王華春 林志清 瑪爾哈巴·肖開提

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縱向財(cái)政失衡、土地財(cái)政與地方債務(wù)危機(jī)
——基于2001～2012年省級(jí)政府面板數(shù)據(jù)模型的實(shí)證檢驗(yàn)

王華春 林志清 瑪爾哈巴·肖開提

文章利用2001～2012年我國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府相關(guān)面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建地方政府土地財(cái)政行為決定的隨機(jī)效應(yīng)面板模型，分析縱向財(cái)政失衡對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的影響。通過(guò)格蘭杰檢驗(yàn)，對(duì)縱向財(cái)政失衡、土地財(cái)政與地方債務(wù)危機(jī)三者關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，分稅制下地方政府縱向財(cái)政失衡與土地財(cái)政收入之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系，即地方財(cái)政收支缺口越大，地方政府越有動(dòng)力采取土地財(cái)政行為彌補(bǔ)該缺口；地方債務(wù)危機(jī)是縱向財(cái)政失衡和地方政府土地財(cái)政行為綜合作用的產(chǎn)物。

縱向財(cái)政失衡 土地財(cái)政 隨機(jī)效應(yīng)模型 地方債務(wù)危機(jī)

目前關(guān)于縱向財(cái)政失衡(Vertical Fiscal Imbalance，簡(jiǎn)稱VFI)、土地財(cái)政和地方債務(wù)危機(jī)的研究存在一些不足?；诖?，本文擬在分稅制改革背景下，利用省際面板數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)縱向財(cái)政失衡、土地財(cái)政行為以及地方債務(wù)危機(jī)三者之間關(guān)系進(jìn)行回歸分析和格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)，深入探尋二者之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。

一、縱向財(cái)政失衡、土地財(cái)政與地方債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀

(一)我國(guó)縱向財(cái)政失衡情況

縱向財(cái)政失衡源于財(cái)政制度安排，即中央政府與地方政府的稅收收入和支出劃分。本文將從省級(jí)地方政府財(cái)政收支情況對(duì)我國(guó)縱向財(cái)政失衡情況進(jìn)行分析。分稅制改革以來(lái)，地方政府普遍出現(xiàn)了財(cái)政入不敷出現(xiàn)象，尤其是2001～2012年這一缺口總體呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。從地方政府財(cái)政缺口的絕對(duì)值上看，2001年全國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府財(cái)政收支缺口為5 331.29億元，2010年上升到3 3271.37億元，增長(zhǎng)了5.24倍，雖然在2011年，這一缺口有較大幅度的縮小，但2012年缺口又呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。2001年以來(lái)，財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，縱向財(cái)政失衡不斷加劇。

(二)縱向財(cái)政失衡與地方政府土地財(cái)政行為

分稅制之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核心動(dòng)力源于土地開發(fā)和城市擴(kuò)張，地方政府的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地方政府行為受中央與地方關(guān)系的影響，尤其受分稅制以來(lái)財(cái)稅體制改革的影響。分稅制集中財(cái)權(quán)使地方政府逐漸走向以土地征用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，地方發(fā)展對(duì)土地財(cái)政的依賴不斷加深。

2001～2012年十余年間，我國(guó)各省級(jí)政府土地出讓金收入集中區(qū)域呈現(xiàn)明顯的向上攀升態(tài)勢(shì)。從總量上看，2001年，全國(guó)土地出讓金收入為1 295.89億元，2012年為28 042.28億元，期間增長(zhǎng)20多倍。地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴不斷增強(qiáng)，以土地為中心的城市擴(kuò)張模式短時(shí)間內(nèi)難以破解，如何治理地方政府的土地財(cái)政行為，化解潛在的地方債務(wù)危機(jī)，成為當(dāng)前中央政府亟需解決的重大問(wèn)題。

地方政府采取土地財(cái)政行為與我國(guó)推行以晉升激勵(lì)為錦標(biāo)的官員選拔機(jī)制相關(guān)，盡管地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴行為長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看具有不可持續(xù)性，但是從地方政府自身立場(chǎng)出發(fā)，目前土地財(cái)政依賴行為是其基于自身利益最大化所采取的理性選擇(周黎安，2007)。為便于分析，我們將地方政府財(cái)政收支缺口額，即地方政府財(cái)政支出減去收入的差額視為財(cái)政的縱向失衡指標(biāo)，將土地出讓金收入作為地方政府土地財(cái)政收入指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)地方政府VFI與土地出讓金收入之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)(如圖1所示)。

