文/中共河北省委原副秘書長　李昌遠；河北省信訪局原局長　甄岳東

信訪工作在治國理政中的地位、作用及其運行經(jīng)驗

文/中共河北省委原副秘書長李昌遠；河北省信訪局原局長甄岳東

本文論述了信訪工作在黨和政府的領導體系中占有重要地位；信訪工作在治國理政中的作用；用歷史積累的信訪工作運行經(jīng)驗指導當前工作。

信訪工作；治國理政；地位；作用；運行經(jīng)驗

在河北省地方志編纂委員會及省志總纂組領導下，我們從2008年開始，歷經(jīng)8年，始終參加了《河北省志·信訪志》的謀劃、編修、研討和審議以至定稿的全過程?！逗颖笔≈尽ば旁L志》的修志斷限為1949-2005年，共56年的時間。在編修過程中，我們系統(tǒng)閱讀和研究了新中國成立56年來河北省有關信訪工作的大量歷史資料。認識來源于實踐，《信訪志》的編纂過程，也是我們不斷提高認識的過程。我們從修志實踐中越來越認識到信訪工作在黨和政府治國理政中占有不可忽視的重要地位，發(fā)揮著別的工作無法取代的重要作用，而且其積累的運行經(jīng)驗對當前的信訪工作具有重要的指導意義?，F(xiàn)就這些問題，談談我們的如下體會：

一、信訪工作在黨和政府的領導體系中占有重要地位，不可忽視或小視

在我國古代，有臣民上書言事、擊鼓鳴冤、攔轎告狀等類似信訪的現(xiàn)象，但真正意義上的人民信訪工作萌生于中國共產(chǎn)黨領導的革命根據(jù)地政府，創(chuàng)建于新中國成立以后。1949年3月黨中央從河北省西柏坡遷至北平（今北京市）后，同年4月成立了中共中央書記處政治秘書室（1950年改為中共中央辦公廳秘書室），主要任務是協(xié)助毛澤東主席處理人民來信。1950年11月29日中共中央辦公廳秘書室在給毛主席的報告中提出要加強對群眾來信處理工作的組織領導，各中央局、省委、地委要設立處理信件的機構或指定專人負責，并建立登記、研究、轉辦、檢查、備案等必要的制度，是今后把這項工作做得更認真、周到的關鍵。次日，毛主席起草了《中央轉發(fā)關于處理群眾來信問題報告的批語》印發(fā)各地，指出：“同意報告中所提意見，請你們對群眾來信認真負責，加以處理，滿足群眾的要求。對此問題采取忽視態(tài)度的機關和個人，應改正此種不正確態(tài)度?！?951年2月21日至5月8日，在周恩來總理的指導下召開了全國第一次秘書長會議，討論通過了政務院《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，6月由周總理簽署并發(fā)布了該《決定》?！稕Q定》對信訪工作的指導思想、處理原則、信訪機構和信訪制度建設，以及保護人民的民主權利做出了規(guī)定。1951年5月16日，毛主席再次代中央起草了《轉發(fā)中央辦公廳秘書室關于處理群眾來信的報告的批語》印發(fā)各地，強調：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚?，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強同人民群眾聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態(tài)度。”毛主席的上述兩次批示和政務院的《決定》指明了信訪工作的重要性和基本要求，這是新中國創(chuàng)建人民信訪制度的開端和標志。此后，中共中央和政務院（國務院）根據(jù)群眾信訪不斷變化的形勢和工作經(jīng)驗與問題，先后召開了多次全國信訪工作會議，總結、研究和部署工作，并制發(fā)了一系列文件。其中，1982年2月全國第三次信訪工作會議提出的《黨政信訪工作暫行條例（草案）》經(jīng)過中共中央和國務院同意，于同年4月8日由中共中央辦公廳國務院辦公廳下發(fā)。這一文件實際充當了準行政法規(guī)的角色。在此基礎上，1995年10月28日，國務院總理李鵬以185號令發(fā)布了《信訪條例》；2005年1月10日國務院總理溫家寶以431號令發(fā)布了修改過的《信訪條例》，從而把信訪工作納入法制化的軌道。由此看出，新中國成立初期，黨和國家創(chuàng)建的人民信訪制度經(jīng)過對50多年的實踐經(jīng)驗的總結，提升到依法治國的范疇，這反映了信訪工作的重要性。

信訪工作需要有一定的組織機構作為載體。從這方面看，信訪機構經(jīng)歷了從輔助領導工作的“秘書型”向國家行政系統(tǒng)“職能型”機構的轉變。信訪工作從開創(chuàng)之時起，就定位為黨政領導機關和領導人工作的重要組成部分，是密切聯(lián)系群眾、反對官僚主義的重要政治工作，由此決定了無論是中共中央辦公廳設立的秘書室，還是政務院秘書廳建立的人民來信組、人民接待室，都是輔助中央黨政中樞領導機關和領導人處理信訪的“秘書型”機構。1982年隨著信訪工作任務日益繁重，中央信訪機構升格為中共中央辦公廳、國務院辦公廳內設的信訪局，就是說信訪局作為中辦、國辦的二級局，仍具有“秘書型”性質。到2000年2月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》，將中辦、國辦信訪局更名為國家信訪局，提升為副部級單位。從而使信訪工作機構由“秘書型”轉變?yōu)閲倚姓C關體系中的“職能型”機構，負責掌管全國的信訪工作。當然，這一機構性質的轉變，并沒有排除國家信訪機構仍沿襲以往承擔的秘書型任務，即輔助中央領導機關和領導人處理信訪事務。

