◎　甘志霞　 張瑋藝

?

化工行業(yè)碳減排政策面臨的問題和建議

◎甘志霞 張瑋藝

摘要：政府部門在政策上高度重視化工行業(yè)碳排放情況，然而目前的減排政策仍存在一些問題，使得減排激勵效果不是十分理想。本文通過對化工企業(yè)相關(guān)減排政策進(jìn)行分析，找出目前減排政策中的不足，并借鑒歐盟的相關(guān)政策特點(diǎn)提出對策建議。

關(guān)鍵詞：節(jié)能減排；減排政策；化工行業(yè)

近年來，“減排”一直是國際上的熱點(diǎn)話題?；ば袠I(yè)是傳統(tǒng)的高碳行業(yè)，其產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展一直受到以損害生態(tài)環(huán)境為代價的質(zhì)疑。以往對減排政策比較完備的研究多數(shù)是針對國家層次的減排政策加以分析，而本文著重針對化工行業(yè)進(jìn)行行業(yè)減排政策研究，并借鑒歐盟相關(guān)政策的特點(diǎn)提出有關(guān)建議。

政策現(xiàn)狀

1.政府高度重視化工行業(yè)碳排放情況，多個部門在“十二五”期間均單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布了有關(guān)化工行業(yè)減排的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)類政策

減排政策工具大致可以分為規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)、稅收和收費(fèi)、可交易的許可證、自愿協(xié)議、補(bǔ)貼和其他激勵措施、研究和開發(fā)、信息政策等類型［1］。

在“十二五”期間，國家發(fā)改委、環(huán)保部、工信部、財政部和國家能源局等政府部門均單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布了有關(guān)化工行業(yè)減排的政策。各個部門不僅對化工行業(yè)節(jié)能減排進(jìn)行了整體規(guī)劃，提出了能源清潔高效利用的具體目標(biāo)，制定了清晰明確的減排標(biāo)準(zhǔn)，并且針對化工行業(yè)各個子行業(yè)的不同特點(diǎn)分別制定了具體的減排政策，嚴(yán)格限定了準(zhǔn)入條件。這些政策均屬于規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，性質(zhì)均為管制性政策工具，對化工行業(yè)的減排目標(biāo)有著具體的要求，從整體作用效果上看，對各個企業(yè)的碳排放起到了一定的控制作用。目前，國際上也將標(biāo)準(zhǔn)和管制性的傳統(tǒng)政策工具作為促進(jìn)減排的基礎(chǔ)性政策工具，并把控制能源效率作為基本的控制對象，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)章制度的形式呈現(xiàn)［2］。

2.積極試建碳交易市場，通過經(jīng)濟(jì)手段推動化工企業(yè)減排

除了“命令-控制式”的政策工具，我國一直在探索傳統(tǒng)政策工具與市場化手段的結(jié)合，其中構(gòu)建全國的碳交易市場是重要的市場化減排手段之一。2011年10月底，國家發(fā)改委批準(zhǔn)了兩省五市（北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳）開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。截至2014年11月底，全國累計成交1436萬噸，成交金額超過5億元，7個碳交易試點(diǎn)中均有化工企業(yè)被囊括在內(nèi)。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國家在制定減排政策時將“命令-控制式”政策工具與“市場化”手段相結(jié)合，整體呈“混合式”特征。在政策工具組合中，管制和標(biāo)準(zhǔn)政策是“基礎(chǔ)性”政策工具，其次是財政政策，并輔以自愿協(xié)議、信息政策等工具；在市場化工具中，歐盟國家對于碳稅和全國性碳交易市場有一定實(shí)踐，傘形國家集團(tuán)（特指在當(dāng)前全球氣候變暖議題上不同立場的國家利益集團(tuán)，包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、俄國和烏克蘭）對區(qū)域性碳交易市場有充足的經(jīng)驗(yàn)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶接懀?］。我國正在向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)，市場化減排手段在試用中初見成效。

在化工行業(yè)中，石化企業(yè)一直都是碳交易市場上的積極參與者。碳交易市場開始試點(diǎn)以來，以國內(nèi)三大石油公司和外企為首的石化試點(diǎn)企業(yè)參與積極性很高，均建立了專門的部門負(fù)責(zé)碳交易和碳資產(chǎn)的管理工作。

