhuǎn)變，中小企業(yè)公共服務(wù)體系在中小企業(yè)政策中的重要性不斷提升，中小企業(yè)公共服務(wù)體系成為政府中小企業(yè)政策資源投入的主要領(lǐng)域。截至2015年年底，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了涵蓋30個(gè)省市、5個(gè)計(jì)劃單列市的中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)社會(huì)各類服務(wù)資源7萬(wàn)多個(gè)；認(rèn)定511家國(guó)家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺(tái)；實(shí)施中小企業(yè)創(chuàng)新能力計(jì)劃和創(chuàng)辦小企業(yè)計(jì)劃，啟動(dòng)國(guó)家小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地公告工作；組織實(shí)施了中小企業(yè)銀河培訓(xùn)工程和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才素質(zhì)提升工程。

《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》還指出，要進(jìn)一步提高中小企業(yè)服務(wù)體系的服務(wù)效率，豐富服務(wù)內(nèi)容，完善服務(wù)功能。研究制定中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)的服務(wù)規(guī)范，加強(qiáng)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地、中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)等載體能力建設(shè)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。發(fā)揮中小企業(yè)服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)骨干架構(gòu)作用，加強(qiáng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立全國(guó)性的公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，在更大范圍和更高層次上整合資源，提高服務(wù)水平和效率。近年來(lái)，地方政府也積極通過(guò)中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，集聚資源，集成服務(wù)，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通、資源共享的平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，并積極促進(jìn)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域和全國(guó)范圍的協(xié)同服務(wù)。地方政府和園區(qū)還積極支持第三方社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)提供小微企業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”評(píng)估、診斷等服務(wù)，利用信息化手段大幅提升中小企業(yè)公共服務(wù)效率。endprint

4.創(chuàng)業(yè)政策更加精細(xì)化

近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)政策更加注重通過(guò)切實(shí)解決創(chuàng)業(yè)過(guò)程中面臨的體制性障礙來(lái)提升創(chuàng)業(yè)活力，具體包括以下幾個(gè)方面。

一是進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，降低創(chuàng)業(yè)門檻。國(guó)務(wù)院在2015年發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》中提出，優(yōu)化工商注冊(cè)登記程序，提供公開公平、便捷高效的準(zhǔn)入服務(wù)，減免注冊(cè)登記等一系列行政事業(yè)性收費(fèi)對(duì)新創(chuàng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。工信部在2016年發(fā)布的《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中也強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)和支持創(chuàng)業(yè)者打破傳統(tǒng)束縛和限制，支持各類創(chuàng)業(yè)主體進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。

二是積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)?！洞龠M(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出，各地要積極創(chuàng)造條件，合理安排必要的場(chǎng)地和設(shè)施，充分利用已有的各類園區(qū)，打造中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地，為創(chuàng)業(yè)主體獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所提供便利，形成線上與線下、孵化與投資相結(jié)合的開放式綜合服務(wù)載體，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)提供低成本、便利化、全要素服務(wù)。同時(shí)鼓勵(lì)大企業(yè)提供新型創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，開展各類創(chuàng)業(yè)孵化活動(dòng)，形成市場(chǎng)主導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)投資參與、企業(yè)孵化的創(chuàng)業(yè)生態(tài)，鼓勵(lì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)創(chuàng)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的引導(dǎo)和扶持。國(guó)務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于大力支持小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》提出，要逐年加大中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支持力度，重點(diǎn)支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，積極引導(dǎo)地方、創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)資金投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)。進(jìn)一步完善科技企業(yè)孵化器稅收政策，對(duì)符合規(guī)定條件的眾創(chuàng)空間采用科技企業(yè)孵化器稅收政策。進(jìn)一步落實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助政策，鼓勵(lì)有條件的地方綜合運(yùn)用無(wú)償資助、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，對(duì)眾創(chuàng)空間的辦公用房、用水、用能、網(wǎng)絡(luò)等軟硬件設(shè)施給予補(bǔ)助。①