在中共中央、國務院的領導下，河北省信訪工作的建立和發(fā)展相向而行。開始信訪工作只由中共河北省委辦公廳、省政府辦公廳設專職或兼職人員專管。1951年初，省政府辦公廳設立了人民問事處，制定了《河北省人民問事處工作細則》；同時第一次作出了《關于處理群眾問題的決定》，要求縣以上人民政府都要建立人民問事機構和群眾信訪處理制度。1952年12月，中共河北省委首次召開全省信訪工作會議，進一步從思想認識、機構與領導、信訪事項處理等方面解決存在的問題。此后，至2005年，省委、省政府幾乎每年都要召開一次信訪工作會議，研究部署信訪工作；同時先后制發(fā)具有普遍約束性質和反復適用性的信訪工作規(guī)范性文件20多件。信訪工作機構1980年由省委、省政府兩個辦公廳的內設“秘書型”機構開始轉變?yōu)楹颖笔⌒旁L辦公室，為省政府局級機關，受省委、省政府雙重領導。1983年在機構改革中，又將省信訪機構降格為省委辦公廳、省政府辦公廳內設的處級單位。1986年6月，為適應信訪工作越來越繁重的需要，省信訪機構實現(xiàn)了由“秘書型”向“職能型”的徹底轉變，成立了中共河北省委、河北省人民政府信訪局，為副廳級單位； 2000年11月河北省信訪局升格為正廳級，負責全省信訪工作。信訪工作涉及面廣，省直各部門和各地、市、縣以至基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和大型企事業(yè)單位都有信訪工作任務，因此分別建立了相應的機構或設專人去管理，從而在全省形成了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡。為加強這一工作網(wǎng)絡的統(tǒng)一協(xié)調領導，河北省從1978年開始就建立了中共河北省信訪工作領導小組，由省委、省政府領導同志任正副組長，省直有關部門負責人為成員，領導小組辦公室設在省信訪局；2004年9月按照中央的統(tǒng)一要求，建立了河北省處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議，下設專項工作小組，聯(lián)席會議辦公室仍設在省信訪局。由此可見，信訪工作機構由秘書型向職能型轉變后，仍帶有直接輔助領導中樞機關的綜合性的秘書工作性質。

二、信訪工作在治國理政中的作用顯著，是別的工作不能取代的

從歷史資料看，新中國成立以來，僅中共河北省委、省政府信訪部門處理的人民來信來訪從初期的數(shù)千件次發(fā)展到兩三萬件次，在信訪高峰時達到十萬件次以上；這些信訪事件經(jīng)過直接處理或轉交、辦理、督辦等法定環(huán)節(jié)，結案率都比較高，特別是改革開放以來，年終結案率都在95%以上。總的看，通過信訪事項的處理，滿足了廣大人民群眾的合理要求，使黨和政府各個時期的方針政策和中心任務得到落實，促進了社會主義革命、建設和改革開放的發(fā)展。具體講，信訪工作在以下幾方面發(fā)揮了重要作用：

第一，發(fā)揮廣大人民群眾當家作主的權利，推動領導機關直接聽取群眾的意見和要求，避免工作失誤，防止官僚主義。

領導機關通過信訪這個“樞紐”和“耳目”能及時了解黨和政府的工作部署、政策和法令的貫徹落實情況、群眾的批評和建議，及時發(fā)現(xiàn)和糾正缺點、錯誤，改進工作。例如，改革開放以來，中共河北省委、省政府通過信訪及時發(fā)現(xiàn)和統(tǒng)籌解決了大量關于土地承包或林果承包中的矛盾糾紛問題，關于工礦企業(yè)放權讓利、利改稅和承包經(jīng)營中的問題，關于國有企業(yè)資產(chǎn)流失、企業(yè)改制和下崗工人安置問題，關于企業(yè)拖欠職工工資、環(huán)境污染等問題，以及土地征用和房屋拆遷、農(nóng)村合作基金擠兌和各種經(jīng)濟合同糾紛等問題。隨著這些問題的逐步解決，推動了城鄉(xiāng)改革的發(fā)展。

第二，發(fā)揮了廣大人民群眾行使自下而上的監(jiān)督權利，監(jiān)督各級干部特別是基層干部“立黨為公、執(zhí)政為民”、反腐倡廉，不斷改進思想作風。人民信訪反映干部以權謀私、官商勾結、違法亂紀、強迫施政方面的問題，多年來一般占河北信訪部門信訪總量的五分之一左右。其中絕大多數(shù)是有事實根據(jù)的，并得到了正確處理。新中國成立后的第一大案——河北省劉青山（中共天津地委書記）、張子善（天津行署督察專員）嚴重貪污侵吞國家資產(chǎn)案，就是根據(jù)人民信訪提供的線索揭發(fā)出來的，1952年2月這兩人被依法判處死刑。當時，有人向毛主席說情，不要槍斃。毛主席說：“正因為他們兩人的地位高，功勞大、影響大，所以才要決心處決他們。只有處決他們，才可以挽救二十個、二百個、二千個、二萬個犯有不同程度錯誤的干部。”事實證明，這一論斷是非常正確的。

