肖賀旭重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074

PPP融資模式在我國高速公路建設(shè)中的應(yīng)用實(shí)踐與思考

肖賀旭
重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074

本文首先介紹了高速公路PPP項(xiàng)目的基本概念。其次，對PPP模式在我國高速公路的發(fā)展階段做了梳理，并指出我國高速公路PPP項(xiàng)目存在的一些問題，最后針對我國高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)存在的一些問題提出了合理化建議。

高速公路建設(shè)；PPP模式融資

一、引言

高速公路是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，但由于在高速公路的建設(shè)當(dāng)中，投資大、造價(jià)高、再加上回收時(shí)間長等原因，導(dǎo)致其資金壓力和投資風(fēng)險(xiǎn)都非常大，因此我國積極的推行以政府投入為基礎(chǔ)的社會化、市場化、多元化的交通投融資模式，即PPP模式。由于此模式能夠籌集大量的建設(shè)資金，并且能有效地緩解政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，讓政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，同時(shí)減輕了政府得到財(cái)政壓力，所以近幾年來，ppp模式越來越受到社會的關(guān)注。

二、PPP融資模式內(nèi)涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，也被稱為PPP融資，或者PPP。它是一種“公私合作”融資模式，是項(xiàng)目融資模式的一種，其起源可以追溯到18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，但真正興起于20世紀(jì)70年代。PPP模式具有三大基本特征，即伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，其含義可以分為廣義和狹義兩個(gè)方面，廣義的PPP模式資模式泛指所有政府和社會資本合作建設(shè)公共項(xiàng)目的融資模式。包括BOT 模式、TOT 模式、PFI 模式等。狹義 PPP 模式是指政府與社會資本通過簽訂協(xié)議，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營城市基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，其更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及項(xiàng)目的物有所值。

三、PPP融資模式在我國高速公路建設(shè)當(dāng)中的應(yīng)用現(xiàn)狀研究

1978年中國實(shí)行了改革開放政策，PPP模式也隨即也被引入到中國，而我國第一個(gè)PPP項(xiàng)目就是1984年在深圳建設(shè)的沙角B電廠，此項(xiàng)目采用的是BOT（建設(shè)－運(yùn)營－移交）模式。回顧我國的高速公路PPP模式在我國的應(yīng)用發(fā)展大致分為三個(gè)階段。第一階段是上個(gè)世紀(jì)80年代到90年代初的幾年，在此階段基本建設(shè)的資金由原來的無償撥款轉(zhuǎn)為有償貸款，并且提出了貸款修路，收費(fèi)還貸的政策，擴(kuò)大了引入外資。第二階段是上世紀(jì)90年代中期到2013年，在此階段，收費(fèi)公路融資渠道和手段進(jìn)一步多元化，逐步形成了國家投資、地方集資、社會融資、利用外資等公路建設(shè)投資發(fā)展模式。第三階段就是2013年至今，2013年11月，十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。此后，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布了近20份相關(guān)政策條例，由于國家的政策支持，所以當(dāng)今中國PPP項(xiàng)目發(fā)展如雨后春筍，發(fā)展迅速。雖然PPP模式開展如火如荼，但是在實(shí)踐的應(yīng)用當(dāng)中仍存在很多亟待解決的問題。比如體制不完善，法律不健全，由于PPP模式作為一種合同式的投資方式,因此需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，但截至目前,我國還沒有出臺有關(guān)PPP模式的法律。

四、PPP融資模式在我國高速公路建設(shè)當(dāng)中的思考與建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能。由于政府傳統(tǒng)職能的多功能性，其在高速公路的建設(shè)當(dāng)中過分的利用權(quán)力，而不是市場主導(dǎo)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作效率低，建設(shè)成本高等問題，所以政府要對其職能進(jìn)行改革。政府應(yīng)當(dāng)從公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者三者合一的主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者和監(jiān)督者兩位一體，不能事事都管，更要權(quán)力下放，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。同時(shí)，各級交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)盡快制定出針對高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營操作指南，比如制定包括怎樣監(jiān)督、怎樣設(shè)定投資回報(bào)機(jī)制以及如何分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。

（二）完善法律法規(guī)制度。目前，雖然我國有關(guān)部門制定了特許經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，但所頒布的法律或法令層次較低，內(nèi)容上過于簡單，缺乏可操作性，甚至出現(xiàn)了不同的部委所頒布的政策文件相沖突現(xiàn)象，這非常不利于PPP模式在我國的應(yīng)用與推廣。而PPP 模式作為一種合同式的投資方式，會涉及到稅收、外匯、合同、特許權(quán)等多方面的復(fù)雜內(nèi)容。所以政府應(yīng)當(dāng)制定一套完善相關(guān)法律法規(guī)，比如從國家層面統(tǒng)一立法體系，做到政府和資本合作法、以及特許經(jīng)營法之間的統(tǒng)一，而針對高速公路PPP項(xiàng)目，應(yīng)該有交通部出臺相關(guān)政策，以此確保該模式能夠順利，有效運(yùn)行。

（三）拓寬投融資渠道，增加PPP項(xiàng)目對社會資本的吸引力。由于高速公路規(guī)模大、回收周期長，收益比較小、風(fēng)險(xiǎn)比較大，再加上企業(yè)在和政府的博弈當(dāng)中處于劣勢，所以導(dǎo)致企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性不高，特別是私有企業(yè)。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對PPP項(xiàng)目的政策支持力度，比如成立PPP專項(xiàng)資金，用于應(yīng)對和處置風(fēng)險(xiǎn)、提供增信支持等，同時(shí)落實(shí)相關(guān)政策，使項(xiàng)目的投資回報(bào)得到保障。同時(shí)擴(kuò)展融資方式提升項(xiàng)目融資渠道多樣性。

（四）重視對人才的培養(yǎng)。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，并且PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評估、定價(jià)機(jī)制、評估論證、融資籌劃、風(fēng)險(xiǎn)管控等全過程管理，具有專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，整合度高等特點(diǎn)。所以需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。所以為了保障PPP項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，需要國家和企業(yè)注重對復(fù)合型人才的培養(yǎng)。對于政府部門和私人部門而言，還應(yīng)當(dāng)積極組織相關(guān)人員參加PPP模式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提升他們的綜合素質(zhì)，使其能夠較為全面的掌握PPP的相關(guān)專業(yè)知識。

（五）建立PPP示范庫。國家和政府的相關(guān)部門應(yīng)積極建立PPP示范庫，幫助政府和企業(yè)更好的實(shí)施PPP項(xiàng)目，對于入庫的PPP項(xiàng)目，要充分利用行業(yè)專家的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，嚴(yán)格把好項(xiàng)目的質(zhì)量，篩選出符合條件的PPP項(xiàng)目，同時(shí)要對篩選的PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評價(jià)和市場測試，確保商業(yè)上的可行性。

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