文/韓大元

論1954年憲法上的審判獨(dú)立原則

文/韓大元

1954年憲法第78條規(guī)定：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律。”在新中國司法制度發(fā)展史上，這是第一次以國家根本法的形式規(guī)定了人民法院的審判獨(dú)立原則，為人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)提供了明確的憲法基礎(chǔ)。根據(jù)憲法制定的《人民法院組織法》也將審判獨(dú)立確定為人民法院審判工作的基本原則。

從憲法規(guī)定看，人民法院審判獨(dú)立原則的內(nèi)涵是清楚的，其規(guī)范的有效性是無可置疑的，但在現(xiàn)實(shí)生活中這一原則經(jīng)常成為爭議的焦點(diǎn)，甚至有時成為敏感的話題。司法改革的總體目標(biāo)是維護(hù)司法正義，讓法官成為裁判者，使司法的判斷回歸審判權(quán)的獨(dú)立行使。

面對審判獨(dú)立原則的當(dāng)代課題，我們需要追溯歷史，從歷史的事實(shí)中尋找其正當(dāng)性的基礎(chǔ)，賦予現(xiàn)實(shí)制度以歷史的元素，力求在歷史與現(xiàn)實(shí)的互動中尋找具有解釋力的分析路徑，克服法學(xué)研究中存在的歷史虛無主義。

1954年憲法第78條的形成背景

中國共產(chǎn)黨是審判獨(dú)立原則的提出者、追求者與實(shí)踐者。早在新民主主義革命時期，審判獨(dú)立原則在革命根據(jù)地工農(nóng)民主政權(quán)的司法制度中開始確立。1949年頒布的《共同綱領(lǐng)》第17條規(guī)定，“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度”；第19條第2款中還使用了“人民司法機(jī)關(guān)”的概念。這一條實(shí)際上肯定了廢除“六法全書”的正當(dāng)性，要求以“人民的司法制度代替反動政府的司法制度”，確立了新政權(quán)的司法基礎(chǔ)。

1950年7月26日召開的第一屆全國司法工作會議在新中國司法制度發(fā)展史上產(chǎn)生了重要影響，會議的中心工作是根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第17條的規(guī)定，就建立統(tǒng)一的全國人民司法制度進(jìn)行討論，明確人民司法的重要任務(wù)和基本路線。

從1952年6月到1953年2月開展的新中國首次司法改革運(yùn)動為建立新型的司法制度提供了重要基礎(chǔ)。當(dāng)時，執(zhí)政黨認(rèn)為審判獨(dú)立的一個前提是行使審判權(quán)的隊(duì)伍要純潔，如隊(duì)伍不純潔，審判權(quán)的獨(dú)立行使是有風(fēng)險(xiǎn)的。

基于新舊法律秩序的轉(zhuǎn)型，對舊法時代的司法工作者的思想進(jìn)行清理是必要的，但單純以“運(yùn)動”的形式割裂新舊司法傳統(tǒng)之間存在的客觀歷史事實(shí)是不妥當(dāng)?shù)?，由此形成的“政法合一、非職業(yè)化與群眾路線”的司法傳統(tǒng)實(shí)際上對司法制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生了負(fù)面的影響，其影響一直留存在當(dāng)代的司法制度之中，有些甚至成為當(dāng)前司法改革中仍有爭議的問題。

1954年憲法第78條的形成過程

1954年3月23日中國共產(chǎn)黨中央委員會提出的1954年憲法草案（初稿）第71條規(guī)定：“各級人民法院獨(dú)立行使職權(quán)，只服從法律?！边@是1954年憲法有關(guān)審判獨(dú)立原則的最初表述。1954年6月3日中華人民共和國憲法起草委員會對“憲法草案”（初稿）的意見中將第71條調(diào)整為第83條，即“各級人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，可服從法律”。這里把“只服從法律”調(diào)整為“可服從法律”，不僅是語義上的變化，直接涉及審判獨(dú)立原則屬性的判斷。“可”實(shí)際上降低了“審判獨(dú)立”的意義，沒有上升為憲法原則。為了解決“可服從法律”的表述可能帶來的不確定性，1954年6月14日中央人民政府委員會第30次會議通過的憲法草案（初稿）將第71條“各級人民法院獨(dú)立行使職權(quán)，只服從法律”改為第77條，重新將“可服從”改為“只服從”，其內(nèi)容是“各級人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”。在討論第71條草案（初稿）時，曾有四種修改建議：各級人民法院依照法律，獨(dú)立行使職權(quán)；地方各級人民法院，依照（或按照）法律，獨(dú)立行使職權(quán)；各級人民法院根據(jù)法律獨(dú)立行使職權(quán)；各級人民法院獨(dú)立行使職權(quán)，只服從法律及有法律效力的條例或其他命令。在比較各種規(guī)范表述后，1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法第78條最終采用“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”的表述，刪除草案中的“各級”，使之成為正式的憲法條文。

