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        把信訪納入法治化軌道

        2016-11-26 16:13:19山東高速集團(tuán)紀(jì)委書記張維政
        辦公室業(yè)務(wù) 2016年20期
        關(guān)鍵詞:法治化救濟(jì)管理者

        文/山東高速集團(tuán)紀(jì)委書記 張維政

        把信訪納入法治化軌道

        文/山東高速集團(tuán)紀(jì)委書記張維政

        本文論述了新時期全面深入推進(jìn)信訪法治建設(shè),提升信訪工作法治化水平的措施和路徑。

        信訪;法治化;建設(shè)

        從1995年我國第一部《信訪條例》問世,信訪制度作為中國特色的國家治理體制,一直在“人治”與“法治”“弱化”和“強(qiáng)化”等理論與實踐的碰撞中負(fù)重前行,更因信訪績效考核方式簡單、地方官員對信訪老戶攔卡阻截、制度運行成本過高等弊端而飽受詬病。黨的十八屆四中全會提出:“把信訪納入法治化軌道,保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”,作為新時期信訪工作的基本遵循,為信訪制度指明了改革方向,提供了理論支撐,確定了路線圖和時間表。

        黨的十八大以來,各級公共管理機(jī)關(guān)堅持改革和法治雙輪驅(qū)動,厚植信訪制度優(yōu)勢,在普及網(wǎng)上信訪、推行訴訪分離、引導(dǎo)群眾逐級走訪、改進(jìn)績效考核機(jī)制、化解信訪積案等方面推出了一系列舉措,降低了信訪群眾的權(quán)利救濟(jì)成本、減輕了基層公共管理者的問責(zé)壓力、使部分涉法涉訴信訪回歸法治正途,信訪法治化建設(shè)取得了很大進(jìn)展。但目前信訪制度改革中的體制性障礙、信訪法治化過程中的深層次問題仍然存在,信訪法治化任重而道遠(yuǎn)。全面深入推進(jìn)信訪法治建設(shè),提升信訪工作法治化水平,是我們當(dāng)前和今后一個時期面臨的重要課題。

        加快信訪立法進(jìn)程。目前信訪立法方面有兩種不同的聲音:一種認(rèn)為,憲法規(guī)定的五種訴愿權(quán)利,即批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán),均是信訪權(quán)利的憲法淵源,作為公民享有的基本政治權(quán)利,涉及公民的表達(dá)自由以及與公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,必須由一部基本法《信訪法》來進(jìn)行規(guī)范;一種認(rèn)為,信訪權(quán)利是公民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等權(quán)利的糾錯、修補和救濟(jì),在涉及公民上述權(quán)利的相關(guān)法律中已有明確規(guī)定,沒有必要對這些救濟(jì)權(quán)利重復(fù)制訂一部基本法。目前我國已經(jīng)形成了以《信訪條例》為主體性法規(guī),以政策性文件為支撐,以各地方信訪法規(guī)為配套的信訪法律體系,但該體系在整個社會主義法律體系中位階效力較低、規(guī)范面狹窄、有關(guān)規(guī)定實際操作中存在斷點等。由此可見,目前急需一部核心的、基礎(chǔ)的、權(quán)威的法律來為信訪改革定向,需要一部邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范面廣、配套齊全的法律來破解制度藩籬,明晰公民信訪權(quán)利義務(wù)、明確信訪機(jī)構(gòu)的法律定位、確定信訪機(jī)關(guān)的受案范圍和辦理程序、厘定信訪工作的權(quán)力清單和責(zé)任清單。一部良好的法律不僅能規(guī)制信訪人和信訪機(jī)關(guān)的行為,保證信訪沿著法治軌道高效運轉(zhuǎn),而且能充分釋放信訪制度的正能量,提升國家治理能力。

        厘清信訪職能定位。從上世紀(jì)90年代開始,我國進(jìn)入改革攻堅期、矛盾凸顯期、風(fēng)險疊加期,以利益糾紛為主導(dǎo)的社會矛盾一直高位運行,各級黨委政府維穩(wěn)任務(wù)繁重艱巨,信訪制度被公共管理者寄予了化解糾紛、鈍化矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的厚望;同時,作為政治參與和民主監(jiān)督手段的信訪工作,被信訪群眾當(dāng)作了權(quán)利救濟(jì)和維護(hù)權(quán)益的重要渠道。大量的社會矛盾向信訪機(jī)構(gòu)積聚,各種利益糾紛向信訪機(jī)構(gòu)輸入,信訪形勢嚴(yán)峻復(fù)雜,形成了 “參與爆炸”現(xiàn)象。在此背景下,理論、實務(wù)界對信訪制度定位和職能進(jìn)行了不懈的研究探索。有人認(rèn)為,信訪只能作為公共管理者與人民群眾政治溝通之渠道,以詮釋公共政策的正當(dāng)性和國家治理的合法性,從而夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ),鞏固黨的執(zhí)政地位。有人認(rèn)為,信訪具有不可替代的權(quán)利救濟(jì)功能,它可以補齊司法救濟(jì)的短板,構(gòu)建多元化的糾紛化解機(jī)制,滿足人民群眾對簡便快捷救濟(jì)方式的需求。確定信訪職能定位,以下幾個維度需要把握:新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)下行壓力產(chǎn)生的群眾信訪需求,國家治理者和普通群眾對信訪改革凝聚的共識,歷史上告御狀、赴京城直訴等制度遺產(chǎn)的影響,群眾路線和法治政府建設(shè)等政治文化的作用。由此觀之,信訪除了政治溝通、政治參與、民主監(jiān)督等功能外,應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮補充性權(quán)利救濟(jì)的職能,從而彌補司法救濟(jì)漏隙,矯正“法律陰影”的缺憾,與司法救濟(jì)共同形成中國特色的權(quán)利救濟(jì)體系。

