江曉燕

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新疆民生立法審思

江曉燕

民生立法，是發(fā)展和改善民生的制度保障。文章在全面分析新疆現(xiàn)有民生立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合新疆地方立法實(shí)際，總結(jié)歸納新疆民生立法的特點(diǎn)與存在的不足，提出完善新疆民生立法的建議，探尋構(gòu)建新疆民生保障法律體系的基本路徑。

民生 民生立法 地方立法

中央新疆工作座談會(huì)指出，要把保障和改善民生作為新疆全部工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2010年以來(lái)，新疆已連續(xù)七年組織開(kāi)展“民生建設(shè)年”活動(dòng)，成效顯著。解決民生問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制在于建立起法制化、制度化的保障，因此，加強(qiáng)新疆民生立法工作，是解決新疆民生問(wèn)題、改善新疆民生現(xiàn)狀的必然要求。

一、民生建設(shè)與法制保障的關(guān)系解析

(一)民生立法內(nèi)涵解析

民生是一個(gè)歷史概念，不同的時(shí)代、不同的社會(huì)階段會(huì)賦予“民生”不同的內(nèi)涵。現(xiàn)代范疇的民生分為廣義概念和狹義概念。廣義概念涉及民眾生活接觸的政治、文化、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方方面面，涵蓋很廣。其優(yōu)點(diǎn)是側(cè)重強(qiáng)調(diào)民生問(wèn)題的廣泛性、綜合性，同時(shí)，廣義概念也有其自身局限性，因其涉及領(lǐng)域及涵蓋內(nèi)容過(guò)于寬泛，從而難以把握，不易于具體法律法規(guī)及政策的制定和出臺(tái)。狹義的民生概念著眼于社會(huì)層面，主要指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況，等等。*李愛(ài)萍：《中國(guó)目前的主要民生問(wèn)題及其解決措施》，《求實(shí)》2010年第2期。這一概念相對(duì)來(lái)說(shuō)比較具體，易于把握，從而便于具體民生立法及民生政策的制定和出臺(tái)。本文取狹義的民生概念，來(lái)研究新疆地方民生立法的現(xiàn)狀及相關(guān)問(wèn)題。

從法律角度講，民生問(wèn)題所涉及的主要是人的基本權(quán)利，即生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，民生立法是指有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法制定、修改和廢止各種與民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)息息相關(guān)的規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。*劉平、王松林、韓冰、王天品：《民生立法的性質(zhì)與范圍》，《上海人大月刊》2011年第1期。本文贊同這一概念界定。民生立法有別于管理立法與經(jīng)濟(jì)立法，管理立法以“義務(wù)本位”為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)立法以“效率優(yōu)先”為出發(fā)點(diǎn)，而民生立法則注重社會(huì)公平正義，以保障和改善民眾基本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。從這一概念界定來(lái)看，民生立法在性質(zhì)上是賦權(quán)性立法，屬于社會(huì)立法的范疇。

據(jù)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)相關(guān)資料查詢，目前僅有寥寥幾篇文獻(xiàn)中提到對(duì)民生立法的分類問(wèn)題，雖無(wú)完全一致的觀點(diǎn)，但大都以十七大報(bào)告中“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建議”部分和十八大報(bào)告中“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”部分的論述中所列六項(xiàng)民生內(nèi)容為分類基礎(chǔ)，包括教育、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理六個(gè)大的方面。本文也以此為標(biāo)準(zhǔn)，將新疆地方民生立法分為六類：教育文化類民生立法、就業(yè)保障類民生立法、收入分配類民生立法、社會(huì)保障類民生立法、健康服務(wù)類民生立法、社會(huì)管理類民生立法。

(二)新疆建立民生保障法律促進(jìn)機(jī)制的必要性

民生問(wèn)題直接關(guān)系人們的生活狀況與生活質(zhì)量。能否解決好民生問(wèn)題，關(guān)系到廣大人民群眾的根本利益，從更深層意義上說(shuō)，關(guān)系到新疆社會(huì)穩(wěn)定和改革發(fā)展大局。因此，如何保障和改善民生，滿足各族群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求和精神需求，切實(shí)保障各族群眾的各項(xiàng)權(quán)益，成為新疆黨委和政府近年來(lái)工作的重心。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決民生問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制在于建立起法制化、制度化的保障。健全的法律制度體系能夠指引、調(diào)節(jié)和規(guī)范民生建設(shè)的方向與內(nèi)容。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦都把立法的重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向民生立法，通過(guò)法律手段來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、保障社會(huì)公眾尤其是弱勢(shì)群體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)權(quán)利。法律日益成為保障公民權(quán)利的最主要、也是最重要的制度途徑。因此，加強(qiáng)新疆民生保障的法律促進(jìn)機(jī)制構(gòu)建，既是新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然邏輯，也是新疆民生法治化的內(nèi)在要求。