二、我國(guó)中小企業(yè)政策仍然存在的不足

盡管近年來(lái)政府不斷加大中小企業(yè)政策扶持力度，但整體上看，我國(guó)中小企業(yè)的發(fā)展績(jī)效仍然不能盡如人意，中小企業(yè)政策仍然不能有效支撐中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐美企業(yè)平均生存年限是12.5年，日本企業(yè)平均為30年。而根據(jù)國(guó)家工商總局的調(diào)查，我國(guó)中小企業(yè)的平均壽命僅為8年左右。在2000年以來(lái)新設(shè)立的企業(yè)中，僅有約半數(shù)的企業(yè)能存活8年以上。中小企業(yè)政策間協(xié)調(diào)性差、扶持性資金使用效率低下、企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重、優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題突出。

1.政策之間協(xié)調(diào)性不夠

由于部門之間、中央和地方之間的中小企業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立起來(lái)，我國(guó)中小企業(yè)政策體系在以下方面仍有待進(jìn)一步改善。

一是政策連續(xù)性不強(qiáng)。金融危機(jī)以來(lái)、特別是“十二五”后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯回落，穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)的矛盾日益突出。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，中小企業(yè)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了“輕公共服務(wù)、重資金扶持”和“有政策、無(wú)落實(shí)”的問(wèn)題。地方政府更多地將政策資源導(dǎo)向大企業(yè)，很多惠及中小企業(yè)發(fā)展的政策措施沒(méi)有落實(shí)到位。

二是政策缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)性安排。盡管2008年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革一定程度上理順了部門職責(zé)關(guān)系，但在中小企業(yè)管理體制方面仍遺留不少問(wèn)題。工信部、工商行政管理總局、國(guó)稅總局、國(guó)家科技部等各大部委分別對(duì)中小企業(yè)、三資企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)科技企業(yè)實(shí)行歸口管理，政出多門。由于各級(jí)各類管理主體之間權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，一方面出現(xiàn)了項(xiàng)目資金種類雜多、交叉重復(fù)的問(wèn)題，另一方面也出現(xiàn)了專項(xiàng)資金分散化多頭管理、使用效率低下的問(wèn)題。以中小企業(yè)專項(xiàng)資金為例，因?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行多頭管理，各級(jí)各部門資金安排比較分散，所以專項(xiàng)資金的預(yù)算編制存在諸多不規(guī)范，增加了有關(guān)部門對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督難度，引起監(jiān)管效率下降等一系列問(wèn)題。更重要的是，由于現(xiàn)行政策體系未對(duì)專項(xiàng)資金的整個(gè)運(yùn)用流程建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，也缺乏對(duì)財(cái)政扶持資金的后續(xù)跟蹤和評(píng)估，使得資金的發(fā)放和使用處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，資金使用的實(shí)際效果大打折扣。

2.扶持性資金使用效率不高

中小企業(yè)扶持資金使用效率低下，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是盡管財(cái)政對(duì)中小企業(yè)的扶持性資金支持規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于財(cái)政扶持政策覆蓋面太廣，涉及行業(yè)和領(lǐng)域過(guò)多，分散到不同中小企業(yè)項(xiàng)目的資金規(guī)模小，難以形成撬動(dòng)和杠桿效應(yīng)。目前財(cái)政政策扶持中小企業(yè)的主要方式是財(cái)政貼息和無(wú)償資助，但由于我國(guó)財(cái)政資金實(shí)施的是層層撥付機(jī)制，實(shí)際到達(dá)中小企業(yè)的財(cái)政資金很少，難以滿足中小企業(yè)的實(shí)際需求。

二是財(cái)政扶持政策執(zhí)行不到位。地方政府出于做大經(jīng)濟(jì)總量的考慮，中小企業(yè)政策在落實(shí)過(guò)程中存在扭曲。例如，地方為提高財(cái)政收入、解決就業(yè)，更傾向于扶持生產(chǎn)型企業(yè)，而忽視科技型企業(yè)；更傾向于扶持中型企業(yè)，而忽視小微型企業(yè)。在地方采購(gòu)項(xiàng)目中，由于采購(gòu)方通常都要求企業(yè)提供履約保證金，實(shí)際上對(duì)中小企業(yè)、特別是小微企業(yè)形成了壁壘和較高的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。此外，由于各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分散在不同銀行的不同賬戶，資金結(jié)算不暢，占用時(shí)間較長(zhǎng)，也降低了資金使用效率。

3.稅費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然較沉重

在要素成本不斷上漲的同時(shí)，中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也長(zhǎng)期居高不下。