圖1 地方政府VFI與土地財(cái)政收入總額變化趨勢(shì)圖

(三)VFI與地方政府債務(wù)危機(jī)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已成為目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之一。我國(guó)中央政府對(duì)地方政府舉債行為有著嚴(yán)格限制，在分稅制以后地方政府普遍面臨財(cái)政缺口壓力，許多地方政府通過(guò)城投債和土地財(cái)政等方式舉債進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)。2008年金融危機(jī)以后，中央政府啟動(dòng)4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，不少地方政府以舉債形式獲取配套資金。從全國(guó)來(lái)看，地方政府債務(wù)總額逐年遞增，1997～2012年平均增長(zhǎng)率高達(dá)43.99%。2013年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告表明，*按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》規(guī)定，審計(jì)署對(duì)中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)情況進(jìn)行全面審計(jì)，內(nèi)容參見(jiàn)國(guó)家審計(jì)署2013年第32號(hào)審計(jì)公告。到2012年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額27.77萬(wàn)億元。從結(jié)構(gòu)上看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)19.07萬(wàn)億元，占70.19%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.77萬(wàn)億元，占10.20%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)5.93萬(wàn)億元，占19.61%。圖2反映了我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模分年度增長(zhǎng)率變化情況，1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。2010～2012年，債務(wù)余額年均增長(zhǎng)率高達(dá)79.52%。

圖2 我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度變化示意圖(1997～2012年)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年35號(hào)審計(jì)公報(bào)與2013年32號(hào)審計(jì)公告圖表數(shù)據(jù)計(jì)算而成。

近年來(lái)，伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)持續(xù)繁榮，地方政府為獲得發(fā)展資金和彌補(bǔ)財(cái)政收入不足，開始大規(guī)模通過(guò)土地抵押進(jìn)行融資，并承諾通過(guò)未來(lái)的土地出讓收益償還債務(wù)，這導(dǎo)致了2011～2012年兩年間地方債務(wù)規(guī)模急劇增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，*為摸清地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)變化情況，揭示債務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，2012年11月至2013年2月，審計(jì)署對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)及其所屬15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)，共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)。具體內(nèi)容參見(jiàn)國(guó)家審計(jì)署2013年第24號(hào)審計(jì)公告。到2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元，其中，2010年及以前年度舉借2.07萬(wàn)億元，占53.93%，近兩年的新增債務(wù)占接近一半的比例。該審計(jì)表明，2012年底，4個(gè)省本級(jí)和17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額為7 746.97億元，占債務(wù)余額的54.64%，這些地區(qū)2012年以土地出讓債務(wù)償還本息2 315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。一旦未來(lái)土地出讓收益出現(xiàn)下滑，地方政府將面臨巨大的債務(wù)壓力，直接導(dǎo)致地方債務(wù)潛在危機(jī)。

二、縱向財(cái)政失衡對(duì)土地財(cái)政、地方債務(wù)危機(jī)影響實(shí)證檢驗(yàn)

(一)計(jì)量模型的構(gòu)建及數(shù)據(jù)來(lái)源

計(jì)量模型設(shè)定的目的是為了考察VFI對(duì)省級(jí)地方政府土地財(cái)政行為的影響，被解釋變量是各省土地財(cái)政指標(biāo)，解釋變量是各省VFI的情況指標(biāo)。由于多種因素影響土地財(cái)政行為，各省具體情況各有不同，需要控制其他可能影響因素，基本計(jì)量方程設(shè)定如下：

Yit=β1Xit+β2Zit+Ut+Vi+ε

(1)

其中，Yit表示省份i在年份t的土地財(cái)政收益，Xit表示財(cái)政分權(quán)程度，Zit表示其他作為控制變量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)。Ut表示不隨時(shí)間變化的某省的獨(dú)有特征(例如地理位置)，Vt表示不隨省份變化的、某個(gè)年份i的獨(dú)有特征(例如中央政府在某年的土地征收政策)；ε表示殘差項(xiàng)。