3.國家重視化工企業(yè)減排技術(shù)升級和創(chuàng)新，并積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)污染物循環(huán)運(yùn)用

“十二五”時期，我國更加重視對于減排高新技術(shù)的研發(fā)和推廣，將清潔生產(chǎn)和末端治理放在了同等重要的位置。各個科研機(jī)構(gòu)重點(diǎn)研發(fā)有關(guān)提高原料利用率和尾氣回收率的裝置，并取得了一定的成效。由于化工行業(yè)的特殊性，煤化工、電石等化工子行業(yè)產(chǎn)生的廢棄物質(zhì)通常是其他子行業(yè)如甲醇的生產(chǎn)原料，因此國家積極構(gòu)建化工行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想運(yùn)用到研發(fā)尾氣利用裝置中去，成功研制了許多尾氣回收利用和高效生產(chǎn)副產(chǎn)品的高新技術(shù)設(shè)備，許多高新技術(shù)位列世界同行業(yè)前列。在國際上，正是由于重視高新減排技術(shù)的研發(fā)和推廣，才使得歐盟、傘形國家集團(tuán)的化工企業(yè)有廣闊的減排空間和較低的減排成本。

面臨的問題

1.化工行業(yè)目前的減排政策多為規(guī)劃和計劃，強(qiáng)制性法案不多，政策對企業(yè)的影響力不夠，不同部門政策之間的協(xié)同效果不理想

（1）從有關(guān)化工行業(yè)的減排政策可以看出，雖然政策數(shù)量繁多、目標(biāo)明確，但是多數(shù)名稱為“項(xiàng)目規(guī)劃”、“指導(dǎo)意見”、“行動計劃”和“布局方案”等，僅有一些行業(yè)準(zhǔn)入條件為硬性指標(biāo)。這導(dǎo)致企業(yè)對于碳排放不夠重視，對于生產(chǎn)設(shè)備應(yīng)達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也較為自由，盡管政策總數(shù)增多對化工行業(yè)的碳排放影響增大了，但是單個政策的影響力有降低的趨勢［4］。

（2）制定減排政策涉及多個政府部門，盡管政策之間有一定的協(xié)同性，但是企業(yè)在面對不同部門制定的政策時容易主觀地把政策的力度根據(jù)制定部門進(jìn)行分類，選擇性地忽略一些“非重點(diǎn)部門”制定的政策，對政策的整體協(xié)同效果和政策力度會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

以2013年1月工業(yè)和信息化部發(fā)布的《合成氨行業(yè)準(zhǔn)入條件》和2014年8月環(huán)保部印發(fā)的《合成氨企業(yè)環(huán)境守法導(dǎo)則》為例，兩者均以合成氨行業(yè)面對的環(huán)保壓力和市場環(huán)境為背景，以促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級為手段，以實(shí)現(xiàn)降低能耗、實(shí)現(xiàn)節(jié)約型發(fā)展為目標(biāo)，區(qū)別僅在于前者更注重合成氨行業(yè)的裝置技術(shù)設(shè)備的規(guī)范化應(yīng)用，后者更注重提高企業(yè)對污染防治的重視水平和環(huán)境管理能力。然而，對污染的防治離不開裝置技術(shù)的更新?lián)Q代，對環(huán)境的管理離不開更好地產(chǎn)業(yè)布局和先進(jìn)的管理理念，并且，更換裝置設(shè)備時環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)必然是其中一項(xiàng)指標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)布局時也必然要考慮到環(huán)境的治理。因此，這兩項(xiàng)政策在理論上是可以進(jìn)行整合的，在規(guī)范設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時把節(jié)能減排的要求細(xì)化在內(nèi)，也許可以起到比出臺兩項(xiàng)時間跨度較大、內(nèi)容關(guān)聯(lián)緊密的政策更好的效果。