一是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較繁重。雖然政府針對(duì)中小企業(yè)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策力度不斷擴(kuò)大，但真正符合減免政策的中小企業(yè)數(shù)量較少，優(yōu)惠幅度有限?，F(xiàn)行稅收體系下名目繁多的稅費(fèi)，尤其是行政事業(yè)性收費(fèi)，仍是當(dāng)前中小企業(yè)發(fā)展的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。整體上看，2015年以來(lái)國(guó)家對(duì)中小企業(yè)實(shí)施的各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策對(duì)減輕中小企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)效果并不顯著，諸如水資源費(fèi)、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)等在內(nèi)的收費(fèi)金額高的費(fèi)種并未減少。

二是稅收優(yōu)惠方式不能有效支撐中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。目前我國(guó)稅收政策中對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠方式主要是以減免為主的稅額優(yōu)惠，而國(guó)際通行的優(yōu)惠措施是以加速折舊、費(fèi)用抵扣和投資抵免為主的稅基優(yōu)惠。相比而言，稅基優(yōu)惠更符合創(chuàng)新型中小企業(yè)初創(chuàng)階段高技術(shù)研發(fā)投入、低利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)狀況，更能發(fā)揮政府支持中小企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)作用。endprint

三是許多針對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策無(wú)法落地。目前針對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策廣泛分布于不同部委的不同產(chǎn)業(yè)政策中，稅務(wù)部門缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則，加之企業(yè)申請(qǐng)稅收優(yōu)惠時(shí)的復(fù)雜程序和繁重的材料報(bào)送負(fù)擔(dān)，使得許多稅收優(yōu)惠政策難以落到實(shí)處。

4.專門性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后

既有的中小企業(yè)金融政策更多是在既有金融體系內(nèi)通過(guò)發(fā)展新的金融產(chǎn)品來(lái)拓展中小企業(yè)的融資渠道，專門的中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展仍然滯后。

一是中小企業(yè)融資渠道單一，過(guò)度依賴銀行。2015年，我國(guó)小微企業(yè)來(lái)自銀行類金融機(jī)構(gòu)的融資占總體融資的比例在60%以上，西部地區(qū)更是高達(dá)90%。但銀行貸款審批要求嚴(yán)，融資門檻高，中小企業(yè)在資金、人才技術(shù)、信息等方面都存在劣勢(shì)，而地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮，通常都會(huì)將融資支持和稅收優(yōu)惠導(dǎo)向大企業(yè)，進(jìn)一步惡化了中小企業(yè)的融資條件。此外，我國(guó)資本市場(chǎng)建立時(shí)間短，發(fā)育不健全，進(jìn)入門檻高，發(fā)行市場(chǎng)采取核準(zhǔn)上市，大大制約了中小企業(yè)的直接融資渠道。②

二是缺乏針對(duì)中小企業(yè)特點(diǎn)的專門性金融機(jī)構(gòu)和融資支持政策。中小企業(yè)處于企業(yè)初創(chuàng)成長(zhǎng)期，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，盈利能力較弱，且缺乏抵押擔(dān)保能力，不適合從審批程序復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)管控程度高的國(guó)有大型銀行貸款。但由于嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件和隱形壁壘，我國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重不足。2015年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》仍然要求民營(yíng)銀行須具備3年持續(xù)盈利及凈資產(chǎn)比重30%以上等準(zhǔn)入條件，嚴(yán)苛的準(zhǔn)入條件阻礙了中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