土地財(cái)政指標(biāo)和VFI變量的選取具有重要意義。首先，因變量的選取。雖然土地財(cái)政不僅包括土地出讓金收入，還包括地方政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收、租金和行政性收費(fèi)等，由于土地出讓金收入是地方政府土地財(cái)政收入的主體部分，同時(shí)出于數(shù)據(jù)的可獲得性和簡(jiǎn)化分析的考慮，在此用土地出讓金收入作為省級(jí)地方政府土地財(cái)政收入的評(píng)價(jià)指標(biāo)；其次，自變量的選取。本文所研究的VFI是在分稅制改革背景下，地方政府因財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配而出現(xiàn)的財(cái)政收支缺口所引起的財(cái)政縱向失衡。本文選取各省財(cái)政收支缺口額作為財(cái)政分權(quán)的評(píng)價(jià)指標(biāo)；最后，控制變量的選取。結(jié)合本文的研究對(duì)象，擬選取控制指標(biāo)包括：各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、年末常住人口數(shù)、居民消費(fèi)水平等。具體各變量的選取見(jiàn)表1。

表1 變量選擇及說(shuō)明

結(jié)合具體變量的選擇模型可以具體改寫成以下形式：

lnLFit=β1lnVFIit+β2lnGDPit+β3URBit+β4lnINHABit+β5lnCONSit+Ut+Vi+ε

(2)

數(shù)據(jù)來(lái)源方面，本文研究的樣本數(shù)據(jù)為2001～2012年31個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)，它們?cè)从跉v年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，各變量的描述性統(tǒng)計(jì)情況見(jiàn)表2。

表2 相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)

本文主要研究縱向財(cái)政失衡VFI(財(cái)政收支缺口)對(duì)地方政府土地財(cái)政(土地出讓金)行為的作用機(jī)制，通過(guò)觀察圖3可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政缺口與土地財(cái)政之間存在顯著正相關(guān)關(guān)系，即財(cái)政缺口越大的省份，土地財(cái)政的收入往往會(huì)越高。圖3為論文假說(shuō)提供了初步的經(jīng)驗(yàn)支持和一些基本結(jié)論，為了得到更加可靠的結(jié)論，還需進(jìn)一步對(duì)影響地方政府土地財(cái)政行為的各因素進(jìn)行計(jì)量分析。本文主要運(yùn)用靜態(tài)的面板數(shù)據(jù)回歸方法，對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

圖3 財(cái)政缺口與土地財(cái)政變動(dòng)擬合情況示意圖

(二)計(jì)量方法選擇

面板數(shù)據(jù)是時(shí)間序列和截面數(shù)據(jù)的混合，是對(duì)一組個(gè)體連續(xù)觀察多期的資料，一般靜態(tài)面板模型可選用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。假設(shè)有如下模型：

Yit=X’itβ+Uit，且Uit=ai+εi

(3)

其中，i=1，2，3，……，N，t=1，2，3，……，T。Xit為K*1列向量，K為解釋變量的個(gè)數(shù)，β為K*1列系數(shù)列向量。對(duì)于特定個(gè)體i來(lái)說(shuō)，ai表示不隨時(shí)間變化而變化的因素，其在大多數(shù)情況下無(wú)法直接被觀測(cè)或量化，即存在個(gè)體效應(yīng)。一般而言，個(gè)體效應(yīng)可做如下處理：第一，看作不隨時(shí)間變化而變化的固定性因素，其對(duì)應(yīng)的模型稱為“固定效應(yīng)”模型；第二，視為隨機(jī)因素，相應(yīng)模型稱為“隨機(jī)效應(yīng)”模型。固定效應(yīng)模型的個(gè)體差異主要體現(xiàn)在個(gè)體的特定截距項(xiàng)上，而隨機(jī)效應(yīng)模型假設(shè)所有個(gè)體具有相同截距項(xiàng)，其個(gè)體差異主要體現(xiàn)在隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)的設(shè)定方面，故該模型稱為“誤差成分模型”。在實(shí)證分析過(guò)程中，一般先根據(jù)研究目的來(lái)選擇合適模型，進(jìn)而以相關(guān)假設(shè)檢驗(yàn)方法為基礎(chǔ)進(jìn)行模型篩選與優(yōu)化。

(三)面板數(shù)據(jù)模型回歸

運(yùn)用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型對(duì)省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸。對(duì)372個(gè)樣本的回歸結(jié)果顯示，無(wú)論是運(yùn)用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型，二者擬合值都很高，模型都很顯著(見(jiàn)表3)。

表3 模型估計(jì)結(jié)果

注：***表示P<0.01，**表示P<0.05，*表示P<0.1；括號(hào)內(nèi)為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。

