江曉燕

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新疆民生立法審思

江曉燕

民生立法，是發(fā)展和改善民生的制度保障。文章在全面分析新疆現(xiàn)有民生立法現(xiàn)狀的基礎上，結合新疆地方立法實際，總結歸納新疆民生立法的特點與存在的不足，提出完善新疆民生立法的建議，探尋構建新疆民生保障法律體系的基本路徑。

民生 民生立法 地方立法

中央新疆工作座談會指出，要把保障和改善民生作為新疆全部工作的出發(fā)點和落腳點。2010年以來，新疆已連續(xù)七年組織開展“民生建設年”活動，成效顯著。解決民生問題的長效機制在于建立起法制化、制度化的保障，因此，加強新疆民生立法工作，是解決新疆民生問題、改善新疆民生現(xiàn)狀的必然要求。

一、民生建設與法制保障的關系解析

(一)民生立法內涵解析

民生是一個歷史概念，不同的時代、不同的社會階段會賦予“民生”不同的內涵。現(xiàn)代范疇的民生分為廣義概念和狹義概念。廣義概念涉及民眾生活接觸的政治、文化、經濟、生態(tài)等方方面面，涵蓋很廣。其優(yōu)點是側重強調民生問題的廣泛性、綜合性，同時，廣義概念也有其自身局限性，因其涉及領域及涵蓋內容過于寬泛，從而難以把握，不易于具體法律法規(guī)及政策的制定和出臺。狹義的民生概念著眼于社會層面，主要指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權益保護的狀況，等等。*李愛萍：《中國目前的主要民生問題及其解決措施》，《求實》2010年第2期。這一概念相對來說比較具體，易于把握，從而便于具體民生立法及民生政策的制定和出臺。本文取狹義的民生概念，來研究新疆地方民生立法的現(xiàn)狀及相關問題。

從法律角度講，民生問題所涉及的主要是人的基本權利，即生存權和發(fā)展權問題。有學者認為，民生立法是指有立法權的國家機關依法制定、修改和廢止各種與民眾的生存權和發(fā)展權息息相關的規(guī)范性法律文件的活動。*劉平、王松林、韓冰、王天品：《民生立法的性質與范圍》，《上海人大月刊》2011年第1期。本文贊同這一概念界定。民生立法有別于管理立法與經濟立法，管理立法以“義務本位”為出發(fā)點，經濟立法以“效率優(yōu)先”為出發(fā)點，而民生立法則注重社會公平正義，以保障和改善民眾基本權益為出發(fā)點。從這一概念界定來看，民生立法在性質上是賦權性立法，屬于社會立法的范疇。

據對中國知網相關資料查詢，目前僅有寥寥幾篇文獻中提到對民生立法的分類問題，雖無完全一致的觀點，但大都以十七大報告中“加快推進以改善民生為重點的社會建議”部分和十八大報告中“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”部分的論述中所列六項民生內容為分類基礎，包括教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理六個大的方面。本文也以此為標準，將新疆地方民生立法分為六類：教育文化類民生立法、就業(yè)保障類民生立法、收入分配類民生立法、社會保障類民生立法、健康服務類民生立法、社會管理類民生立法。

(二)新疆建立民生保障法律促進機制的必要性

民生問題直接關系人們的生活狀況與生活質量。能否解決好民生問題，關系到廣大人民群眾的根本利益，從更深層意義上說，關系到新疆社會穩(wěn)定和改革發(fā)展大局。因此，如何保障和改善民生，滿足各族群眾日益增長的物質需求和精神需求，切實保障各族群眾的各項權益，成為新疆黨委和政府近年來工作的重心。從世界發(fā)達國家的經驗來看，解決民生問題的長效機制在于建立起法制化、制度化的保障。健全的法律制度體系能夠指引、調節(jié)和規(guī)范民生建設的方向與內容。近年來，全國人大常委會和國務院法制辦都把立法的重點更多地轉向民生立法，通過法律手段來調節(jié)社會矛盾、保障社會公眾尤其是弱勢群體的社會、經濟、文化等各項權利。法律日益成為保障公民權利的最主要、也是最重要的制度途徑。因此，加強新疆民生保障的法律促進機制構建，既是新疆經濟社會發(fā)展的必然邏輯，也是新疆民生法治化的內在要求。