第三，發(fā)揮了廣大人民群眾行使治國理政的參與權利，通過參政議政、進言獻策，促進了領導機關決策的民主化、科學化。從河北省人民信訪內容看，不僅反映問題要求解決，而且有相當部分是正面提出各種意見和建議。1992年以來，為了支持和鼓勵人民群眾民主參政的積極性，河北省黨政機關以信訪工作部門為依托，建立了人民建議征集制度。僅省委省政府人民建議征集辦公室1993-2004年這11年間就征集到各方面的建議26125件，相當于同期省信訪局受理的信訪總量（23.9萬件次）的9.7%。這些建議都按一定的辦理程序進行了處理，做到件件有著落、事事有回音。其中，省委、省政府領導直接批辦的重要建議有269件，落實后均產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

第四，滿足了人民群眾的合理訴求，幫助他們解決了許多實際困難，維護了他們的正當權益。人民信訪中有一部分是反映信訪人難以解決的在生產(chǎn)、生活、就業(yè)、救災、尋親、工傷、烈屬撫恤等方面的實際困難，或者在政治運動中自身的權益受到侵害、發(fā)生冤假錯案等，要求黨政領導機關幫助解決。對于這些訴求，凡是正當而且可以解決的，都得到了適當處理。例如，1996年“文化大革命”結束后，隨著撥亂反正的深入，廣大群眾迫切要求落實政策，對“文化大革命”及其以前政治運動造成的冤假錯案予以平反，因此，這方面的信訪逐月上升，到1979年形成新的信訪高潮，僅省級受理的群眾信訪就達到20余萬件次。期間，河北省各級黨委、政府把落實政策、平反冤假錯案作為一項重要任務來抓，截至1982年9月中共十二大召開前，全省共平反冤假錯案49萬多件。當年，隨著群眾信訪問題的大批解決，省級受理的信訪總量下降至8萬余件次。

第五，通過信訪工作引導和調解人民群眾之間在婚姻、產(chǎn)權、宅基地等方面的大量糾紛，為構建和諧社會作出貢獻。早在1956年9月，中共河北省委、省政府就總結和推廣了涿縣普遍建立鄉(xiāng)村調解委員會協(xié)助信訪部門解決民事糾紛方面的信訪經(jīng)驗，即縣信訪部門立項的民事糾紛問題，先行對信訪者進行政策教育，然后交由鄉(xiāng)村調委會處理，對交辦事項建立信息反饋和督查制度，直至解決問題為止。隨著這一經(jīng)驗的推廣，一大批民事信訪問題在基層得到了妥善解決，促進了社會安定團結。現(xiàn)在許多鄉(xiāng)村和城市社區(qū)仍保留了民事調解組織。

第六，支援河北人民抗災斗爭，體現(xiàn)了“一方有難，八方支援”的共產(chǎn)主義精神。1963年8月河北省大平原遭受特大洪水災害，在中共中央、國務院關懷和兄弟省、自治區(qū)、直轄市大力支援下，展開了抗災救災、重建家園的斗爭。期間，僅中共河北省委辦公廳就收到各省人民捐款、獻糧、送物救濟災民方面的信件1107件，占當年信訪件次的16.6%。來信捐錢物的有解放軍戰(zhàn)士、工人、農(nóng)民、知識分子，以至烈軍屬、殘疾人。他們說：災區(qū)人民的困難也是我們的困難，我們和災區(qū)人民心連心，有責任同你們一起共渡難關。當災區(qū)人民接到政府的空投救濟物資后，也紛紛給省委、省政府寫信感謝，表示同洪災斗爭到底。1976年震驚世界的“七·二八”唐山大地震發(fā)生后，使唐山這座百年工業(yè)城市變?yōu)橐黄瑥U墟，人民群眾遭受巨大傷亡。在抗震救災中，全國人民無私援助，涵蓋了災區(qū)人民的生產(chǎn)、生活、醫(yī)療、防疫、搶險、恢復重建等各個方面，寫信寄款寄物、要求到災區(qū)支援救災工作的信件紛至沓來。很多郵件沒寫寄信人的地址和真實姓名，而是寫著“雷鋒的戰(zhàn)友”“公社社員”“普通一兵”“紡織女工”“插隊青年”“工農(nóng)兵”“紅小兵”“心為民”“共產(chǎn)黨員”“共青團員”等等。許多信件的封面、背面和匯款單的附言里，寫上對災民的鼓勵、希望和寄托，體現(xiàn)了“一方有難、八方支援”的團結友愛和共產(chǎn)主義的精神風貌。