（3）政府制定的政策應(yīng)盡可能完善、完整，防止日后通過其他修訂案對政策進(jìn)行補(bǔ)充而影響政策本身的作用效果。如2015年6月出臺的《石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案》，抓住目前高端石化產(chǎn)品短缺的市場環(huán)境，希望通過精簡審批步驟、強(qiáng)化日常巡查監(jiān)督等工作增強(qiáng)石化企業(yè)生產(chǎn)高端石化產(chǎn)品的積極性，同時在生產(chǎn)過程中注重安全環(huán)保工作，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下拉動社會投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。盡管此方案中提到了在竣工前必須通過安全環(huán)保部門的審查，但是篇幅占比小，沒有對所使用生產(chǎn)裝置的節(jié)能減排能力作進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)，很容易讓受到政策鼓舞的石化企業(yè)忽視節(jié)能減排的重要性，走“先發(fā)展后治理”的老路。

2.在碳交易市場的實(shí)踐過程中，由于碳交易市場不夠完善，企業(yè)對這種市場化手段的實(shí)施持有觀望態(tài)度，響應(yīng)不夠積極

在我國區(qū)域碳交易市場試點(diǎn)，盡管碳交易總量比較可觀，但是從每一個碳交易試點(diǎn)來看，除了石化企業(yè)積極參與碳交易的工作，其他化工子行業(yè)企業(yè)對于碳交易并不是十分積極，不少化工企業(yè)持觀望態(tài)度。在2014年深圳、上海、北京、廣東和天津5個碳交易試點(diǎn)的首個履約期，盡管5個試點(diǎn)地區(qū)的最終履約率均在96%以上，結(jié)果較為理想，但是上海是唯一準(zhǔn)時完成所有履約的試點(diǎn)［5］。由此看來，雖然我國碳交易市場潛力巨大，但企業(yè)響應(yīng)不夠積極，碳市場構(gòu)建仍面臨諸多障礙。

（1）很多企業(yè)對自身的碳排放水平不清楚，使得碳交易的配額和減排標(biāo)準(zhǔn)難以確定。目前我國碳交易配額分配采取歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合的方法，這種方法建立在企業(yè)對其歷史碳排放水平和預(yù)期碳排放水平有理性認(rèn)識和合理預(yù)期的基礎(chǔ)上。由于各個化工行業(yè)企業(yè)設(shè)備規(guī)模區(qū)別巨大，即使應(yīng)用同一套設(shè)備、同一個技術(shù)，不同企業(yè)的原料利用率和碳排放水平也可能完全不同，因此不同企業(yè)的歷史排放水平不能作簡單類比。由此看來，不徹底的碳排查工作會阻礙企業(yè)對自身歷史排放水平的了解，進(jìn)而為碳交易的發(fā)展帶來很大障礙。

（2）一些化工企業(yè)擔(dān)心區(qū)域碳市場的對接會為其帶來難以預(yù)測的損失。2015年9月，我國曾在《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中指出：我國計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。在區(qū)域碳市場向全國碳市場過渡的過程中，不同碳交易場所的配額分配機(jī)制、參與者的準(zhǔn)入資格、債券與碳金融結(jié)合程度的統(tǒng)一確定還有待探討。這意味著在區(qū)域碳市場向全國碳市場過渡的過程中，不同區(qū)域碳市場的化工企業(yè)可能在過渡期進(jìn)行碳排放交易時面臨不同程度的戰(zhàn)略調(diào)整，這會為化工企業(yè)帶來難以預(yù)期的管理費(fèi)用。在最終實(shí)施方案出臺以前，多數(shù)企業(yè)對于碳交易市場這一新事物仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。

3.由于行業(yè)激勵政策匱乏且化工類設(shè)備更新?lián)Q代成本高昂，化工企業(yè)多數(shù)屬于被動減排，對于更換可以減少碳排放的技術(shù)設(shè)備的積極性不高