1954年憲法第78條的規(guī)范內(nèi)涵

如何解釋憲法第78條的規(guī)范內(nèi)涵，特別是“獨(dú)立”和“只服從法律”所包含的內(nèi)涵？這是理解審判獨(dú)立原則的核心問題，也是憲法解釋的基礎(chǔ)性問題。

“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”的前提是人民法院擁有專屬的國家審判權(quán)。1954年憲法第73條規(guī)定：“中華人民共和國最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院行使審判權(quán)。”這就意味著，國家審判權(quán)的行使主體是人民法院。

人民法院的審判只服從法律，意味著人民法院行使審判權(quán)，僅僅根據(jù)其所認(rèn)定的事實(shí)，依照法律進(jìn)行判決，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個人的干涉?！叭绻ㄔ翰荒塥?dú)立行使權(quán)力，處處受行政機(jī)關(guān)的干涉，法院的作用就沒有多大意義了，法律也沒有多大意義了。所以，必須獨(dú)立行使審判權(quán)，這樣法院的權(quán)力就大了，責(zé)任也就大了”。按照憲法規(guī)范和《人民法院組織法》的要求，任何機(jī)關(guān)都不能指示或者命令人民法院對某一具體案件如何判決。

這一條文是否包含著審判員獨(dú)立？對此學(xué)界存在著不同的解讀。有的學(xué)者認(rèn)為，這一條文主要學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)憲法第112條，蘇聯(lián)憲法規(guī)定：審判員獨(dú)立，只服從法律。由此認(rèn)為，“蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)的是審判員獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)審判員的自由確信。而我們則強(qiáng)調(diào)法院的獨(dú)立性，注意發(fā)揮法院工作人員的集體作用”。筆者認(rèn)為，這種意見是合理的，在規(guī)范體系中明確審判員獨(dú)立，有助于準(zhǔn)確把握規(guī)范的整體性。但當(dāng)時，多數(shù)意見還是把“審判獨(dú)立”理解為“機(jī)關(guān)的獨(dú)立”，為政治性解釋留下過多的空間，沒有嚴(yán)格遵循憲法條文的“規(guī)范解釋”規(guī)則。從“移植”這一條文的過程以及第78條的目的論的解釋看，如不承認(rèn)審判員獨(dú)立的因素，無法全面解釋第78條的規(guī)范體系與內(nèi)涵，無法落實(shí)審判獨(dú)立原則的價值。

1954年憲法第78條的實(shí)施機(jī)制

1954年憲法頒布后，根據(jù)憲法建立了國家政權(quán)體系。這一時期憲法權(quán)威受到尊重，審判獨(dú)立（司法獨(dú)立）原則得到了良好的實(shí)施。第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《人民法院組織法》，其中第4條重審了人民法院的獨(dú)立審判原則，規(guī)定：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律?！?/p>

1954年憲法的頒行推動了建國初期國家的民主和法制建設(shè)，但從20世紀(jì)50年代后期開始，由于黨在指導(dǎo)思想上的“左”傾錯誤越來越嚴(yán)重，連續(xù)開展了“反右”斗爭、大躍進(jìn)、人民公社化運(yùn)動，人民法院的憲法地位和憲法確立的審判獨(dú)立原則遭到破壞。