        制定信訪受理清單。社會轉(zhuǎn)型以來,人們的思想觀念多元多變,各種利益分歧、矛盾沖突相互交織,不少群眾放棄高度專業(yè)化的行政復(fù)議、仲裁、訴訟等法定救濟(jì)途徑,大量矛盾糾紛涌入信訪領(lǐng)域,信訪部門承擔(dān)著難以承受的“超級法院”角色。這一方面由于司法救濟(jì)存在著受案范圍限制多、救濟(jì)成本高昂、司法程序繁瑣復(fù)雜等缺陷,一方面信訪制度是一種親民性極強(qiáng)的“地方性知識”,它以寬準(zhǔn)入、低費用、重調(diào)解、重和諧、重實踐理性和實體正義等優(yōu)勢彌補了司法救濟(jì)之短板,具有較高的行政效能。為更好地發(fā)揮信訪救濟(jì)優(yōu)勢,必須嚴(yán)格界定信訪受案范圍,制定信訪受理清單。把涉及民商事、行政、刑事等司法救濟(jì)的事項從普通信訪體制中分離出來,構(gòu)建信訪與司法途徑相互銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的運行機(jī)制,將屬于仲裁、行政復(fù)議、訴訟范圍內(nèi)的案件導(dǎo)入司法渠道。黨政部門的信訪機(jī)構(gòu)主要處理以下信訪事項:1.現(xiàn)有的法律規(guī)范無法輻射到的政策性信訪案件;2.已經(jīng)失去了司法救濟(jì)可能,但于情可行的歷史遺留信訪案件;3.沒有明確管轄主體的跨部門的復(fù)雜疑難信訪案件;4.因公共管理機(jī)關(guān)輕微的、失當(dāng)?shù)男姓袨閷駲?quán)利造成傷害而引發(fā)的信訪案件等。

        制止濫用信訪權(quán)利。信訪權(quán)利是公民依據(jù)良心、道德、習(xí)慣、憲法或者其他規(guī)范性文件,采用書信、電話、上網(wǎng)、走訪等形式,向各級公共管理機(jī)關(guān)反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,要求公共管理機(jī)關(guān)予以處理的資格、自由和能力,其屬于公民基本人權(quán)范疇。一般認(rèn)為,信訪權(quán)利是憲法第41條規(guī)定的批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)的具體化,它的依法行使凸顯了國家保障人權(quán)、矯正公權(quán)力任性以及治理政府失靈的意圖,體現(xiàn)了公共權(quán)力的正當(dāng)性和公共治理的合法性,能夠維護(hù)訴求者的人格尊嚴(yán)和表達(dá)自由,極大地舒緩和排遣社會戾氣,維護(hù)公共秩序和社會穩(wěn)定。但信訪實踐中,部分群眾屢屢突破法律底線、濫用信訪權(quán)利,破壞了信訪秩序和信訪生態(tài)。首先是越級上訪,即不相信基層公共管理者,越過地方政府直接到省赴京上訪,與基層公共管理者玩上訪—截訪的太極,既增加了信訪訴求成本,也妖魔化了地方政府形象,導(dǎo)致互不信任的零和博弈。其次是重復(fù)上訪,即信訪人就同一個信訪事項往復(fù)循環(huán)地、持續(xù)不斷地到各級信訪機(jī)構(gòu)上訪,不惜時間、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、健康和精神代價,即便已經(jīng)三級終結(jié),信訪人仍纏訴不息,導(dǎo)致信訪公共資源浪費。第三是集體上訪,以圍堵公共機(jī)關(guān)、聚集于敏感地帶、道路上靜坐示威等過激違法方式出現(xiàn),擾亂了公共秩序,影響了公共安全?!缎旁L條例》對公民逐級走訪、集體上訪選派代表、信訪事項三級終結(jié)有嚴(yán)格界定。因此,必須加大宣傳力度,通過以案說法,增強(qiáng)信訪群眾的法治意識和底線思維,嚴(yán)厲制裁僭越法律的非法行為,通過懲戒非法行為,引導(dǎo)群眾明底線、知敬畏、守規(guī)矩、理性表達(dá)訴求。

        構(gòu)建合作型信訪文化。信訪文化是人們介入信訪領(lǐng)域時所具有的特定的認(rèn)知、情感和價值觀,是政治文化、法律文化的重要組成部分,也是信訪制度的象征意義和符號系統(tǒng)。它不僅引導(dǎo)著信訪人的行為模式,而且也影響著信訪制度變遷方向。傳統(tǒng)的人治治理模式、進(jìn)京直訴制度、清官崇拜思想,依然強(qiáng)烈地影響著國民政治心理和法治信仰;“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的鬧事哲學(xué)、“信訪不信法、信上不信下”的青天心理依然頑強(qiáng)支配著信訪群眾的行為。構(gòu)建新型信訪文化,打破公共管理者與信訪群眾零和博弈的魔咒,首先要求信訪機(jī)構(gòu)與信訪群眾必須嚴(yán)守信訪法規(guī)。以法治為檢驗尺度,衡量信訪群眾表達(dá)訴求是否在法治軌道上、法律框架內(nèi)和法定渠道中,衡量公共管理者是否恪守了“訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活苦難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位”要求。其次,不斷提高各級公共管理者的法治信仰,提高運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力,努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。再次,擴(kuò)大以合作和信任為內(nèi)容的社會資本存量。要發(fā)揮信訪聽證、人民調(diào)解、官民對話等協(xié)商民主優(yōu)勢,培植寬容理性、相互信賴、恪守規(guī)則、厲行法治的信仰,打造協(xié)商合作而非對抗博弈的政治文化,構(gòu)建國家治理與公民參與的良性互動格局。

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