二、新疆地方民生立法的現(xiàn)狀分析

*根據與具體民生問題的關聯(lián)程度，民生立法包括主要內容涉及民生問題的立法與主要內容不涉及民生問題，但有部分條款涉及民生事項的立法兩類，本文的研究對象僅系前者；本課題僅關注現(xiàn)行有效的新疆地方民生立法；對于多次修訂的同一內容的地方立法，統(tǒng)計數量上以一件立法計。

(一)基本概況

近年來，新疆地方民生立法工作富有成效。本文對截至2015年底的所有新疆地方立法，包括自治區(qū)人大常委會自1979年成立以來制定的521部地方性法規(guī)(包括地方法規(guī)、法規(guī)性決議、決定和報批自治條例、單行條例)和自治區(qū)人民政府頒布的198部地方規(guī)章進行了全面的梳理。目前新疆現(xiàn)行有效的地立性法規(guī)有313件，其中針對民生問題制定的法規(guī)有115件。新疆現(xiàn)行有效的地方規(guī)章共122件，其中針對民生問題頒布的規(guī)章有50件。

根據前文對民生立法的分類，筆者對新疆六大領域中涉及民生問題的地方性法規(guī)和地方規(guī)章的數量及所占比重進行了統(tǒng)計和梳理，并在此基礎上進行實證分析。

表1 新疆地方民生立法統(tǒng)計

從上述表中可以看出，新疆在民生立法的六大領域，皆有地方性法規(guī)和地方規(guī)章。其中，地方性法規(guī)中的民生立法主要集中在社會管理(45.2%)、就業(yè)保障(19.1%)、健康服務(18.3%)等領域。地方規(guī)章中的民生立法主要集中在社會管理(36.0%)、就業(yè)保障(20.0%)、社會保障(18.0%)、健康服務(14.0%)等領域。兩者都對社會管理、就業(yè)保障、健康服務領域給予了較高重視，成為新疆民生立法的重點，而收入分配、教育文化等領域的立法則有待于進一步加強。

圖1 新疆地方性法規(guī)中六類民生立法的分別占比 圖2 新疆地方規(guī)章中六類民生立法的分別占比

(二)基本特點

1.新疆地方民生立法比重較大，數量與質量并重

新疆地方立法中民生立法比重較大，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中針對民生問題制定的法規(guī)和法規(guī)性決議決定有115件，約占現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的36.7%。針對民生問題的地方政府規(guī)章50件，約占新疆現(xiàn)行有效的地方規(guī)章的41%。近年來，新疆各級立法機關實現(xiàn)了立法觀念和立法模式的長效轉變。經濟立法和社會立法并重，立法質量與立法數量并重。同時，反映和體現(xiàn)了各族人民群眾的利益需求。

2.立足新疆反分裂斗爭實際，始終把加強民族團結、維護社會穩(wěn)定作為新疆地方立法的重要內容

在新疆，加強民族團結，保持社會大局穩(wěn)定，具有特殊重要的意義。近年來在新疆發(fā)生的多起暴力恐怖事件，都充分說明了新疆與“三股勢力”斗爭的長期性、復雜性、尖銳性，反恐維穩(wěn)任務艱巨。依法嚴密防范、嚴厲打擊敵對勢力的破壞滲透活動，確保社會大局穩(wěn)定，是新疆各級國家機關和各族人民的共同責任。多年來，自治區(qū)立法機關針對新疆反分裂斗爭實際，始終把加強民族團結，維護新疆穩(wěn)定和諧作為地方民生立法的重要組成部分。在早期的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務管理條例》(1984)、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國草原法〉細則》(1989)、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國集會游行示威法〉辦法》(1990)等法規(guī)中，就把“維護祖國統(tǒng)一和民族團結”“不得進行危害國家統(tǒng)一和破壞民族團結的活動”確立為重要標準。2009年“7·5”事件發(fā)生后，自治區(qū)人大常委會根據反分裂斗爭的需要，及時通過了《新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會關于依法嚴厲打擊嚴重暴力犯罪堅決維護民族團結和社會穩(wěn)定的決議》，重新修訂了《新疆維吾爾自治區(qū)社會治安綜合治理條例》(2009)，之后陸續(xù)頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)信息化促進條例》(2009)、《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結教育條例》(2009)、《新疆維吾爾自治區(qū)第九屆人民代表大會常務委員會關于進一步加強民族團結、維護社會穩(wěn)定，為新疆的開發(fā)建設創(chuàng)立更加良好的社會環(huán)境的決議》(2000)、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》(2012)、《新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會關于堅決捍衛(wèi)憲法、法律尊嚴，依法嚴厲打擊暴力恐怖犯罪的決定》(2013)、《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》(2014)，批準通過了《烏魯木齊市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》(2015)、《察布查爾錫伯自治縣促進民族團結條例》(2015)、《察布查爾錫伯自治縣促進宗教和諧條例》(2015)等一系列加強民族團結、維護社會穩(wěn)定的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)的制定與實施，為新疆反分裂斗爭與維護社會穩(wěn)定工作提供了重要的法律保障。