5.公共服務(wù)質(zhì)量不高

目前我國(guó)中小企業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不高或者公益性不強(qiáng)的矛盾。以產(chǎn)業(yè)集群中中小企業(yè)共性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群普遍采用優(yōu)勢(shì)企業(yè)供給型或研發(fā)機(jī)構(gòu)合作型的共性技術(shù)供給方式，這兩種模式雖然符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相對(duì)分散、多數(shù)企業(yè)技術(shù)研發(fā)水平落后的現(xiàn)狀，因而具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的合理性，但同時(shí)也導(dǎo)致嚴(yán)重的問(wèn)題：在優(yōu)勢(shì)企業(yè)供給模式下，優(yōu)勢(shì)企業(yè)的項(xiàng)目選擇更有利于企業(yè)自身收益，而不是集群社會(huì)收益的最大化，共性技術(shù)研發(fā)過(guò)程缺乏集群中小企業(yè)的充分交流和互動(dòng)，共性技術(shù)供給和中小企業(yè)服務(wù)需求錯(cuò)配的問(wèn)題突出；在合作型的共性技術(shù)研發(fā)模式下，由于缺乏技術(shù)投資的連續(xù)性和制度的持續(xù)性，中小企業(yè)也很難得到持續(xù)的共性技術(shù)服務(wù)，產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新能力的培育和提升受到制約。因此，無(wú)論從共性技術(shù)創(chuàng)新還是從共性技術(shù)擴(kuò)散的角度看，目前國(guó)內(nèi)普遍采用的優(yōu)勢(shì)企業(yè)供給型和研發(fā)機(jī)構(gòu)合作型共性技術(shù)供給模式都存在嚴(yán)重缺陷。目前國(guó)家和地方層面建設(shè)的各類共性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與國(guó)外通行的中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式還存在較大差距，在服務(wù)質(zhì)量和公益性方面還存在很大的提升空間。

三、進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的思路與措施

針對(duì)新時(shí)期我國(guó)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，未來(lái)我國(guó)中小企業(yè)政策調(diào)整優(yōu)化的基本思路是：一方面，積極借鑒發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家實(shí)踐證明已基本成熟的政策設(shè)計(jì)和工具，替代我國(guó)具有相同政策目標(biāo)的中小企業(yè)政策。如針對(duì)中小型科技企業(yè)的扶持政策，目前我國(guó)仍實(shí)行一次性的補(bǔ)貼政策，而美國(guó)、日本等國(guó)家普遍采用全生命周期扶持和服務(wù)的SBIR政策。另一方面，根據(jù)我國(guó)自身的國(guó)情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，探索性地在少數(shù)領(lǐng)域推出創(chuàng)新性的中小企業(yè)政策，或者對(duì)國(guó)外相對(duì)還不成熟的中小企業(yè)政策加以適應(yīng)性的改進(jìn)。

1.完善中小企業(yè)信用體系

企業(yè)信用體系已經(jīng)成為中小企業(yè)融資難、融資貴、不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的根源，加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重中之重。建議建設(shè)國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)企業(yè)外部信用評(píng)級(jí)發(fā)展，強(qiáng)化信用識(shí)別機(jī)制。建議在國(guó)務(wù)院層面盡快設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)、協(xié)調(diào)相關(guān)政府管理部門、銀行、公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)等各類機(jī)構(gòu)，加快建立我國(guó)企業(yè)信用體系，讓分散在銀行、政府機(jī)構(gòu)等的信息通過(guò)信用體系集中起來(lái)為企業(yè)融資服務(wù)。具體措施為：一是建立完善的信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)家個(gè)人信息、企業(yè)家信用卡信息、企業(yè)貸款信息、繳稅繳費(fèi)信息以及電子商務(wù)交易、水電費(fèi)等信息，完善中小企業(yè)信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)；二是鼓勵(lì)、支持各類資本投資經(jīng)營(yíng)征信機(jī)構(gòu)發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式提供信用咨詢、代理方面的服務(wù)；三是加速制定《社會(huì)信用信息法》，為商業(yè)化的社會(huì)征信機(jī)構(gòu)開展企業(yè)和個(gè)人信用信息的搜集、保存、評(píng)級(jí)、服務(wù)等業(yè)務(wù)提供基本的法律依據(jù)，改變目前社會(huì)信用體系缺乏法律保障的狀況；四是建立個(gè)人信用和企業(yè)信用的互通、傳導(dǎo)機(jī)制，使信用懲戒不但能夠作用于企業(yè)本身，還能通過(guò)個(gè)人和企業(yè)信用的掛鉤對(duì)企業(yè)實(shí)際控制人產(chǎn)生約束，降低中小企業(yè)的違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.拓寬中小企業(yè)融資渠道