普遍性寓于特殊性之中。以上講的雖然只是概述河北省信訪工作的重要作用，但可視之為具有普遍性的一個縮影。

實踐證明，以黨政機關為主體的各級各類領導加強同人民群眾聯(lián)系的方式很多，但信訪工作這一聯(lián)系群眾的方式及其作用，是其他工作不可替代的。原因在于信訪工作是“送上門”的群眾工作，有以下特點：一是參與信訪的群眾具有廣泛的社會性。凡是人民群眾個人或集體，也無論屬于哪個階級、階層，都可以運用書信、電話、傳真、電子信箱和走訪等形式，向領導機關及其負責人反映情況、求決申訴、揭發(fā)控告、批評表揚、獻計獻策等等。二是信訪者與受理機關的交往活動有直接性。信訪者向受理機關反映問題后，就形成了直接的雙向交往活動。一方面對信訪人的信訪事項，受理機關應按照法定的程序，依法公正處理；另一方面對信訪人的不合理要求，或雖然合理但由于主觀條件所限一時難以完全解決的問題，則要進行宣傳教育，引導其正確對待。三是信訪機構的工作具有綜合性和樞紐性。它受理信訪內容涉及面廣、縱橫交錯，因此絕大多數(shù)信訪事項要按照“分級負責、歸口辦理”的原則交辦或轉辦負有直接責任的歸屬機關或單位處理，并督查其落實。也就是說，信訪機構對來自方方面面的信訪事項的處理起著樞紐的作用。上述特點決定了信訪工作是貫徹執(zhí)行黨的“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”這一根本工作路線（即群眾路線）最便捷、最易見效的領導方法和工作方式。信訪人提出信訪事項，信訪機構予以依法受理、辦理、反饋的過程，就是實踐黨的群眾路線的過程。信訪機構加強信訪調研工作，將從信訪渠道中得來的群眾意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過整理化為系統(tǒng)的意見），及時報告本級黨政領導機關；如領導機關對報告所提的政策性建議采納后，形成決策，通過開會、發(fā)文回到群眾中去，經(jīng)過宣傳、解釋，化為群眾的自覺行動，這又是貫徹黨的群眾路線的生動體現(xiàn)。所以，只要善于利用信訪工作的特點，充分發(fā)揮其走群眾路線的的政治優(yōu)勢，就一定能夠不斷密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，促進社會的穩(wěn)定與和諧，推動經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展。

三、歷史是一面鏡子，用歷史積累的信訪工作運行經(jīng)驗指導當前工作

新中國成立以來，河北省隨著全國的步伐，創(chuàng)建和發(fā)展起來的人民信訪工作歷史，積累了豐富的運行經(jīng)驗。聯(lián)系當前的信訪工作實際，我們認為，有以下經(jīng)驗是應當注意和汲取的。

（一）要始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨。全心全意為人民服務，是由中國共產(chǎn)黨的性質和執(zhí)政理念決定的，也是國家根本大法《憲法》的要求。中國共產(chǎn)黨除工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己的特殊利益。在黨執(zhí)政前為了人民、依靠人民“打江山”；執(zhí)政后仍然為了人民、依靠人民“守江山”。新中國成立后毛澤東主持制定的第一部憲法，即1954年9月全國人大一次會議制定的《五四憲法》總綱規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；一切國家機關和工作人員必須“努力為人民服務”。國家憲法雖然經(jīng)過幾次修改，但是這一根本準則沒有變。毛澤東創(chuàng)建人民信訪制度的初衷，就是要將這一制度作為“共產(chǎn)黨和人民政府加強同人民群眾聯(lián)系”、防止官僚化，實踐為人民服務的一條重要渠道。從法律上講，任何公民都擁有信訪的權利。總體上看，信訪公民是以工人、農(nóng)民和其他勞動者、建設者為主體的廣大人民群眾，而有壞人是個別的，因此在黨和政府的文件中常稱之為人民信訪。人民信訪是相當龐大的一個群體。據(jù)河北省信訪部門多年來統(tǒng)計，全省受理的年信訪總量，省級機關1951年只有幾百件次，隨后增到幾千次、上萬次，改革開放后維持在3-4萬件次，11個市及所屬縣機關達6-7萬件次，全省合計每年10萬件次左右。如果再加上除信訪部門之外的群眾信訪，全省一年的信訪總量，至少在15萬件次以上。還要看到，對信訪群體反映事項的處理，往往不只關系到信訪者本人，而且影響到他的家人及周圍群眾，因此就河北一個省來講，信訪工作是關系到以為百萬計的人民群眾服好務的群眾工作，決不能置之不理，掉以輕心。

我們講為人民服務，不是一句口號、一句承諾，而是一種實踐、一種行動；為人民服務，必須全心全意，而不應半心半意、三心二意。上世紀90年代和本世紀初，在中央辦公廳、國務院辦公廳的倡導下，全國信訪系統(tǒng)先后開展了向優(yōu)秀信訪干部吳天祥（時任武漢市武昌區(qū)政府信訪辦主任）、張云泉（泰州市政府信訪局局長）學習的活動，他們的先進事跡的共同特點，是胸懷大局，立足本職，牢記宗旨，勤政為民，不圖名利，不講索取，全心全意甘當公仆而對信訪事業(yè)作出了貢獻，深受群眾的贊揚和愛戴。河北省還把學習吳天祥和當時正在實施的“魚水工程”、開展“想民、愛民、為民”活動結合起來，取得了很好的效果，涌現(xiàn)了一批信訪工作的先進單位和先進人物。中共河北省委、河北省人民政府信訪局的接待大廳，懸掛著醒目的條幅：“群眾來訪是家人”“信訪問題是家事”，這無疑是把信訪局作為人民群眾的“信訪之家”，體現(xiàn)了全心全意為人民服務的根本宗旨。如果黨和國家的各級信訪部門和信訪工作干部真正堅持黨的群眾觀點和群眾路線，帶著感情去做信訪工作，以“家人”之情懷對待人民信訪，把信訪問題當作“家事”“家業(yè)”以至“國業(yè)”去解讀和處理，滿足人民群眾的正當要求，這樣定能造福人民，贏得民心，鞏固黨的執(zhí)政基礎，促進社會的穩(wěn)定與和諧，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。