3.針對新疆多民族集居的實際，始終把促進少數民族各項事業(yè)發(fā)展作為民生立法的重要方面，努力保障各民族共同繁榮

新疆有47個民族成分，少數民族約占全區(qū)總人口的62%；區(qū)內還有5個自治州、6個自治縣和43個民族鄉(xiāng)，地區(qū)經濟存在較大差別，民族風俗各不相同，依法保障少數民族各項事業(yè)快速健康發(fā)展，對于建設團結和諧的新疆，實現(xiàn)新疆的長治久安具有重大意義。因此，在長期的地方立法過程中，有關保障少數民族依法享有更多發(fā)展機會、更優(yōu)惠發(fā)展待遇的立法，始終是新疆地方立法的重要方面，這些寬松優(yōu)惠的制度廣泛體現(xiàn)在新疆的各項地方民生立法中，涵蓋各個領域，在很多的地方性法規(guī)與規(guī)章中都規(guī)定有向邊遠貧困少數民族地區(qū)傾斜、大力培養(yǎng)少數民族干部和經營管理人才、在人財物等方面給予支持的規(guī)定。在《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計劃生育條例》(2002年通過，2006年、2010年兩次修訂)中，自治區(qū)人大常委會根據法律授權，對少數民族夫婦生育人數作出相對較寬的規(guī)定，同時規(guī)定夫婦一方屬于少數民族的，仍然可以享受少數民族生育政策。在《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》(1988年通過，2008年修訂)中規(guī)定，義務教育階段應當加強雙語教育，積極推進學前雙語教育，把雙語教育作為促進民族團結、提高各民族文化水平、增進各民族文化交流的重要措施，并要求加大對農牧區(qū)、財力薄弱地區(qū)義務教育專項轉移支付資金規(guī)模，采取措施保障上述地區(qū)實施義務教育。在《新疆維吾爾自治區(qū)關于〈中華人民共和國藥品管理法〉實施辦法》(1987年通過，1997年修訂)中，將“少數民族醫(yī)藥管理”專列一章，以立法的形式明確要積極扶持和促進民族藥、傳統(tǒng)藥的發(fā)展。在《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國就業(yè)促進法〉辦法》(2011)中，為促進少數民族勞動者就業(yè)，明文規(guī)定在國家公務員、事業(yè)單位及各類企業(yè)招聘中，要對少數民族報考者予以照顧，錄用少數民族的企業(yè)可享受國家補貼政策。在《新疆維吾爾自治區(qū)語言文字工作條例》(1993年通過，2002年修訂)、《新疆維吾爾自治區(qū)清真食品管理條例》(2004)、《新疆維吾爾自治區(qū)非物質文化遺產保護條例》(2008)等法規(guī)中，也都充分體現(xiàn)了尊重和保護少數民族的風俗習慣、民族文化的精神。正是由于自治區(qū)高度重視民生立法工作，堅持從新疆的實際出發(fā)，把發(fā)展各少數民族的經濟、文化、教育等各項事業(yè)作為地方立法的重要方面，并且長期堅持，不懈努力，從而在支持少數民族各項事業(yè)發(fā)展方面形成了較為全面的法律制度，為推進少數民族各項事業(yè)健康發(fā)展奠定了完善的法制保障。

4.州、市、縣報批項目是新疆地方民生立法不可缺少的重點組成部分

新疆制定地方民生立法具有法律、國情和區(qū)情的依據。根據《中華人民共和國立法法》第六十三條、六十六條和第七十三條之規(guī)定，新疆作為民族自治地方，自治區(qū)和烏魯木齊市的人民代表大會及常委會有權制定地方性法規(guī)，自治區(qū)和烏魯木齊市的人民政府有權制定地方規(guī)章，自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會也可以根據各地特點及實際需要，制定自治條例和單行條例。審核通過的自治州、自治縣的自治條例與單行條例，是新疆地方性法規(guī)的重要組成部分。