1975年憲法和1978年憲法取消了1954年憲法規(guī)定的人民法院獨(dú)立審判的原則。1978年憲法雖然恢復(fù)了人民檢察院的建制，但沒有恢復(fù)人民法院和人民檢察院依照法律獨(dú)立行使職權(quán)的憲法原則。1978年黨的十一屆三中全會開啟思想解放，審判獨(dú)立成為人們反思“文革”、恢復(fù)法治秩序的前提問題之一。

1954年憲法第78條的規(guī)范價值

1982憲法對于審判獨(dú)立原則的確立是建立在人民代表大會制度下國家機(jī)關(guān)職能劃分的基礎(chǔ)之上。

1982年憲法規(guī)定人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，就是說審判權(quán)只能由人民法院依法行使，別的任何機(jī)關(guān)都不能行使審判權(quán)；而且特別規(guī)定：“不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！边@就說明憲法明確了哪些單位和個人不能干涉法院依法行使審判權(quán)，以保證審判工作能正確地和順利地進(jìn)行。

在1982年憲法的修改過程中對此也有不同的爭論，有些學(xué)者主張直接引入78條的規(guī)定，建議不列舉干預(yù)的具體主體。但權(quán)衡憲法規(guī)范的實(shí)效性以及總結(jié)“文革”的教訓(xùn)后，憲法修改委員會認(rèn)為，“特別說明哪些單位和個人不能干涉法院依法行使審判權(quán)，以保證審判工作能正確和順利地進(jìn)行”。從解釋學(xué)的角度看，沒有列舉在126條的其他主體也負(fù)有不得干預(yù)法院獨(dú)立審判的憲法義務(wù)，如果干預(yù)就構(gòu)成違憲。

這里涉及的一個問題是，人民法院向同級人大報(bào)告工作制度是否會影響審判獨(dú)立原則？1982年憲法第128條只規(guī)定人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，沒有規(guī)定各級人民法院向同級人大報(bào)告工作。但《法院組織法》規(guī)定，人民法院向同級人大及其常委會報(bào)告工作?！度珖舜笞h事規(guī)則》規(guī)定，全國人大會議對最高法院的工作報(bào)告，常委會認(rèn)為有必要時，可以做出相應(yīng)決議。對憲法128條的修改背景，張友漁曾經(jīng)解釋為：國務(wù)院是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報(bào)告。法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同，可以作工作報(bào)告，也可以不作工作報(bào)告，根據(jù)實(shí)際需要決定。不宜硬性規(guī)定不需作報(bào)告，但也不能硬性規(guī)定不作報(bào)告。從1982年憲法第128條的原意看，修憲者充分考慮到126條的價值與功能，嚴(yán)格區(qū)分了行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的性質(zhì)，沒有直接規(guī)定“報(bào)告”制度，試圖從制度層面為“獨(dú)立審判原則”的落實(shí)提供合理空間?！蹲h事規(guī)則》體現(xiàn)了憲法的精神，把報(bào)告制度規(guī)定為選擇性制度，必要時作報(bào)告，不必要時不作報(bào)告，對作出的報(bào)告“必要時”作出決議。而《人民法院組織法》第17條把憲法126條具體化過程中超越其規(guī)范界限，把選擇性的報(bào)告制度直接規(guī)定為“必須做”“必須作出決議”，在一定程度上背離了1982年憲法關(guān)于“審判獨(dú)立原則“的初心，需要從憲法視角進(jìn)行重新考量與制度設(shè)計(jì)。