二、新疆地方民生立法的現(xiàn)狀分析

*根據(jù)與具體民生問(wèn)題的關(guān)聯(lián)程度，民生立法包括主要內(nèi)容涉及民生問(wèn)題的立法與主要內(nèi)容不涉及民生問(wèn)題，但有部分條款涉及民生事項(xiàng)的立法兩類，本文的研究對(duì)象僅系前者；本課題僅關(guān)注現(xiàn)行有效的新疆地方民生立法；對(duì)于多次修訂的同一內(nèi)容的地方立法，統(tǒng)計(jì)數(shù)量上以一件立法計(jì)。

(一)基本概況

近年來(lái)，新疆地方民生立法工作富有成效。本文對(duì)截至2015年底的所有新疆地方立法，包括自治區(qū)人大常委會(huì)自1979年成立以來(lái)制定的521部地方性法規(guī)(包括地方法規(guī)、法規(guī)性決議、決定和報(bào)批自治條例、單行條例)和自治區(qū)人民政府頒布的198部地方規(guī)章進(jìn)行了全面的梳理。目前新疆現(xiàn)行有效的地立性法規(guī)有313件，其中針對(duì)民生問(wèn)題制定的法規(guī)有115件。新疆現(xiàn)行有效的地方規(guī)章共122件，其中針對(duì)民生問(wèn)題頒布的規(guī)章有50件。

根據(jù)前文對(duì)民生立法的分類，筆者對(duì)新疆六大領(lǐng)域中涉及民生問(wèn)題的地方性法規(guī)和地方規(guī)章的數(shù)量及所占比重進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和梳理，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)證分析。

表1 新疆地方民生立法統(tǒng)計(jì)

從上述表中可以看出，新疆在民生立法的六大領(lǐng)域，皆有地方性法規(guī)和地方規(guī)章。其中，地方性法規(guī)中的民生立法主要集中在社會(huì)管理(45.2%)、就業(yè)保障(19.1%)、健康服務(wù)(18.3%)等領(lǐng)域。地方規(guī)章中的民生立法主要集中在社會(huì)管理(36.0%)、就業(yè)保障(20.0%)、社會(huì)保障(18.0%)、健康服務(wù)(14.0%)等領(lǐng)域。兩者都對(duì)社會(huì)管理、就業(yè)保障、健康服務(wù)領(lǐng)域給予了較高重視，成為新疆民生立法的重點(diǎn)，而收入分配、教育文化等領(lǐng)域的立法則有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖1 新疆地方性法規(guī)中六類民生立法的分別占比 圖2 新疆地方規(guī)章中六類民生立法的分別占比

(二)基本特點(diǎn)

1.新疆地方民生立法比重較大，數(shù)量與質(zhì)量并重

新疆地方立法中民生立法比重較大，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中針對(duì)民生問(wèn)題制定的法規(guī)和法規(guī)性決議決定有115件，約占現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的36.7%。針對(duì)民生問(wèn)題的地方政府規(guī)章50件，約占新疆現(xiàn)行有效的地方規(guī)章的41%。近年來(lái)，新疆各級(jí)立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了立法觀念和立法模式的長(zhǎng)效轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)立法和社會(huì)立法并重，立法質(zhì)量與立法數(shù)量并重。同時(shí)，反映和體現(xiàn)了各族人民群眾的利益需求。

2.立足新疆反分裂斗爭(zhēng)實(shí)際，始終把加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為新疆地方立法的重要內(nèi)容