近年來，新疆州、市、縣地方民生立法工作有了很大的發(fā)展，數量明顯增多，質量不斷提高。據統(tǒng)計，目前新疆現(xiàn)行有效的自治州、自治縣報批法規(guī)130件，占新疆現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的41.5%。其中烏魯木齊市報批的地方性法規(guī)數量最多，質量最高，起到示范帶頭作用。昌吉州、伊犁州和巴州發(fā)展也較快，近幾年基本每年都民生立法項目，質量也在不斷提高。

三、新疆目前民生立法存在的困惑與問題

多年來，新疆地方民生立法為新疆民生保障和社會發(fā)展奠定了法制基石。隨著民生建設的進一步推進，新疆立法機關必將繼續(xù)大力推動地方民生立法工作。同時，對新疆地方民生立法現(xiàn)狀進行批評性審思，對于新疆地方民生立法的進一步健全和完善具有重要意義。

(一)地方民生法治理念有待提升

在我國政府部門和行政機關中，長期存在注重政策、輕視法律的傳統(tǒng)，決策者更滿足或偏好于使用行政手段解決問題。在這種理念之下制定的很多法律只是政策性法律，大多是高屋建瓴的原則性指導，而具體關涉權益保護及其具體保障的條款甚少。一些政府部門借立法之機保護和鞏固既得利益，甚至擴大部門職權，同時極力弱化和減輕部門職責和義務。這些都不利于民生的保障與改善及社會公平正義的維護與實現(xiàn)。

(二)地方民生立法科學化有待加強

地方民生立法應依據《立法法》的規(guī)定，遵循“不抵觸、有特色、可操作”的原則要求，堅持科學立法、民主立法的方向。但是，目前現(xiàn)行有效的新疆地方民生立法中，還存在一些質量不高的民生立法，表現(xiàn)在重復立法、交叉立法、立法沖突、立法技術粗糙、立法實效性欠缺、民意含量不足等方面，不能很好地服務于保障和改善民生的實際需要。

(三)部分地方立法的針對性和操作性有待加強

（2）規(guī)范河湖空間管控。江蘇省編制《省管湖泊保護范圍界線勘界測繪技術大綱》《省管湖泊保護范圍勘界設樁工作意見》等，對重要湖泊進行了保護范圍線勘界設樁工作，同時開展洪澤湖、高郵湖、邵伯湖等省管湖泊湖區(qū)核心功能區(qū)設標試點工作，將省管湖泊保護規(guī)劃劃定的范圍線落到實處[9]。山東省印發(fā)《關于開展河湖管理范圍和保護范圍劃定工作的意見》，部署開展全省河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作，逐步建立范圍明確、權屬清晰、責任落實的河湖管理保護責任體系，為建立水生態(tài)環(huán)境治理長效機制、河湖管理保護體系、全面推行河長制、改善河湖生態(tài)環(huán)境奠定堅實基礎。

總體來看，新疆地方民生立法為全疆民生發(fā)展提供了有效的法制保障。但也存在一些地方性法規(guī)或規(guī)章作用發(fā)揮不夠，甚至很少有人問津，有無此立法無礙大局等問題。除了執(zhí)法環(huán)節(jié)的因素以外，也與該地方立法本身針對性、操作性不強、質量不高有著重要的關系。當前中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟社會發(fā)展的各個方面總體已做到有法可依。同時由于我國面積大、省區(qū)多，各地發(fā)展很不平衡，國家法律法規(guī)對有些問題無法規(guī)定的過細，這就需要各地從地方實際出發(fā)，進行細化和補充，從而推動國家法律、法規(guī)在本行政區(qū)有效實施。與國家法律法規(guī)相比，地方立法的針對性和操作性應當更強，特色更加鮮明。但是在實際工作中，新疆地方立法的針對性和可操作性問題還有待進一步加強。據了解，新疆各級立法機構提交到自治區(qū)人大常委會審議的規(guī)劃草案中，常常存在操作性不強的問題，主要表現(xiàn)在：(1)照搬上位法、外省法的較多。照搬照抄上位法條款的現(xiàn)象較普遍，有些草案重復上位法的內容多達百分之六七十，還存在照抄外省法的現(xiàn)象，缺乏地方特色。(2)體例上追求“少而全”“大而全”。一些法律法規(guī)章節(jié)的設置完全和上位法對應，條數也差不多，有些內容規(guī)定的比上位法還原則。(3)原則性規(guī)定較多。表現(xiàn)為在法律法規(guī)條文中較多用“有關”“加大”“增強”“及時”“按時”“限期”等不確定性語言，缺乏量化、細化的規(guī)定。(4)號召性、提倡性條款較多。表現(xiàn)為在條文中較多使用“引導”“支持”“組織”“鼓勵”等抽象性語言，對于如何引導、支持、組織、鼓勵，沒有具體內容。