（二）要把信訪工作與維護社會穩(wěn)定的關系處理好。把信訪工作明確納入維護社會穩(wěn)定的工作范疇，是1989年11月19日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強信訪工作的通知》。該《通知》充分肯定了在平息1989年北京等地發(fā)生的“政治風波”中信訪工作作出的貢獻，并指出：“維護社會穩(wěn)定，鞏固安定團結，是信訪工作中一項經(jīng)常性的任務。”也就是說，維護社會穩(wěn)定包括維護信訪工作的正常秩序，后者如發(fā)生問題，就會對社會的安定團結帶來不利影響，因此要把信訪工作作為維護社會穩(wěn)定的一項經(jīng)常性任務來抓。

從歷史經(jīng)驗看，對信訪工作的正常秩序帶來不利影響的主要問題：一是有的政治性事件同集體上訪攪在一起，需要信訪部門參與做工作。例如，1989年春夏之交在北京等地發(fā)生的“政治風波”和1999年夏秋之交北京等地“法輪功”邪教作亂，起初都是利用了“信訪”的形式，各級信訪部門為平息這兩起政治事件做了大量工作。二是在社會主義革命、建設和改革開放中因利益調整或其他原因引起的涉及面廣的較大規(guī)模的集體訪，如不加以正確處理將影響社會安定。三是有的上訪人確有問題需要解決但長期未得到合理解決而采取如沖擊機關、擾亂機關辦公秩序、阻斷交通、自傷自殘等錯誤做法。對此，既要敢于對他們的錯誤批評教育，又要妥善處理其合理要求。四是純屬無理取鬧或被壞人利用，?？俊俺陨显L飯”的“上訪油子”而滋事生非，直接違反社會治安管理或游行集會法規(guī)。以上問題不是人民信訪的主流，也不是破壞社會穩(wěn)定的主要方面，但應當納入維護社會穩(wěn)定的工作，配合公安部門解決好，以促進社會和諧。

但是，信訪工作與維護社會穩(wěn)定既有聯(lián)系的一面，又有區(qū)別的一面。其一，工作主體不同?！靶旁L”工作主體是依法成立的各級國家機關的信訪機構；“維穩(wěn)”工作主體，主要是國家各級公安、檢察院和法院。其二，工作職能不同?！靶旁L”工作主要履行黨和國家密切聯(lián)系群眾，維護信訪人合法權益和反映社情民意的職能；“維穩(wěn)”工作主要是通過公、檢、法機關打擊敵人、懲罰違法犯罪、依法維護社會秩序和保護人民群眾。其三，工作方式方法不同?！靶旁L”工作方式是傾聽信訪人的意見，對信訪事項采取屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則和綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、政治、教育疏導等方法進行處理，滿足信訪人的合理要求；而“維穩(wěn)”工作主要是依靠公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律，鎮(zhèn)壓敵人，懲罰違法行為，保護公民的合法權利，維護社會秩序。由此可見，我們不應簡單地把“信訪”工作與“維穩(wěn)”工作等同起來，更不能在“維穩(wěn)”的名義下，將上訪人員的正常信訪當作破壞穩(wěn)定的行為，一概視之為“刁民”，“見了就煩，一談就崩”，壓、訓、堵、扣，甚至當作流竄犯處理，以致造成不良后果。

當然，“信訪”也不是法外之地。國務院早在1995年10月就發(fā)布了《信訪條例》，2005年1月又予以修訂發(fā)布。河北省也制定了相應的地方法規(guī)。我們既要尊重和保護信訪人的民主權益，也要依法構建信訪秩序；這兩者是互相聯(lián)系的，構建信訪工作秩序是手段，目的是保障人民信訪的權益。構建信訪工作秩序固然要加強對信訪人的法制宣傳教育，讓他們知法、懂法、守法，但是其責任也不完全在信訪人一方，應當在信訪者與受理者之間建立一種雙向的責任關系。早在上世紀90年代末、20世紀初，河北省就總結和推廣了正定、魏縣等地“有話到鄉(xiāng)里說”和簽訂“信訪雙向責任書”的經(jīng)驗，并上升到地方規(guī)章，以建立“依法、有序信訪、逐級走訪”的信訪工作秩序。2015年9月河北省十二屆十七次會議通過修訂后的《河北省信訪條例》，將“國家機關應當確定承辦單位或承辦人，與信訪人簽訂《信訪事項辦理雙向責任書》，明確雙方責任義務”的條文寫入了地方法規(guī)。其核心是只要信訪事項的提出依法、有序，承辦方就應當在規(guī)定時限內認真辦理；信訪人對處理意見不服，有權向上一級機關“請求復查”；對復查意見不服，還有權向復查機關的上一級機關“請求復核”。這樣，就可以大大減少重信重訪、越級上訪和拖延問題解決而激化矛盾，使信訪陷入無法無序現(xiàn)象的發(fā)生。所以，真正落實了承辦者與信訪者的“雙向責任”，首先是承辦者肩負的責任，這無疑有利把信訪納入依法有序的軌道。