(四)模型的適用性檢驗(yàn)與篩選

目前一般通過(guò)LM隨機(jī)效應(yīng)檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)來(lái)進(jìn)行模型選擇。Breusch和Pagan(1980)利用OLS估計(jì)殘差構(gòu)造LM統(tǒng)計(jì)量，在原假設(shè)條件下，LM統(tǒng)計(jì)量與自由度為1的卡方分布一致；若拒絕原假設(shè)將說(shuō)明具有隨機(jī)效應(yīng)。Hausman檢驗(yàn)主要以檢驗(yàn)固定效應(yīng)ai和其他解釋變量相關(guān)與否視為展開固定效應(yīng)與隨機(jī)效應(yīng)模型篩選的依據(jù)，其基本思想是在ai與其他解釋變量不相關(guān)的原假設(shè)條件下，使用OLS估計(jì)固定效應(yīng)模型和利用GLS估計(jì)隨機(jī)效應(yīng)模型得到的參數(shù)估計(jì)無(wú)偏且一致，只是前者不具有效性。如果原假設(shè)不成立，說(shuō)明固定效應(yīng)模型參數(shù)估計(jì)仍然一致，但隨機(jī)效應(yīng)模型卻不是。在原假設(shè)下，二者參數(shù)估計(jì)應(yīng)該不會(huì)有顯著差異，可以基于二者參數(shù)估計(jì)的差異構(gòu)造統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)量。

做固定效應(yīng)模型時(shí)，F(xiàn)檢驗(yàn)表明固定效應(yīng)模型由于混合OLS模型。接下來(lái)論證檢驗(yàn)隨機(jī)效應(yīng)是否顯著，如表4所示，Breusch和Pagan的隨機(jī)效應(yīng)LM檢驗(yàn)結(jié)果中，P值為0.0000，說(shuō)明隨機(jī)效應(yīng)極為顯著。另外，Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示，不能拒絕原假設(shè)，在本次的回歸中，應(yīng)該選擇隨機(jī)效應(yīng)模型比較合適。

表4 檢驗(yàn)結(jié)果

(五)模型回歸結(jié)果分析

根據(jù)上文分析得出回歸方程如下所示：lnLFit=1.113lnVFIit+1.314lnGDPit+0.019URBit-0.178lnINHABit+0.851lnCONSit-12.321

(4)

從本文主要解釋變量VFI上看，系數(shù)為1.113，這說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程、人口規(guī)模以及消費(fèi)水平一定的情況下，縱向財(cái)政失衡(VIF)每增加一個(gè)百分點(diǎn)，地方政府土地財(cái)政收入將增加1.113個(gè)百分點(diǎn)，即分稅制改革以后，地方政府的財(cái)政收支缺口越大，其就越有動(dòng)力采取土地財(cái)政行為以彌補(bǔ)這一缺口。另外，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地財(cái)政之間呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，其他控制變量顯著性相對(duì)較低，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地財(cái)政行為有著較顯著的影響，其他因素在解釋地方政府土地財(cái)政行為時(shí)的解釋力都極為有限，這從另一個(gè)側(cè)面反映了縱向財(cái)政失衡對(duì)于土地財(cái)政的影響很大。

(六)VFI、土地財(cái)政與地方債務(wù)危機(jī)格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)

格蘭杰檢驗(yàn)的實(shí)質(zhì)是檢驗(yàn)一個(gè)變量X的滯后值Xa被引入方程后是否可以顯著提高變量Y。如果是，則稱變量X是Y的格蘭杰原因。本部分將通過(guò)格蘭杰因果關(guān)系，VFI、土地財(cái)政以及地方債務(wù)危機(jī)三者之間的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)。首先，數(shù)據(jù)的選取方面，此處的縱向財(cái)政失衡(VFI)用我國(guó)省級(jí)地方政府財(cái)政收支缺口額表示；土地財(cái)政收入(LF)以全國(guó)省級(jí)地方政府土地出讓金收入總額表示；地方債務(wù)規(guī)模(LD)以全國(guó)地方政府性債務(wù)總額表示。其次，財(cái)政收支缺口相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)歷年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)整理而成；土地出讓金根據(jù)歷年中國(guó)國(guó)土資源年鑒整理而成；地方債務(wù)規(guī)模根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年35號(hào)審計(jì)公報(bào)圖表數(shù)據(jù)計(jì)算而成。最后，鑒于地方債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)的可獲得性，這里時(shí)間序列范圍選定為2001～2010年，具體結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 格蘭杰因果檢驗(yàn)結(jié)果