加快發(fā)展多層次的資本市場(chǎng)，適當(dāng)降低創(chuàng)業(yè)板等市場(chǎng)的上市融資門檻，完善中小企業(yè)上市育成機(jī)制，規(guī)范私募股權(quán)投資基金。加快發(fā)展公司債、私募債等固定收益類產(chǎn)品。特別地，基于中小企業(yè)集群融資理論發(fā)展的集合債券、集合票據(jù)、集合信托等創(chuàng)新型直接債務(wù)融資為我國(guó)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)解決融資難問(wèn)題開辟了一條路徑。從我國(guó)目前已發(fā)行的集合債券來(lái)看，該創(chuàng)新型工具通過(guò)“統(tǒng)一組織、分別申請(qǐng)、分別負(fù)債、統(tǒng)一擔(dān)保、集合發(fā)行”的方式為企業(yè)融資，與傳統(tǒng)債務(wù)工具相比具有降低籌資成本、分散投資風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)信用等級(jí)等優(yōu)勢(shì)；對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)推薦產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)支持的中小企業(yè)，有利于引導(dǎo)資金流向，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。③

大力發(fā)展小額貸款公司等中小金融機(jī)構(gòu)。目前小額貸款公司在解決中小企業(yè)融資方面具有效率高、放款快的特點(diǎn)，對(duì)于企業(yè)解決短期資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題具有重要作用。然而，與此同時(shí)，由于小貸公司存在借款成本高、期限短的問(wèn)題，因而對(duì)于解決中小企業(yè)轉(zhuǎn)型融資的貢獻(xiàn)不大。要破解上述難題，需要在解決小額貸款公司身份問(wèn)題的前提下，提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并采取積極探索建立小貸行業(yè)協(xié)會(huì)、引入外部投資者和第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、建立小貸保證保險(xiǎn)制度、發(fā)展小貸同業(yè)拆借和再融資中心等方式，進(jìn)一步拓展小貸公司的業(yè)務(wù)范圍。④endprint

3.提升中小企業(yè)技術(shù)服務(wù)水平

建議在國(guó)家和省（直轄市）兩個(gè)層面分別設(shè)立工業(yè)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)，提供“高質(zhì)量”的中小企業(yè)共性技術(shù)服務(wù)。依托海外高層次人才設(shè)立中國(guó)工業(yè)技術(shù)研究院，作為我國(guó)中小企業(yè)共性技術(shù)供給的重要機(jī)構(gòu)。同時(shí)鼓勵(lì)各省根據(jù)本地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和科技資源基礎(chǔ)多種形式地建設(shè)本地區(qū)的工業(yè)技術(shù)研究院，作為本地區(qū)中小企業(yè)共性技術(shù)供給的主體。借鑒國(guó)際成熟的共性技術(shù)研究機(jī)構(gòu)的普遍規(guī)則，中國(guó)工業(yè)技術(shù)研究院采取“公私合作”的運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)大約三分之一來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，三分之一來(lái)自于各級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，三分之一來(lái)自于市場(chǎng)。在治理機(jī)制方面，由技術(shù)專家、政府官員、企業(yè)家代表和學(xué)者共同組成專業(yè)委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)。研究院的機(jī)構(gòu)設(shè)置按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)置，研究人員的考評(píng)以社會(huì)貢獻(xiàn)為主，以此保證研究院研究成果的應(yīng)用服務(wù)功能。國(guó)家可以考慮設(shè)立配套的引導(dǎo)資金，引導(dǎo)研究院為中小企業(yè)、前沿技術(shù)和落后地區(qū)等具有較強(qiáng)社會(huì)外部性的領(lǐng)域投入。

4.完善中小企業(yè)公共服務(wù)體系

充分借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中小企業(yè)科技服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前我國(guó)中小企業(yè)科技服務(wù)體系存在的問(wèn)題，重點(diǎn)圍繞以下四個(gè)方面完善我國(guó)的中小企業(yè)公共服務(wù)體系。一是結(jié)合“新工業(yè)革命”背景下中小企業(yè)科技創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，大力發(fā)展事業(yè)性的、公私合作的、商業(yè)性的大數(shù)據(jù)、工程數(shù)據(jù)庫(kù)和高性能運(yùn)算服務(wù)機(jī)構(gòu)。二是鼓勵(lì)高校和科研院所向廣大中小企業(yè)開放基本的研究實(shí)驗(yàn)設(shè)施，同時(shí)鼓勵(lì)各類科技服務(wù)平臺(tái)建立跨地區(qū)的服務(wù)機(jī)制。三是大力建設(shè)國(guó)家、省、市三級(jí)綜合性科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是在中小企業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)中，充分調(diào)動(dòng)退休企業(yè)家、研發(fā)人員、工程師等專業(yè)人員的內(nèi)在積極性，鼓勵(lì)其以全職、兼職或志愿者的形式參與到各類服務(wù)活動(dòng)中來(lái)，提高我國(guó)中小企業(yè)科技服務(wù)的隊(duì)伍素質(zhì)和公共服務(wù)質(zhì)量。