(四)公民參與地方立法途徑還需拓展，機制還需健全

黨的十八大報告明確指出：“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑?！绷⒎ㄈ粢w現(xiàn)最廣大人民群體的根本利益就必須走群眾路線，最廣泛地聽取民意，集中民智。近年來，社會主義法治建設不斷深入，新疆地方立法機關日益重視拓寬公眾參與立法的途徑，通過聽取群眾意見、基層調研、召開不同層面的座談會等多種形式征求立法意見，取得一定成績。從總體上看，仍然存在一些亟待完善和改進的方面，主要表現(xiàn)在征求群眾立法建議、意見缺乏公開性、廣泛性和規(guī)范性，聽取行政管理部門和執(zhí)法人員的意見多，聽取人民群眾的意見相對少，征求到的意見深度不夠，公民參與立法的權力沒有得到很好保障等，這在一定程度上影響了新疆地方民生立法的質量。面對新疆地方民生立法科學化、民主化的要求，亟需建立、健全和完善各項工作機制，搭建公民訴求表達與對話的平臺，進一步拓寬公民有序參與地方立法的渠道，加速推動地方民生立法科學化、民主化的進程。

四、構建新疆民生保障法律體系的思考

要構建新疆民生保障法律體系，必須進一步提高新疆民生立法的質量，夯實新疆民生建設的法制基礎。

(一)法治理念的重申

加強民生立法是解決民生問題，實現(xiàn)民生改善的根本保障。近年來我國民生問題較為突出，而相關法律和制度的不健全、不完善是導致這一現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因之一。尤其是在利益分配調節(jié)方面、公平正義實現(xiàn)方面、弱勢群體保護等方面的制度亟待完善。地方民生立法是國家民生立法的重要組成部分。我國國土遼闊，各省區(qū)存在較大差異，這使我國民生立法面臨標準統(tǒng)一難、統(tǒng)籌協(xié)調難等問題，這就需要地方立法有所作為。不斷完善地方民生立法，準確把握和分析新疆現(xiàn)階段的社會矛盾，運用立法手段及時把涉及改善民生的有效措施用地方立法的形式規(guī)定下來,或者對已有地方立法及時進行修改完善，使新疆民生問題“有法可依”，構建一個體現(xiàn)公平正義的制度環(huán)境，才能使民眾的權益得以長久保障。

立法是一項實踐性很強的活動。一個好的立法意向，應當立足實踐需要，合乎民眾呼聲，順應發(fā)展要求。民生立法的最終目的和追求就是要讓人民群眾生活得更好。地方立法機關每年在制定年度立法計劃時，應開展深入調查研究，綜合統(tǒng)籌考慮確定立法項目，不斷提高民生立法的比重。在廣泛征求社會各界立法意見和建議的基礎上，要最大限度地凝聚社會共識，平衡各方面利益，尋求社會公共利益的最大交集，把有限的地方立法資源運用到極致，立法成果發(fā)揮到最好。實踐證明，以民生立法為切入點，民主保障會更加有力。