由于化工企業(yè)所用的生產(chǎn)設(shè)備都屬于大型、一體化設(shè)備，更新?lián)Q代、增加有利于碳減排的零部件均需要耗費(fèi)大量的人、財、物力，而且在短時間內(nèi)，更換機(jī)器設(shè)備必然使企業(yè)利潤有一定量的減少，因此很多企業(yè)抵觸更換機(jī)器設(shè)備。尤其在目前國際油價下降的大環(huán)境下，企業(yè)缺少經(jīng)濟(jì)利益的激勵，對更換原料利用率高、減排效果好的設(shè)備并不熱衷。由于碳減排的政策只有少部分為強(qiáng)制性指標(biāo)，制定政策的部門在一些企業(yè)主觀認(rèn)定中“不處于重要地位”，所以企業(yè)在執(zhí)行一些政策標(biāo)準(zhǔn)的過程中容易產(chǎn)生倦怠情緒，不嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)衡量自己生產(chǎn)設(shè)備的碳排放水平，政策效果大打折扣。

政策建議

1.加強(qiáng)化工行業(yè)減排政策的協(xié)同性和整體性，注重政策的層次、發(fā)布主體的級別，加強(qiáng)減排政策的力度，提高化工企業(yè)對減排政策的重視程度

以歐盟為例，歐盟自19世紀(jì)80年代發(fā)布過很多節(jié)能減排方面的法律，這些法律的發(fā)布主體均為歐共體理事會或歐盟理事會，發(fā)布主體的高級別可以保證政策的執(zhí)行力度，并能保證企業(yè)對這些政策的重視程度。歐盟針對高碳行業(yè)統(tǒng)一發(fā)布節(jié)能減排政策的做法，使得政策覆蓋面廣、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有效克服了政出多門和政策分散、作用力小的不足。

（1）建議建立各政府部門聯(lián)席會議制度，在制定有關(guān)化工行業(yè)碳減排政策時充分考慮與化工行業(yè)協(xié)會溝通，增強(qiáng)政策的協(xié)同性，減少針對性弱、約束性弱政策的提出，提高政策的平均作用效果，通過強(qiáng)有力的、嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格的政策、行業(yè)指標(biāo)，而非政策數(shù)量來達(dá)到影響化工行業(yè)企業(yè)碳排放的目的。

（2）適當(dāng)調(diào)整政策發(fā)布主體，讓更高級別的國家部門發(fā)布碳減排方面的政策，以增強(qiáng)企業(yè)對于碳減排政策重要性的認(rèn)識。

（3）在制定政策時考慮政策在時間上的作用效果，搜集上一時間段相關(guān)政策的落實(shí)情況，對上一階段的相關(guān)政策有針對性、有補(bǔ)充以及有層次地提出本階段政策。

（4）考慮到化工企業(yè)是傳統(tǒng)資金技術(shù)密集型企業(yè)，考慮到政策的落實(shí)手段和排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的程度，要在政策的措辭上強(qiáng)調(diào)政策的重要性，以保證減排政策的力度不會因?yàn)槠髽I(yè)的主觀解讀而被削弱。

（5）在政策試行階段考慮政策的可操作性，通過細(xì)化指標(biāo)、定期檢查等方式嚴(yán)密監(jiān)控政策的落實(shí)情況，通過政策的后續(xù)檢查等配套措施督促企業(yè)對政策的落實(shí)，使企業(yè)不僅有法可依，且有法必依。

2.通過政策引導(dǎo)、行業(yè)示范等方式讓化工企業(yè)積極參與到碳交易市場中去，讓碳排放交易這一市場化手段真正落到實(shí)處

（1）通過全面細(xì)致的政策指導(dǎo)和政策解讀改變一些化工企業(yè)處于被動參與碳交易市場的狀態(tài)，讓企業(yè)認(rèn)識到走低碳之路是化工企業(yè)的必然選擇，從觀念上改變化工企業(yè)對于節(jié)能減排的認(rèn)識。

（2）有關(guān)政府部門可通過靈活的策略對企業(yè)進(jìn)行積極引導(dǎo)，在適當(dāng)條件下選取示范企業(yè)作為碳交易范例，定期開展行業(yè)內(nèi)部有關(guān)清潔能源、低碳減排的座談會，促進(jìn)化工企業(yè)之間的交流，重點(diǎn)進(jìn)行示范企業(yè)利潤率、減排成本、碳交易市場信息披露和定價等方面的分享，清晰透明地解讀碳交易市場的操作規(guī)范和市場準(zhǔn)則，消除其他化工企業(yè)對于碳交易的疑慮。

