張 丹

長慶油田分公司第五采油廠集輸大隊 陜西榆林 718600

淺談規(guī)范非正常上訪的幾點意見

張 丹

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信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，也是具有中國特色的糾紛解決和民愿表達機制。在我國法治建設剛剛起步背景下，這種民愿訴訟制度本身具有很多優(yōu)勢，應該得到尊重。然而，非正常上訪擾亂工作秩序、危害公共安全、侵犯他人人身財產(chǎn)權利、妨害社會管理秩序，本文僅為探討新時期國企信訪工作解決實際遇到的非正常上訪問題淺談幾點意見。

非正常上訪

一、非正常上訪概念

所謂“非正常上訪”，是指上訪人違反《信訪條例》、《治安處罰法》、《刑法》等有關法律法規(guī)，在國家規(guī)定的信訪接待場所以外的地方表達訴求，包括在國家機關、企事業(yè)單位門前聚集、打標語、喊口號、穿狀衣、組織大規(guī)模非法集會、堵塞交通要道等超出正常信訪活動范疇的方式，以及在上訪過程中實施擾亂工作秩序、危害公共安全、侵犯他人人身財產(chǎn)權利和妨害社會管理秩序等違法行為。

二、非正常上訪表現(xiàn)形式

信訪人不到指定的場所和按規(guī)定的逐級信訪程序到有權處理信訪事項的機關或組織提出訴求，而是以集訪、鬧訪、纏訪、越級形態(tài)出現(xiàn)的影響黨政機關、企事業(yè)單位辦公秩序，損害社會治安秩序，惡化地區(qū)建設發(fā)展環(huán)境，妨害國家安全和公共安全等行為均屬非正常上訪。

三、非正常上訪特征

1、訴求不合理。上訪人的訴求超出國家、企業(yè)法律政策規(guī)定，提出過高無理的訴求；2、行為不規(guī)范。未按信訪條例規(guī)定到指定接待場所反映訴求，或采取過激行為，恣意制造事端；3、程序違法。上訪人不按照逐級信訪規(guī)定程序，在下級機關未做出處理意見的前提下，越級到上一級機關上訪。

四、非正常上訪問題存在的根源

信訪是在司法體系之外的一種社會矛盾的調處機制。是社會治理結構中的一個負反饋機制。信訪制度的這種功能，在分流解決社會矛盾糾紛機制中，發(fā)揮著重要的作用。制度本身的特點就是：效率高、回應性強。因此，社會對信訪賦予了太多的責任，對信訪部門的能力寄予了過多的厚望，人們不僅希望信訪部門能反映所有的問題，而且希望能解決所有問題，往往讓傳統(tǒng)信訪負重累累。尤其對于信訪人來講，信訪的功能得到了特別的重視，信訪人為了解決爭議、維護權利，常常放棄訴訟、仲裁、調解等方式，更多的是采取非正常的方式施加壓力謀求達到自己的目的，成為解決糾紛最為合算的方式。

五、實際工作中應重點掌握的幾個方面

（一）源頭預防各類矛盾產(chǎn)生。首先，從信訪問題產(chǎn)生的源頭來看，主要有四類：1、意見建議。包括對企業(yè)管理行為和管理人員履職行為的意見建議。隊伍管理、勞動紀律、晉職晉級，工作作風、對待員工的態(tài)度、個人糾紛等；2、政策咨詢。對一些涉及員工切身利益的政策、管理制度等等，政策不清、不滿意，或信息不暢、理解片面等；3、權力救助。權益被侵犯，個人權利得不到保護，相關政策待遇得不到落實、生活困難需要救助等；4、自身利益。崗位安排、工作調動、子女就業(yè)、工資獎金分配、請休假，死亡善后處理等。其次，從非正常上訪的演變過程看，大概經(jīng)歷三個過程：一是矛盾形成階段。個人訴求，不論是合理的、不合理的，符合不符合政策規(guī)定，都希望自己反映的問題能夠得到重視，最大限度的滿足自己訴求；二是矛盾爆發(fā)階段。當自己的訴求得不到滿足，或者提出的一些過高無理的要求得不到滿足，往往會采取一些過激的行為向企業(yè)施壓，要挾企業(yè)以達到自己的目的。這個階段上訪人的情緒和行為表現(xiàn)的都非常激烈；三是矛盾僵持階段。當過激行為達不到目的的時候，或者經(jīng)過我們大量工作，上訪人的情緒進入一個暫時的平穩(wěn)期。

（二）規(guī)范信訪問題受理、辦理、督查、調處、檢查等機制。

《信訪條例》對信訪事項的受理、交辦、轉辦、處理、復查、復核、督辦等程序以及具體的時限、標準等內容作了明確規(guī)定，但實踐中不依法、不規(guī)范的情況普遍存在。一是主體不適合。有的由信訪部門、或者臨時性機構作出答復意見，有的由對信訪事項沒有處理權限的機關作出意見，有的刻意壓低辦理層級。二是程序不規(guī)范。有的未按規(guī)定出具受理告知書或延期辦理告知書，有的信訪事項超過法定期限。三是實體處理不到位。有的適用法律法規(guī)錯誤，有的答復意見與信訪人所提訴求不能對應，有的處理意見避實就虛、避重就輕，有的答復意見遲遲不能落實到位。四是有的文本不規(guī)范。有的文本沒有作出意見的單位名稱和時間，有的沒有告知信訪人申請復查復核的期限和機關，有的答復意見中沒有說明事實，有的沒有法律依據(jù)。

（三）強化政策宣傳和方法研究。1、強化政策宣傳研究?；鶎訂挝粚φ叩恼莆蘸瞳@取信息的渠道畢竟有限，加強與機關部門之間的政策咨詢。及時跟進研究、認真學習、嚴格執(zhí)行油田各項政策，完善從政策層面化解矛盾的針對性和實效性，在運用政策的公平、公正、合理性上下功夫； 2、注重調查研究。持續(xù)開展矛盾排查和風險評估工作，定期研究分析員工群眾反映的突出信訪問題，著力在第一時間發(fā)現(xiàn)、研判、處置上下功夫，不斷提高工作的實效性和針對性，不讓矛盾問題積累； 3、認真對待員工群眾反映的問題。強化基層群眾工作作風轉變，高度重視員工群眾的意見和建議，杜絕政策的隨意性和人為因素，切實關心和解決好員工實際困難和現(xiàn)實問題。嚴格依法依規(guī)，政策之內找依據(jù)，政策之外找辦法，做到訴求合理的解決到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位。

（四）綜合運用各種法律、政策、行政等手段，有效化解矛盾。1、抓住有利時機。不回避矛盾和問題，把通過宣傳教育、解決思想問題，與運用政策手段、解決實際問題有效結合，注重每一個環(huán)節(jié)和每一個階段信訪人的心理期望，第一時間介入，綜合施策形成化解矛盾的合力；2、動員各種社會資源。建立信訪人的信息臺賬，掌握信訪人的親屬、朋友、同事、鄰居等信息，動員社區(qū)居民、居委會，民間調解組織，廣泛參與；3、建立信息溝通協(xié)調機制。對上訪人訴求，上下各級組織必須第一時間形成一致意見，處理意見一旦拿出，不再隨意改變，并可以適當方式公開。

[1]于建嶸．中國信訪制度批判[J]．中國改革,2005,(2)．