在新疆，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，保持社會(huì)大局穩(wěn)定，具有特殊重要的意義。近年來(lái)在新疆發(fā)生的多起暴力恐怖事件，都充分說(shuō)明了新疆與“三股勢(shì)力”斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、尖銳性，反恐維穩(wěn)任務(wù)艱巨。依法嚴(yán)密防范、嚴(yán)厲打擊敵對(duì)勢(shì)力的破壞滲透活動(dòng)，確保社會(huì)大局穩(wěn)定，是新疆各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各族人民的共同責(zé)任。多年來(lái)，自治區(qū)立法機(jī)關(guān)針對(duì)新疆反分裂斗爭(zhēng)實(shí)際，始終把加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)新疆穩(wěn)定和諧作為地方民生立法的重要組成部分。在早期的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》(1984)、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉細(xì)則》(1989)、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法〉辦法》(1990)等法規(guī)中，就把“維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)”“不得進(jìn)行危害國(guó)家統(tǒng)一和破壞民族團(tuán)結(jié)的活動(dòng)”確立為重要標(biāo)準(zhǔn)。2009年“7·5”事件發(fā)生后，自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)反分裂斗爭(zhēng)的需要，及時(shí)通過(guò)了《新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重暴力犯罪堅(jiān)決維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的決議》，重新修訂了《新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》(2009)，之后陸續(xù)頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)信息化促進(jìn)條例》(2009)、《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》(2009)、《新疆維吾爾自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為新疆的開(kāi)發(fā)建設(shè)創(chuàng)立更加良好的社會(huì)環(huán)境的決議》(2000)、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》(2012)、《新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于堅(jiān)決捍衛(wèi)憲法、法律尊嚴(yán)，依法嚴(yán)厲打擊暴力恐怖犯罪的決定》(2013)、《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》(2014)，批準(zhǔn)通過(guò)了《烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》(2015)、《察布查爾錫伯自治縣促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)條例》(2015)、《察布查爾錫伯自治縣促進(jìn)宗教和諧條例》(2015)等一系列加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)的制定與實(shí)施，為新疆反分裂斗爭(zhēng)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作提供了重要的法律保障。

3.針對(duì)新疆多民族集居的實(shí)際，始終把促進(jìn)少數(shù)民族各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展作為民生立法的重要方面，努力保障各民族共同繁榮

新疆有47個(gè)民族成分，少數(shù)民族約占全區(qū)總?cè)丝诘?2%；區(qū)內(nèi)還有5個(gè)自治州、6個(gè)自治縣和43個(gè)民族鄉(xiāng)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)存在較大差別，民族風(fēng)俗各不相同，依法保障少數(shù)民族各項(xiàng)事業(yè)快速健康發(fā)展，對(duì)于建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧的新疆，實(shí)現(xiàn)新疆的長(zhǎng)治久安具有重大意義。因此，在長(zhǎng)期的地方立法過(guò)程中，有關(guān)保障少數(shù)民族依法享有更多發(fā)展機(jī)會(huì)、更優(yōu)惠發(fā)展待遇的立法，始終是新疆地方立法的重要方面，這些寬松優(yōu)惠的制度廣泛體現(xiàn)在新疆的各項(xiàng)地方民生立法中，涵蓋各個(gè)領(lǐng)域，在很多的地方性法規(guī)與規(guī)章中都規(guī)定有向邊遠(yuǎn)貧困少數(shù)民族地區(qū)傾斜、大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部和經(jīng)營(yíng)管理人才、在人財(cái)物等方面給予支持的規(guī)定。在《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》(2002年通過(guò)，2006年、2010年兩次修訂)中，自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)少數(shù)民族夫婦生育人數(shù)作出相對(duì)較寬的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定夫婦一方屬于少數(shù)民族的，仍然可以享受少數(shù)民族生育政策。在《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法》(1988年通過(guò)，2008年修訂)中規(guī)定，義務(wù)教育階段應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)雙語(yǔ)教育，積極推進(jìn)學(xué)前雙語(yǔ)教育，把雙語(yǔ)教育作為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、提高各民族文化水平、增進(jìn)各民族文化交流的重要措施，并要求加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)、財(cái)力薄弱地區(qū)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，采取措施保障上述地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。在《新疆維吾爾自治區(qū)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)藥品管理法〉實(shí)施辦法》(1987年通過(guò)，1997年修訂)中，將“少數(shù)民族醫(yī)藥管理”專列一章，以立法的形式明確要積極扶持和促進(jìn)民族藥、傳統(tǒng)藥的發(fā)展。在《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法〉辦法》(2011)中，為促進(jìn)少數(shù)民族勞動(dòng)者就業(yè)，明文規(guī)定在國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位及各類企業(yè)招聘中，要對(duì)少數(shù)民族報(bào)考者予以照顧，錄用少數(shù)民族的企業(yè)可享受國(guó)家補(bǔ)貼政策。在《新疆維吾爾自治區(qū)語(yǔ)言文字工作條例》(1993年通過(guò)，2002年修訂)、《新疆維吾爾自治區(qū)清真食品管理?xiàng)l例》(2004)、《新疆維吾爾自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2008)等法規(guī)中，也都充分體現(xiàn)了尊重和保護(hù)少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化的精神。正是由于自治區(qū)高度重視民生立法工作，堅(jiān)持從新疆的實(shí)際出發(fā)，把發(fā)展各少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各項(xiàng)事業(yè)作為地方立法的重要方面，并且長(zhǎng)期堅(jiān)持，不懈努力，從而在支持少數(shù)民族各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方面形成了較為全面的法律制度，為推進(jìn)少數(shù)民族各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展奠定了完善的法制保障。