（3）化工企業(yè)占比大的地區(qū)在對碳交易市場進(jìn)行頂層設(shè)計時，要注意化工企業(yè)對不同配額分配機(jī)制的響應(yīng)，靈活制訂配額分配策略，通過價格的緩沖減少區(qū)域碳市場對接對已參與區(qū)域碳交易的化工企業(yè)的影響。

（4）在充分交流、充分了解的基礎(chǔ)上適當(dāng)介入碳金融產(chǎn)品，應(yīng)對未來的碳證券化，讓碳交易市場活躍起來。

（5）由于化工企業(yè)減排潛力巨大，應(yīng)督促化工企業(yè)進(jìn)行碳盤查工作，使其對自身碳排放量有一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)識，在制定碳減排方案時有理性的預(yù)期和規(guī)劃，為進(jìn)入碳交易市場做好充足的準(zhǔn)備。

3.通過政策引導(dǎo)和補(bǔ)貼等激勵手段推進(jìn)減排技術(shù)研發(fā)和推廣，提高化工企業(yè)更換機(jī)器設(shè)備的積極性

（1）有關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)減排技術(shù)的開發(fā)，重點(diǎn)幫助已開發(fā)的先進(jìn)減排技術(shù)在企業(yè)中推廣。同時，通過適當(dāng)獎勵性措施和補(bǔ)貼激勵性政策激發(fā)企業(yè)對更換、升級機(jī)器設(shè)備的積極性，從而使減少碳排放在技術(shù)方面成為可能。

（2）在政策制訂時從行文上要幫助一些化工企業(yè)擺好企業(yè)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利益的正確位置，讓化工企業(yè)認(rèn)識到在保護(hù)大氣環(huán)境上，碳交易只是一種市場手段，并不能起主導(dǎo)作用，不管是強(qiáng)制性政策還是市場手段的實(shí)施，都是促進(jìn)碳減排的一種方式和為企業(yè)提供碳減排便利的平臺，本質(zhì)上企業(yè)應(yīng)將精力更多地投入到產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和先進(jìn)減排技術(shù)的運(yùn)用上，從根本上降低二氧化碳的排放量。

（3）有關(guān)政府部門應(yīng)充分借助化工行業(yè)上下游企業(yè)銜接緊密的特點(diǎn)，借構(gòu)建化工行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的契機(jī)，通過化工行業(yè)協(xié)會的平臺，向化工企業(yè)深入灌輸循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想，通過座談會的形式連接化工各個子行業(yè)企業(yè)，讓它們積極運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，在對環(huán)境污染最小的情況下從上游企業(yè)處獲取所需生產(chǎn)原料和向下游企業(yè)傳遞生產(chǎn)產(chǎn)物或副產(chǎn)品，從而達(dá)到在根本上為主動減少碳排放提供技術(shù)支持的目的。

參考文獻(xiàn)■

［1］陳建鵬. 溫室氣體減排：國際經(jīng)驗(yàn)與政策選擇. 北京：中國發(fā)展出版社，2011：33-34.

［2］陳建鵬. 溫室氣體減排政策：國際經(jīng)驗(yàn)及對中國的啟示——基于政策工具演進(jìn)的視角. 中國人口資源與環(huán)境，2012，22（9）：26-32.

［3］石敏俊，袁永娜，周晟呂，李娜. 碳減排政策：碳稅、碳交易還是二者兼之？管理科學(xué)，2013，16（9）：9-19.

［4］張國興，高秀林，汪應(yīng)洛，郭菊娥，汪壽陽. 中國節(jié)能減排政策的測量、協(xié)同與演變——基于1987-2013年政策數(shù)據(jù)的研究. 中國人口資源與環(huán)境，2014，24（12）：62-73.

［5］張晴，危昱萍. 五大碳交易試點(diǎn)首次履約期大考. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2014-06-10.

★本文得到國家科技支撐計劃《我國主要排放行業(yè)減排的支撐技術(shù)研究》（編號：2012BAC20B1006）的資助。

中圖分類號：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

作者單位：（北京化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.017 ■ 編輯：田佳奇