通過(guò)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，在5%的顯著性水平下，除了原假設(shè)4地方債務(wù)危機(jī)不是土地財(cái)政的格蘭杰因的原假設(shè)沒(méi)有被拒絕外，原假設(shè)1VFI不是土地財(cái)政的格蘭杰因、原假設(shè)2VFI不是地方債務(wù)危機(jī)的格蘭杰因以及原假設(shè)3LF不是地方債務(wù)危機(jī)的格蘭杰因都沒(méi)有被拒絕，說(shuō)明縱向財(cái)政失衡助長(zhǎng)了地方政府的土地財(cái)政行為以及地方債務(wù)危機(jī)發(fā)生的假設(shè)成立。這也與上文的分析結(jié)果一致，在分稅制環(huán)境下，我國(guó)長(zhǎng)期處于縱向財(cái)政失衡局面，這不僅滋生了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，導(dǎo)致地方政府面臨著嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)。土地財(cái)政行為也在一定程度上構(gòu)成了地方債務(wù)危機(jī)的格蘭杰因，這與近年來(lái)我國(guó)地方政府大規(guī)模通過(guò)土地抵押獲得融資舉債的現(xiàn)實(shí)情況相符。

三、結(jié)論與政策含義

本文主要通過(guò)面板回歸方法，研究縱向財(cái)政失衡對(duì)土地財(cái)政、地方債務(wù)危機(jī)的影響，并通過(guò)格蘭杰檢驗(yàn)對(duì)三者之間的因果關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)說(shuō)明，目前我國(guó)地方政府土地財(cái)政行為以及潛在的地方政府債務(wù)危機(jī)是1994年實(shí)施分稅制改革以后地方政府縱向財(cái)政失衡的產(chǎn)物?？v向財(cái)政失衡是由我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度安排所決定的，在既定的財(cái)政制度安排下，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)較大的財(cái)政收支缺口，進(jìn)而引發(fā)縱向財(cái)政失衡。而分稅制后中央本級(jí)財(cái)政收支正缺口呈擴(kuò)大趨勢(shì)，而地方本級(jí)財(cái)政收支負(fù)缺口也呈擴(kuò)大趨勢(shì)，而且中央財(cái)政的正缺口不足以彌補(bǔ)地方財(cái)政的負(fù)缺口在地方舉債受到嚴(yán)格限制的條件下，為彌補(bǔ)缺口，地方政府采取土地財(cái)政行為是其理性化的合理選擇。

作為土地財(cái)政的重要組成部分，土地融資成為地方政府財(cái)政和城市化資金的重要來(lái)源，新一輪的城市擴(kuò)張由銀行資金投放支撐，而銀行貸款主要通過(guò)土地抵押帶動(dòng)，可見(jiàn)，地方債務(wù)危機(jī)不斷加劇是分稅制下我國(guó)地方政府縱向財(cái)政失衡和土地財(cái)政依賴綜合作用的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政治理需要從土地財(cái)政入手，逐步校正縱向財(cái)政失衡。根據(jù)財(cái)政公共性這一屬性，未來(lái)民生財(cái)政取向應(yīng)該由“非公共性”財(cái)稅體制機(jī)制向“公共性”財(cái)稅體制機(jī)制轉(zhuǎn)型(高培勇，2008)；包括土地財(cái)政在內(nèi)的新一輪稅制改革可以選取基本層面和主要稅種不變的條件下，將土地范疇所得納入民生建設(shè)改革方案，切實(shí)將民生財(cái)政作為未來(lái)公共財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)(高培勇，2009)。

分稅制對(duì)于規(guī)范中央政府與地方政府之間的關(guān)系、區(qū)域間關(guān)系以及政府和企業(yè)的關(guān)系，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配的能力產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴和地方債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)是分稅制改革的意外后果。治理地方政府土地財(cái)政行為和化解地方債務(wù)危機(jī)，一方面需要中央政府對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行改革，通過(guò)完善立法、明確事權(quán)，調(diào)整中央地方財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性；另一方面，積極推進(jìn)土地管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)和同等入市，切實(shí)實(shí)現(xiàn)綜合推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政治理。

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責(zé)任編輯：王慧君

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1009-5330(2016)03-0023-07

王華春，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師；林志清，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士生；瑪爾哈巴·肖開提，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士生(北京 100875)。