4.州、市、縣報(bào)批項(xiàng)目是新疆地方民生立法不可缺少的重點(diǎn)組成部分

新疆制定地方民生立法具有法律、國(guó)情和區(qū)情的依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第六十三條、六十六條和第七十三條之規(guī)定，新疆作為民族自治地方，自治區(qū)和烏魯木齊市的人民代表大會(huì)及常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，自治區(qū)和烏魯木齊市的人民政府有權(quán)制定地方規(guī)章，自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)也可以根據(jù)各地特點(diǎn)及實(shí)際需要，制定自治條例和單行條例。審核通過(guò)的自治州、自治縣的自治條例與單行條例，是新疆地方性法規(guī)的重要組成部分。

近年來(lái)，新疆州、市、縣地方民生立法工作有了很大的發(fā)展，數(shù)量明顯增多，質(zhì)量不斷提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前新疆現(xiàn)行有效的自治州、自治縣報(bào)批法規(guī)130件，占新疆現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的41.5%。其中烏魯木齊市報(bào)批的地方性法規(guī)數(shù)量最多，質(zhì)量最高，起到示范帶頭作用。昌吉州、伊犁州和巴州發(fā)展也較快，近幾年基本每年都民生立法項(xiàng)目，質(zhì)量也在不斷提高。

三、新疆目前民生立法存在的困惑與問(wèn)題

多年來(lái)，新疆地方民生立法為新疆民生保障和社會(huì)發(fā)展奠定了法制基石。隨著民生建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，新疆立法機(jī)關(guān)必將繼續(xù)大力推動(dòng)地方民生立法工作。同時(shí)，對(duì)新疆地方民生立法現(xiàn)狀進(jìn)行批評(píng)性審思，對(duì)于新疆地方民生立法的進(jìn)一步健全和完善具有重要意義。

(一)地方民生法治理念有待提升

在我國(guó)政府部門(mén)和行政機(jī)關(guān)中，長(zhǎng)期存在注重政策、輕視法律的傳統(tǒng)，決策者更滿足或偏好于使用行政手段解決問(wèn)題。在這種理念之下制定的很多法律只是政策性法律，大多是高屋建瓴的原則性指導(dǎo)，而具體關(guān)涉權(quán)益保護(hù)及其具體保障的條款甚少。一些政府部門(mén)借立法之機(jī)保護(hù)和鞏固既得利益，甚至擴(kuò)大部門(mén)職權(quán)，同時(shí)極力弱化和減輕部門(mén)職責(zé)和義務(wù)。這些都不利于民生的保障與改善及社會(huì)公平正義的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。

(二)地方民生立法科學(xué)化有待加強(qiáng)

地方民生立法應(yīng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，遵循“不抵觸、有特色、可操作”的原則要求，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法的方向。但是，目前現(xiàn)行有效的新疆地方民生立法中，還存在一些質(zhì)量不高的民生立法，表現(xiàn)在重復(fù)立法、交叉立法、立法沖突、立法技術(shù)粗糙、立法實(shí)效性欠缺、民意含量不足等方面，不能很好地服務(wù)于保障和改善民生的實(shí)際需要。

(三)部分地方立法的針對(duì)性和操作性有待加強(qiáng)