（三）不應以信訪量多少作為工作目標考核的標準。河北省曾有近24年的時間把信訪量的多少作為考核各地信訪工作先進與落后的主要標準，帶來了不良的負面影響，最后汲取教訓，予以糾正過來。早在1986年，鑒于當時河北省進京上訪量增多、其中重信重訪的多，給各級黨委、政府處理這部分信訪增加了不小壓力，因此在當年省制定的《縣級信訪工作目標考核辦法》中規(guī)定：各縣（含市轄區(qū)）“進京上訪要降到總人口萬分之零點三以下”；1994年河北省制定新的《信訪工作目標考核辦法》，在“六項目標”中，有四項都是信訪數(shù)量要求，包括群眾赴京集體訪、赴省集體訪、赴京上訪、赴省上訪的批次，規(guī)定不能超過本地總人口的多少，突出了信訪數(shù)量考核標準。1996年全省又進一步將上述標準從縣級延伸至地市級的考核。從執(zhí)行結果看，用信訪量的多少考核地方信訪工作，雖然對遏止越級進省赴京上訪起到了一定作用，但卻帶來了信訪渠道的人為不暢和堵塞。有的地方為減少群眾上訪量，采取各種不正當方式攔截上訪人員，或者到上級信訪部門不擇手段地要求減少群眾上訪數(shù)字；一些地方只重視群眾上訪數(shù)量的控制，而忽視在解決群眾反映的問題上下功夫；有的地方甚至發(fā)展到“一票否決”，以上訪量多少作為考核該地方（單位）工作先進與落后的標準。這樣做的結果，引起了群眾的反感，增添了干群矛盾，所謂纏訪鬧訪的反而多起來。

河北省在1998年開始的“三講”（講學習、講政治、講正氣）教育活動中，上述信訪工作存在的問題不斷反映到省里來。省委、省政府領導同志責成省政策研究部門對信訪考核問題進行專題調查研究。根據(jù)調研結果，1999年中共河北省委、省政府出臺了《關于進一步改進和加強信訪工作的意見》，強調要改進信訪工作年度目標考核激勵機制，以有利于暢通信訪渠道和把群眾反映的問題解決在基層。2001年省信訪局根據(jù)《意見》要求，進一步聽取和總結各方面的意見，經(jīng)省委、省政府批準，重新制定了《河北省信訪工作的年度責任目標及考核辦法》，其突出特點是對群眾正常信訪的數(shù)量不予考核，加大了對滿足群眾正當信訪要求的考核力度。省委、省政府對11個直轄市、各市對縣（市、區(qū)）的信訪工作，共考核“六項內容”：領導接待群眾來訪；信訪苗頭和群眾性事件隱患排查；對每件（次）群眾來信來訪件件有著落，事事有回音；信訪案件的按期結案率達到85%以上，年終結案率達到95%以上；加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道辦事處的信訪工作。這個《辦法》實行后，人民群眾的合法權益得到了保護，信訪渠道由堵塞變暢通，所謂纏訪鬧訪的少了，信訪秩序大為改善，省、市、縣三級的年終結案率一般都達到95%以上。

（四）辯證認識信訪量多與少的關系。為什么會把信訪量的多少作為考核信訪工作優(yōu)劣的標準呢？原因是有不少同志存在一個認識誤區(qū)，就是認為信訪量少是好事，信訪量多就是壞事，因此要維護社會穩(wěn)定，做好信訪工作，就要把信訪量壓下來，甚至追求所謂“無上訪縣”“無上訪村”。這種把信訪量的多與少絕對化的看法是不妥當?shù)摹?/p>

從河北省級信訪部門1949-2005年的歷史資料的綜合分析看出，新中國成立以來河北省的群眾信訪量總體是不斷上升，但又是起伏不平的。新中國前期河北省信訪部門統(tǒng)計：1951-1956年的年均受理信訪量為8246件次；1957-1965年為14044件次；1966-1974年為36880次。期間，1953、1957、1972-1974年連續(xù)三年出現(xiàn)高峰（缺1975、1976年統(tǒng)計）。跨入社會主義現(xiàn)代化建設新時期后，省信訪部門受理信訪總量進一步增多：1978-1982年，131712件次；1984-1991年，44482件次；1992-1999年，27816件次；2000-2005年，25983件次。期間，1978-1980連續(xù)三年、1984年、2000年出現(xiàn)信訪高峰。信訪量總體上升的原因，一方面是社會主義民主政治建設的進步與完善，另一方面是人民群眾參政意識、民主意識、維權意識、文化素質的提高。在河北1949-2005年出現(xiàn)的幾個群眾信訪高峰，都是在政治、經(jīng)濟、社會出現(xiàn)大的變動時發(fā)生的，這說明了群眾信訪是時代的“脈搏”和“窗口”，在一定程度上反映了時代的前進步伐。

人民群眾信訪量總體增多還有一些別的客觀原因：一是地域因素，毗鄰北京或省會近的地區(qū)，上訪成本低，越級進京赴省的信訪量，同其他地區(qū)相比，可能會多一些；二是人口因素，一個地方人口的多少，在相當程度上影響信訪量的大小，而人口又是不斷增加的；三是經(jīng)濟文化和社會發(fā)展因素，在一定程序上影響信訪量的增加。從河北情況看，黨的十一屆三中全會后，隨著改革由農(nóng)村向城市的發(fā)展，到上世紀80年代中后期，城市信訪量明顯增多，其中有多半與改革和建設有直接關系。比如對企業(yè)分配制度改革和城市拆遷，工作稍有疏漏，就引發(fā)群眾上訪，而且這種上訪具有群體性、突發(fā)性的特點。2003年河北省對31個省直部門及其對口中直部門受理的河北群眾進京赴省上訪數(shù)的統(tǒng)計分析看出，全省經(jīng)濟30個強縣（市）中有16個縣（市）進入信訪量“大戶”行列，特別是30個強縣（市）的前7名中有6個是信訪“大戶”。這說明一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展了，矛盾和問題產(chǎn)生的機率大，信訪量隨之就有增加的可能性。