5.提高中小企業(yè)生產(chǎn)制造能力

大部分中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中主要承擔(dān)生產(chǎn)制造，而不是研發(fā)創(chuàng)新功能，因此提高中小企業(yè)的生產(chǎn)制造水平對(duì)于廣大中小企業(yè)生產(chǎn)效率的提升至關(guān)重要。目前由工信部管理的企業(yè)技術(shù)改造資金，由于政策標(biāo)的主要指向生產(chǎn)性投資，其作用局限于激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行既有生產(chǎn)設(shè)備的改進(jìn)、新型生產(chǎn)設(shè)備的引進(jìn)和廠房擴(kuò)建，沒(méi)有形成激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行工藝能力提升的作用。建議在技改政策方面，借鑒日本“技術(shù)咨詢師”和澳大利亞“管理顧問(wèn)”的做法，培育、認(rèn)證專門的具備豐富的生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代工藝知識(shí)的專家隊(duì)伍，為中小企業(yè)提供質(zhì)量管理、現(xiàn)場(chǎng)管理、流程優(yōu)化等方面的咨詢與培訓(xùn)，從生產(chǎn)工藝而不是生產(chǎn)裝備的層面切實(shí)提高企業(yè)制造水平。

6.制定中小企業(yè)退出援助政策

對(duì)于無(wú)法適應(yīng)環(huán)境或者希望退出市場(chǎng)的中小企業(yè)，制定退出援助政策，幫助他們平穩(wěn)退出市場(chǎng)。企業(yè)自愿退出市場(chǎng)在發(fā)達(dá)國(guó)家是普遍存在的，并且政府專門制定了相應(yīng)的退出援助政策，幫助企業(yè)平穩(wěn)過(guò)渡。僅僅幫助企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)或創(chuàng)業(yè)仍然是不夠的，還要滿足中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)退出市場(chǎng)的政策需求。建議學(xué)習(xí)日本、德國(guó)的做法，完善風(fēng)險(xiǎn)資本的投資和退出機(jī)制，培養(yǎng)“小而?！钡闹行∑髽I(yè)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。尤其是在產(chǎn)能過(guò)剩的情況下，政策上對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能退出的援助顯得尤為重要。例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警援助方式，規(guī)定專業(yè)機(jī)構(gòu)免費(fèi)為中小企業(yè)提供管理咨詢服務(wù)；設(shè)立產(chǎn)業(yè)退出援助基金，讓過(guò)剩產(chǎn)能的中小企業(yè)有動(dòng)力退出，緩解產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

7.營(yíng)造知識(shí)產(chǎn)權(quán)友好的創(chuàng)新環(huán)境

加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟服務(wù)，切實(shí)有效治理高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，營(yíng)造良好的中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。目前制約我國(guó)中小企業(yè)充分利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)科技成果、獲得技術(shù)創(chuàng)新收益的因素，既有知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法不力的問(wèn)題，更有中小企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟成本過(guò)高的問(wèn)題?；诖?，建議國(guó)家和各級(jí)政府設(shè)立中小企業(yè)法律事務(wù)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，為廣大中小企業(yè)提供知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的“基本”法律服務(wù)，切實(shí)降低廣大中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)成本，從根本上解決中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題。嚴(yán)厲打擊捆綁和搭售、信息公開不充分、忠誠(chéng)折扣、限制性定價(jià)等企業(yè)壟斷行為，嚴(yán)厲打擊流氓軟件、不實(shí)廣告等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，規(guī)范各類平臺(tái)型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，為高技術(shù)創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境。

注釋

①財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組：《我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展支持政策研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第8期。②林毅夫：《林毅夫：分類解決中小企業(yè)融資》，《中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)》2014年第4期。③黃陽(yáng)華、羅仲偉：《我國(guó)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)融資支持研究——最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)的視角》，《經(jīng)濟(jì)管理》2014年第11期。④江鴻、賀俊：《“十三五”期間促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策思路與措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第6期。

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