（2）規(guī)范河湖空間管控。江蘇省編制《省管湖泊保護(hù)范圍界線勘界測(cè)繪技術(shù)大綱》《省管湖泊保護(hù)范圍勘界設(shè)樁工作意見(jiàn)》等，對(duì)重要湖泊進(jìn)行了保護(hù)范圍線勘界設(shè)樁工作，同時(shí)開(kāi)展洪澤湖、高郵湖、邵伯湖等省管湖泊湖區(qū)核心功能區(qū)設(shè)標(biāo)試點(diǎn)工作，將省管湖泊保護(hù)規(guī)劃劃定的范圍線落到實(shí)處[9]。山東省印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍和保護(hù)范圍劃定工作的意見(jiàn)》，部署開(kāi)展全省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作，逐步建立范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系，為建立水生態(tài)環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制、河湖管理保護(hù)體系、全面推行河長(zhǎng)制、改善河湖生態(tài)環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

總體來(lái)看，新疆地方民生立法為全疆民生發(fā)展提供了有效的法制保障。但也存在一些地方性法規(guī)或規(guī)章作用發(fā)揮不夠，甚至很少有人問(wèn)津，有無(wú)此立法無(wú)礙大局等問(wèn)題。除了執(zhí)法環(huán)節(jié)的因素以外，也與該地方立法本身針對(duì)性、操作性不強(qiáng)、質(zhì)量不高有著重要的關(guān)系。當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面總體已做到有法可依。同時(shí)由于我國(guó)面積大、省區(qū)多，各地發(fā)展很不平衡，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)有些問(wèn)題無(wú)法規(guī)定的過(guò)細(xì)，這就需要各地從地方實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，從而推動(dòng)國(guó)家法律、法規(guī)在本行政區(qū)有效實(shí)施。與國(guó)家法律法規(guī)相比，地方立法的針對(duì)性和操作性應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)，特色更加鮮明。但是在實(shí)際工作中，新疆地方立法的針對(duì)性和可操作性問(wèn)題還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)了解，新疆各級(jí)立法機(jī)構(gòu)提交到自治區(qū)人大常委會(huì)審議的規(guī)劃草案中，常常存在操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：(1)照搬上位法、外省法的較多。照搬照抄上位法條款的現(xiàn)象較普遍，有些草案重復(fù)上位法的內(nèi)容多達(dá)百分之六七十，還存在照抄外省法的現(xiàn)象，缺乏地方特色。(2)體例上追求“少而全”“大而全”。一些法律法規(guī)章節(jié)的設(shè)置完全和上位法對(duì)應(yīng)，條數(shù)也差不多，有些內(nèi)容規(guī)定的比上位法還原則。(3)原則性規(guī)定較多。表現(xiàn)為在法律法規(guī)條文中較多用“有關(guān)”“加大”“增強(qiáng)”“及時(shí)”“按時(shí)”“限期”等不確定性語(yǔ)言，缺乏量化、細(xì)化的規(guī)定。(4)號(hào)召性、提倡性條款較多。表現(xiàn)為在條文中較多使用“引導(dǎo)”“支持”“組織”“鼓勵(lì)”等抽象性語(yǔ)言，對(duì)于如何引導(dǎo)、支持、組織、鼓勵(lì)，沒(méi)有具體內(nèi)容。

(四)公民參與地方立法途徑還需拓展，機(jī)制還需健全

黨的十八大報(bào)告明確指出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑?！绷⒎ㄈ粢w現(xiàn)最廣大人民群體的根本利益就必須走群眾路線，最廣泛地聽(tīng)取民意，集中民智。近年來(lái)，社會(huì)主義法治建設(shè)不斷深入，新疆地方立法機(jī)關(guān)日益重視拓寬公眾參與立法的途徑，通過(guò)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、基層調(diào)研、召開(kāi)不同層面的座談會(huì)等多種形式征求立法意見(jiàn)，取得一定成績(jī)。從總體上看，仍然存在一些亟待完善和改進(jìn)的方面，主要表現(xiàn)在征求群眾立法建議、意見(jiàn)缺乏公開(kāi)性、廣泛性和規(guī)范性，聽(tīng)取行政管理部門(mén)和執(zhí)法人員的意見(jiàn)多，聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)相對(duì)少，征求到的意見(jiàn)深度不夠，公民參與立法的權(quán)力沒(méi)有得到很好保障等，這在一定程度上影響了新疆地方民生立法的質(zhì)量。面對(duì)新疆地方民生立法科學(xué)化、民主化的要求，亟需建立、健全和完善各項(xiàng)工作機(jī)制，搭建公民訴求表達(dá)與對(duì)話的平臺(tái)，進(jìn)一步拓寬公民有序參與地方立法的渠道，加速推動(dòng)地方民生立法科學(xué)化、民主化的進(jìn)程。