從不同的角度看待信訪量的多少也會得出不同的結論。如果認為群眾正常信訪，是給領導抹黑，是破壞社會穩(wěn)定，那么就會認為群眾信訪是壞事。如果換個角度，就完全不一樣了。早在1961年2月國務院副總理習仲勛在中央各機關來信來訪工作會議上就指出：“群眾來信來訪多了好，還是少了好？肯定是多了好。多了，說明群眾同我們多通氣，擁護我們，愛戴我們，信賴我們。要把群眾來信來訪看成是人民群眾當家做主，行使民主權利的一種具體表現(xiàn)。”這里，既指出了人民信訪增多兩條好處，也是兩條原因：一是人民群眾當家作主意識的增強，提高了自覺行使人民民主權利的自覺性；二是黨和國家同人民群眾的關系尚處于良性態(tài)度，得到群眾信賴和擁護，“主人”有話愿意通過信訪渠道找“公仆”反映。如果黨群矛盾整體上處于尖銳狀況，群眾有話不愿說、無處講，表現(xiàn)為“萬馬齊喑”，一片沉寂，這并不是好現(xiàn)象，矛盾會通過別的形式爆發(fā)出來。

這樣講來，我們并不是主張各級黨委政府沉浸在信訪量增多的“喜悅”中而不作為、懶作為。人民信訪有很強的現(xiàn)實性、針對性，而以求決類（要求解決同自己或集體切身利益有關的問題，如城建拆遷、環(huán)境保護、下崗就業(yè)等）、申訴類（要求改變刑事判決、行政處罰、黨團處分等而提出訴求）和監(jiān)督類（檢舉、控告某個單位或個人官僚主義、違法亂紀的各種問題）居多，這些方面的問題同各級黨委、政府的工作有直接或間接的關系。如果黨和國家機關科學民主決策、依法履行職責，就能從源頭上預防因侵犯公民、法人和其他社會組織合法權益而引發(fā)的矛盾和糾紛；如果在工作中認真貫徹執(zhí)行黨和國家的路線方針政策與法律、法規(guī)、規(guī)章，違紀違法的信訪量在一個地方或單位就能夠減少；如果能真正做到信息暢通，及時了解人民群眾的呼聲和要求，把有關問題解決在萌芽狀態(tài)，就不至引發(fā)大的問題造成信訪；當信訪問題發(fā)生，如果能加以及時正確的處理，提高信訪工作的質量和效率，就會杜絕或減少重信重訪或越級上訪，從而使信訪總量相對減少。河北省信訪局于2001年在全省信訪系統(tǒng)開展了“一次來信、一次來訪、一次排查、一個辦好”的“四個一”活動。“一次來信”與“一次來訪”就是讓群眾第一次來信來訪就解決問題，不至于再來第二次；“一次排查”，就是要求各地方把經(jīng)常性的“回頭看”的排查工作做深做細，特別是把集體訪的苗頭和群體性事件隱患排查出來，并一次化解到位；“一次辦好”是一個總要求、總目的。為順利開展這次活動，還制定了實施方案和保障措施。隨著“四個一”活動的開展，在一個時期內促使大量群眾信訪問題化解在基層，進京赴省集體訪大幅度下降。這說明，經(jīng)過主觀的努力，人民群眾信訪量特別是越級進京赴省走訪是能夠做到由多轉化為少的。提高信訪工作質量和效率，實際是提高黨的各級黨委和政府執(zhí)政能力的問題。2004年9月19日黨的十六屆四中全會通過的《中共中央加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》談到信訪工作時指出：“健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾的問題?！比绻骷夵h委、政府及有關部門真正按照這個總要求既堅持又善于去處理信訪問題，就一定能化解信訪量多帶來的壓力。但是，舊的矛盾解決了，新的矛盾又可能產(chǎn)生，甚至出現(xiàn)信訪高峰，經(jīng)過及時依法合理去解決問題，信訪量將隨之趨于平穩(wěn)，如此循環(huán)往復。這是被歷史證明了人民信訪和信訪工作波浪式地向前發(fā)展的一條規(guī)律。

（五）信訪工作要堅持不懈地長期抓下去。信訪工作是各級黨委、政府當前要抓緊的一項重要工作，也是一項長期的戰(zhàn)略任務，要毫不懈怠地抓下去。在本世紀初，隨著“信訪洪峰”的出現(xiàn)和信訪壓力的增大，曾出現(xiàn)過是強化信訪制度還是弱化以至廢除信訪制度的爭論，后者強調要通過建設法制國家，推進政治文明來弱化以至取代信訪制度。有的同志認為，信訪工作是“夕陽事業(yè)”，在法制健全的情況下，信訪工作就不存在了。在這場爭論中，中共中央、國務院采取了改進和加強信訪工作的意見。2004年9月黨的十一屆四中全會通過的《中共中央加強執(zhí)政能力建設的決定》，在繼黨的十三屆六中全會通過的《中共中央加強黨同群眾聯(lián)系的決定》（1990年3月12日）之后，把改進和加強信訪工作第二次寫入新時期黨中央權力機關的文件，強調圍繞正確處理人民內部矛盾這個主題，完善信訪工作責任制和綜合運用各種方法，及時合理處理信訪問題。2005年1月國務院頒布了新修訂的“信訪條例”，進一步將信訪工作納入法制化軌道。2006年10月黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，再次從“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與社會管理格局”的高度，確立信訪工作在構建和諧社會中的基礎地位，圍繞“統(tǒng)籌各方面利益關系，妥善處理社會矛盾”提出了新的更高要求。2007年3月中共中央、國務院制發(fā)了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，進一步將信訪工作定位為：信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建和諧社會的一項不可或缺的基礎工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。2007年10月召開黨的十七大，進一步把“妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”納入社會建設與社會管理范疇，寫入了胡錦濤同志在大會上的政治報告。從以上回顧看出，新時期信訪工作必須站在黨和國家工作全局的高度，把它放在中國特色社會主義建設事業(yè)的總體布局中去認識其重要性和長期性，與時俱進，創(chuàng)建出中國特色的信訪制度，堅決拋棄弱化信訪工作的觀點、認為信訪工作是“夕陽事業(yè)”的觀點和法制健全了信訪工作可以取消的觀點。