(三)進一步加強民生立法的民主性

民主立法，即開門立法，要求堅持立法的透明度，提高公眾的參與度，最大限度地維護人民群眾的根本利益。具體要求：首先，民生立法應充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。民生事關廣大民眾的基本生存和發(fā)展，民生立法更應該充分體現(xiàn)人民的意志，切實保障人民群眾的根本利益。其次，民生立法應當從最大多數人的根本利益出發(fā)，合理確定民生權利的范圍。這就要求立法機關在立法實踐中要堅持群眾路線，在高度民主的基礎上集中正確意見，從群眾中來，到群眾中去，力求達到民主基礎上的集中。只有在立法中充分發(fā)揚民主，嚴格按民主程序立法，所立之法才能符合最大多數人的根本利益，才能切實有效地反映廣大人民群眾的民生訴求。同時，要通過各種途徑保障廣大人民群眾參與民生立法的權利。在民生立法實踐中，要集中體現(xiàn)社會各領域、各群體、不同層次民眾的意見和建議，特別要保障弱勢群體參與立法活動，保障他們的想法和意愿能充分體現(xiàn)在民生立法中，實現(xiàn)他們在民生立法中的話語權。應盡快將廣大人民群眾參與立法活動的途徑和形式制度化、程序化、科學化。

(四)進一步加強民生立法的科學性

民生立法應講求科學性，應根據經濟、政治、文化和社會發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題做出及時、合理、有效的應對。首先，新疆地方民生立法要以新疆的實際為出發(fā)點。在地方民生立法過程中，具體民生內容的確定、民生改善途徑的選擇等都不能脫離新疆的實際。要考慮到新疆當前所處的地州之間、城鄉(xiāng)之間、各群體之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對弱勢群體給予更多的關注，對不發(fā)達地州和農村地區(qū)做出適當的傾斜，要讓改革發(fā)展的成果惠及各族群眾。其次，要把新疆民生建設的實踐作為檢測地方民生立法是否科學的標準。民生立法既可以從立法上保障民生的發(fā)展與改善，又會受到民生建設實踐的影響與制約。在立法過程中，要及時關注民生建設過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時予以回應。同時，對那些經過民生建設實踐檢驗已經不符合時代要求的舊法進行及時修改或清理。同時，要加強民生立法的針對性。民生立法的過程就是通過對各種利益的取舍與協(xié)調，根據新疆經濟社會發(fā)展的實際狀況，把那些應該解決，并且我們能夠解決的民生問題及時法律化、規(guī)范化、制度化，上升為公民的法定權利。

(五)增強地方民生立法的可操作性

地方立法的基本原則是“不抵觸、有特色、可操作”，其中核心是“可操作”，這是提高地方立法質量的根本。要樹立科學的立法觀和精品意識，從注重立法數量轉變到注重立法質量上來，在“及時”和“管用”上下功夫。要嚴把質量關，將質量要求落實到民生立法的立項、起草、論證、修改、審議等各個方面。立法貴在簡約，內容不應求多而全，關鍵在實用、精致，要注重地方立法的精細化，減少重復和照抄照搬上位法、外省法等現(xiàn)象，增強地方立法的可操作性。

同時，作為民族區(qū)域自治地方，新疆可以在不違背國家上位法的前提下有所創(chuàng)新，有所變通。變通是民族自治地方立法的優(yōu)勢所在。民族地方立法工作要吃透法律法規(guī)和政策，在不違背憲法、民族區(qū)域法及立法法的前提下，結合新疆區(qū)情社情和民生發(fā)展的實際，對上位中不適應本地區(qū)的條款進行適當變通，從而作出具體的，適合新疆實際的，具有可操作性的規(guī)定。

(六)加強立法隊伍建設，提高立法隊伍整體素質

立法，隊伍是基礎，人才是關鍵。要加強新疆地方立法工作，提高新疆地方立法質量，必須建立一支高素質的立法干部隊伍。2011年中央7號文件明確指出，要進一步加強立法工作人才隊伍建設。這是在完善法律體系新的歷史起點上，國家對立法工作者提出的新的更高要求。新疆各級立法機關要從維護新疆穩(wěn)定和推進新疆發(fā)展進步的大局出發(fā)，有目標、有重點、有步驟、分層次地推動本地區(qū)立法工作人才隊伍建設。要著眼長遠，合理安排，逐步建立隊伍梯次結構，大力提升立法工作隊伍的政治水平、業(yè)務能力和綜合素質，著力帶出一支政治堅定、有真才實學、具備認真、細致、務實的敬業(yè)精神，適應新疆法制建設新任務和新要求的優(yōu)秀立法工作專業(yè)隊伍。

責任編輯：萬小燕

*本文系新疆社會科學院青年項目“新疆籍流浪兒童的法律保障研究”(12Q02)的階段性研究成果。

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A

1009-5330(2016)03-0112-07

江曉燕，新疆社會科學院法學研究所助理研究員(新疆烏魯木齊 830011)。