四、構(gòu)建新疆民生保障法律體系的思考

要構(gòu)建新疆民生保障法律體系，必須進(jìn)一步提高新疆民生立法的質(zhì)量，夯實(shí)新疆民生建設(shè)的法制基礎(chǔ)。

(一)法治理念的重申

加強(qiáng)民生立法是解決民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)民生改善的根本保障。近年來(lái)我國(guó)民生問(wèn)題較為突出，而相關(guān)法律和制度的不健全、不完善是導(dǎo)致這一現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因之一。尤其是在利益分配調(diào)節(jié)方面、公平正義實(shí)現(xiàn)方面、弱勢(shì)群體保護(hù)等方面的制度亟待完善。地方民生立法是國(guó)家民生立法的重要組成部分。我國(guó)國(guó)土遼闊，各省區(qū)存在較大差異，這使我國(guó)民生立法面臨標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一難、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，這就需要地方立法有所作為。不斷完善地方民生立法，準(zhǔn)確把握和分析新疆現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾，運(yùn)用立法手段及時(shí)把涉及改善民生的有效措施用地方立法的形式規(guī)定下來(lái),或者對(duì)已有地方立法及時(shí)進(jìn)行修改完善，使新疆民生問(wèn)題“有法可依”，構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)公平正義的制度環(huán)境，才能使民眾的權(quán)益得以長(zhǎng)久保障。

立法是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的活動(dòng)。一個(gè)好的立法意向，應(yīng)當(dāng)立足實(shí)踐需要，合乎民眾呼聲，順應(yīng)發(fā)展要求。民生立法的最終目的和追求就是要讓人民群眾生活得更好。地方立法機(jī)關(guān)每年在制定年度立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)開(kāi)展深入調(diào)查研究，綜合統(tǒng)籌考慮確定立法項(xiàng)目，不斷提高民生立法的比重。在廣泛征求社會(huì)各界立法意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，要最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)，平衡各方面利益，尋求社會(huì)公共利益的最大交集，把有限的地方立法資源運(yùn)用到極致，立法成果發(fā)揮到最好。實(shí)踐證明，以民生立法為切入點(diǎn)，民主保障會(huì)更加有力。

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)民生立法的民主性

民主立法，即開(kāi)門(mén)立法，要求堅(jiān)持立法的透明度，提高公眾的參與度，最大限度地維護(hù)人民群眾的根本利益。具體要求：首先，民生立法應(yīng)充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。民生事關(guān)廣大民眾的基本生存和發(fā)展，民生立法更應(yīng)該充分體現(xiàn)人民的意志，切實(shí)保障人民群眾的根本利益。其次，民生立法應(yīng)當(dāng)從最大多數(shù)人的根本利益出發(fā)，合理確定民生權(quán)利的范圍。這就要求立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐中要堅(jiān)持群眾路線，在高度民主的基礎(chǔ)上集中正確意見(jiàn)，從群眾中來(lái)，到群眾中去，力求達(dá)到民主基礎(chǔ)上的集中。只有在立法中充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格按民主程序立法，所立之法才能符合最大多數(shù)人的根本利益，才能切實(shí)有效地反映廣大人民群眾的民生訴求。同時(shí)，要通過(guò)各種途徑保障廣大人民群眾參與民生立法的權(quán)利。在民生立法實(shí)踐中，要集中體現(xiàn)社會(huì)各領(lǐng)域、各群體、不同層次民眾的意見(jiàn)和建議，特別要保障弱勢(shì)群體參與立法活動(dòng)，保障他們的想法和意愿能充分體現(xiàn)在民生立法中，實(shí)現(xiàn)他們?cè)诿裆⒎ㄖ械脑捳Z(yǔ)權(quán)。應(yīng)盡快將廣大人民群眾參與立法活動(dòng)的途徑和形式制度化、程序化、科學(xué)化。