信訪工作隨著法制健全而走向消亡的觀點之所以是錯誤的，因為這一觀點是脫離實際的。在我國，全面推進依法治國，完善社會主義法制，同改進和加強信訪工作是并行不悖的，并不存在法律體系日趨完善了，而信訪工作弱化了的事實。人民信訪反映的問題非常廣泛，這些問題的解決，是現(xiàn)行國家法律、地方法規(guī)和各種國家部門規(guī)章、地方行政規(guī)章難以全部覆蓋的，也就是說靠法律不能完全解決信訪的所有問題，而要結合其他手段和方法。最近，中共中央總書記習近平就信訪工作作出重要指示，強調要綜合施策，下大力處理好信訪突出問題。他指出：“當前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，又有老難題，但都事關群眾切身利益，事關社會和諧穩(wěn)定。各地各部門要高度重視，強化責任擔當，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調解、疏導等方法，把群眾合理合法的利益訴求解決好?！苯┠陙恚旁L工作的一項重要改革是涉訴涉法事項與信訪分開，前者應通過政法機關在法定期限內依法處理。而實踐證明，人民群眾的習慣是“有事找黨委”“有事找政府”，因此許多涉訴涉法的信訪人并不是直接找政法機關，而是首先找黨政信訪部門反映問題。所以，即使信訪與涉訴涉法訪分開，也需要各級黨委政府統(tǒng)一設置的信訪機構按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，做好信訪接待、受理、協(xié)調、交辦、督辦等項工作。在我國既然實行的是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國相統(tǒng)一，以保證人民當家作主”的政治體制，那么，今后人民信訪制度及其載體——信訪工作與組織只能是在改革中完善，在完善中加強和發(fā)展。這是沒有疑義的。

值得注意的是，在當今發(fā)達的資本主義國家，盡管經(jīng)過數(shù)百年的經(jīng)營，資產(chǎn)階級法制相當完備了，但仍沒有放松公民信訪工作。早在2002年5月國家信訪局局長周占順組團（時任河北省信訪局長參加）考查了法、德兩國的信訪工作。根據(jù)了解，法國和德國均設有多層次的信訪工作機構。他們都設有總統(tǒng)信訪局和總理信訪局，負責辦理公民給總統(tǒng)、總理本人及給總統(tǒng)府、總理府的來信，人員從20人到100人不等。同時，德國議會設有公民申訴委員會，由29名議員及若干工作人員組成，負責公民的來信來訪的處理；各省、市議會也設有公民申訴委員會。在法國，獨立于政府和司法機構之外還建立有共和國協(xié)調專員制度，由協(xié)調專員負責處理公民的申訴。法國各省、市及社區(qū)均有由共和國協(xié)調專員任命的協(xié)調專員代表從事信訪工作。此外，法、德兩國的各省、市政府都設有信訪工作機構。如法國的斯特拉斯堡市政府的信訪局有120人。設有辦信、接訪、市長（市政府）電話三個處。法、德兩國的信訪機構受理的信訪量都很大。法國總統(tǒng)府信訪局一天最多要收到公民來信2萬封，最少也有1000封左右。法國的斯特拉斯堡市只有50萬人口，政府信訪局每天要處理2500封公民來信，接聽4000個市長（政府）電話，每年要接待25萬人次的公民來訪。法國的共和國協(xié)調專員每年要處理公民申訴5000余件，各省的協(xié)調專員代表每年要處理5萬余件。德國的總理府信訪局每年要處理公民來信10萬多件，議會的公民申訴委員會每年要受理2萬多件公民的申訴。

為什么法、德兩國對公民信訪如此重視呢？兩國的官員主要談到以下幾點：一是通過信訪工作，緩解公民與政府之間的矛盾，避免公民將政府訴上法庭，或矛盾引發(fā)公民上街游行示威。二是維護國家憲法賦予公民的權利，彌補法律之不足，并給予公民一條參與政治活動的渠道。在兩次大選之間有4年時間，公民主要是以這種方式參與政治事務。三是爭取公民的選票。兩國的總統(tǒng)、總理、市長、省長、各級議員都是通過選舉產(chǎn)生的，處理不好公民的來信來訪，會失去大量選票。由此可見，即使資本主義國家的法制比較完備，信訪工作仍是一項不可或缺的工作。我國是人民當家作主的社會主義國家，更沒有任何理由削弱人民信訪制度和信訪工作。

[1]建國以來毛澤東文稿.中央文獻出版社，1987年版.

[2]毛澤東傳（1 949—1 976）（上）.中央文獻出版社，2003年版:217-218.

[3]新華社2016年4月21日電.