(四)進(jìn)一步加強(qiáng)民生立法的科學(xué)性

民生立法應(yīng)講求科學(xué)性，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題做出及時(shí)、合理、有效的應(yīng)對(duì)。首先，新疆地方民生立法要以新疆的實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)。在地方民生立法過(guò)程中，具體民生內(nèi)容的確定、民生改善途徑的選擇等都不能脫離新疆的實(shí)際。要考慮到新疆當(dāng)前所處的地州之間、城鄉(xiāng)之間、各群體之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對(duì)弱勢(shì)群體給予更多的關(guān)注，對(duì)不發(fā)達(dá)地州和農(nóng)村地區(qū)做出適當(dāng)?shù)膬A斜，要讓改革發(fā)展的成果惠及各族群眾。其次，要把新疆民生建設(shè)的實(shí)踐作為檢測(cè)地方民生立法是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。民生立法既可以從立法上保障民生的發(fā)展與改善，又會(huì)受到民生建設(shè)實(shí)踐的影響與制約。在立法過(guò)程中，要及時(shí)關(guān)注民生建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)予以回應(yīng)。同時(shí)，對(duì)那些經(jīng)過(guò)民生建設(shè)實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)不符合時(shí)代要求的舊法進(jìn)行及時(shí)修改或清理。同時(shí)，要加強(qiáng)民生立法的針對(duì)性。民生立法的過(guò)程就是通過(guò)對(duì)各種利益的取舍與協(xié)調(diào)，根據(jù)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況，把那些應(yīng)該解決，并且我們能夠解決的民生問(wèn)題及時(shí)法律化、規(guī)范化、制度化，上升為公民的法定權(quán)利。

(五)增強(qiáng)地方民生立法的可操作性

地方立法的基本原則是“不抵觸、有特色、可操作”，其中核心是“可操作”，這是提高地方立法質(zhì)量的根本。要樹(shù)立科學(xué)的立法觀和精品意識(shí)，從注重立法數(shù)量轉(zhuǎn)變到注重立法質(zhì)量上來(lái)，在“及時(shí)”和“管用”上下功夫。要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，將質(zhì)量要求落實(shí)到民生立法的立項(xiàng)、起草、論證、修改、審議等各個(gè)方面。立法貴在簡(jiǎn)約，內(nèi)容不應(yīng)求多而全，關(guān)鍵在實(shí)用、精致，要注重地方立法的精細(xì)化，減少重復(fù)和照抄照搬上位法、外省法等現(xiàn)象，增強(qiáng)地方立法的可操作性。

同時(shí)，作為民族區(qū)域自治地方，新疆可以在不違背國(guó)家上位法的前提下有所創(chuàng)新，有所變通。變通是民族自治地方立法的優(yōu)勢(shì)所在。民族地方立法工作要吃透法律法規(guī)和政策，在不違背憲法、民族區(qū)域法及立法法的前提下，結(jié)合新疆區(qū)情社情和民生發(fā)展的實(shí)際，對(duì)上位中不適應(yīng)本地區(qū)的條款進(jìn)行適當(dāng)變通，從而作出具體的，適合新疆實(shí)際的，具有可操作性的規(guī)定。

(六)加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)，提高立法隊(duì)伍整體素質(zhì)

立法，隊(duì)伍是基礎(chǔ)，人才是關(guān)鍵。要加強(qiáng)新疆地方立法工作，提高新疆地方立法質(zhì)量，必須建立一支高素質(zhì)的立法干部隊(duì)伍。2011年中央7號(hào)文件明確指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作人才隊(duì)伍建設(shè)。這是在完善法律體系新的歷史起點(diǎn)上，國(guó)家對(duì)立法工作者提出的新的更高要求。新疆各級(jí)立法機(jī)關(guān)要從維護(hù)新疆穩(wěn)定和推進(jìn)新疆發(fā)展進(jìn)步的大局出發(fā)，有目標(biāo)、有重點(diǎn)、有步驟、分層次地推動(dòng)本地區(qū)立法工作人才隊(duì)伍建設(shè)。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，合理安排，逐步建立隊(duì)伍梯次結(jié)構(gòu)，大力提升立法工作隊(duì)伍的政治水平、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，著力帶出一支政治堅(jiān)定、有真才實(shí)學(xué)、具備認(rèn)真、細(xì)致、務(wù)實(shí)的敬業(yè)精神，適應(yīng)新疆法制建設(shè)新任務(wù)和新要求的優(yōu)秀立法工作專業(yè)隊(duì)伍。

責(zé)任編輯：萬(wàn)小燕

*本文系新疆社會(huì)科學(xué)院青年項(xiàng)目“新疆籍流浪兒童的法律保障研究”(12Q02)的階段性研究成果。

D927

A

1009-5330(2016)03-0112-07

江曉燕，新疆社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員(新疆烏魯木齊 830011)。