憲法第126條規(guī)定了審判獨(dú)立的憲法原則，但其內(nèi)涵的解釋上也有不同的表述。有學(xué)者對于審判獨(dú)立與法官獨(dú)立的關(guān)系進(jìn)行了闡釋，指出：人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，當(dāng)然包括審判員在內(nèi)，但并不是審判員個人說了算，而是要依法經(jīng)過合議庭作出判決，由院長、庭長審批，或者審判委員會作出決定，并由院長簽發(fā)生效。所以獨(dú)立審判是指人民法院依照法律審判，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的非法干預(yù)。有學(xué)者對“依法”進(jìn)行了闡釋，指出：人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，其中的“依法”，不僅要依實(shí)體法，而且還要依程序法，二者缺一不可。沒有程序法為實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)作保證，無論刑事案件還是民事案件、經(jīng)濟(jì)案件，就不能得到準(zhǔn)確、及時、有效的審理，就保證不了辦案質(zhì)量。因此，輕視、忽視程序法的執(zhí)行，在審判實(shí)踐中是非常有害的。也有學(xué)者指出，獨(dú)立行使審判權(quán)，是人民法院依法辦事，準(zhǔn)確審理案件的基本前提和重要保證。保障人民法院在審判活動中應(yīng)有的獨(dú)立性，是由它本身的特殊職能決定的。其含義：一是國家的審判權(quán)統(tǒng)一由人民法院獨(dú)立行使，無論是刑事案件，還是民事案件、經(jīng)濟(jì)案件，只有人民法院才能進(jìn)行審判，其他任何機(jī)關(guān)或個人都沒有這個權(quán)力；二是人民法院審理案件必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；三是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。確保人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，是憲法和法律得以實(shí)施，案件得以準(zhǔn)確審理，公民的權(quán)利得以切實(shí)保障的重要條件。筆者認(rèn)為，從審判獨(dú)立原則的規(guī)范體系看，法官獨(dú)立是第126條的應(yīng)有之義，否則無法保證這一基本原則的價值體系，也不符合我國正在進(jìn)行的司法改革的方向?！霸谖覈审w系內(nèi)，司法獨(dú)立主要體現(xiàn)為法官檢察官有權(quán)獨(dú)立行使審判權(quán)檢察權(quán)，也就是說，司法獨(dú)立不僅是法院檢察院的獨(dú)立，更關(guān)鍵的是法官檢察官有權(quán)獨(dú)立?！睒淞⒎傻臋?quán)威，司法機(jī)關(guān)依照憲法行使職權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民意志的最高表現(xiàn)。

幾點(diǎn)結(jié)論

自1954年憲法規(guī)定“審判獨(dú)立”的憲法原則以來，人民法院作為審判機(jī)關(guān)履行著代表國家行使審判權(quán)的憲法職責(zé)。但建國60多年來，“審判獨(dú)立（司法）”原則經(jīng)常成為法學(xué)界、法律界引發(fā)爭論的話題，有時甚至成為意識形態(tài)問題?！八痉í?dú)立在中國長期受到置疑、批判或者不歡迎，其最主要的原因有兩個：一是司法獨(dú)立一直被認(rèn)為有可能削弱和拋棄黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)；二是司法獨(dú)立有違背人民代表大會制度的嫌疑。所以，司法獨(dú)立涉及改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的問題，涉及我國政治體制改革的問題，是中國特色社會主義理論中的一個大問題?！惫P者基本同意這一判斷。在兩個原因中，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是要正確處理審判獨(dú)立原則與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民法院依據(jù)憲法行使審判權(quán)原則對立起來。

我國憲法上的審判獨(dú)立原則與“資產(chǎn)階級司法原則”有著本質(zhì)的區(qū)別，不能人為地貼上“敏感”的標(biāo)簽。通過對憲法第78條與第126條的形成與修改過程的分析，我們可以尋求一個基本共識，即審判獨(dú)立是我國憲法的基本原則，也是中國共產(chǎn)黨法治觀的重要組成部分。

自1997年黨的十五大提出“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”以來，沉寂10多年的“審判獨(dú)立”“司法獨(dú)立”等字眼開始成為學(xué)術(shù)話語。十八屆三中全會提出“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。十八屆四中全會提出司法體制改革的具體目標(biāo)，進(jìn)一步提出“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。這些“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的理念與改革措施實(shí)際上是憲法精神的落實(shí)與具體化。在這種背景下，我們無需在審判獨(dú)立（司法獨(dú)立）問題上徘徊，更沒有必要把它推向“姓社姓資”的無謂的爭論之中。

隨著社會的變遷，憲法文本上的概念、詞語等也會發(fā)生相應(yīng)的變化，使憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)之間保持協(xié)調(diào)。自黨的十八大以來，司法、司法機(jī)關(guān)、司法體制、司法改革等概念寫進(jìn)黨的文件，憲法文本上的“審判”可以解釋為“司法”。我們需要從中國實(shí)際出發(fā)，以科學(xué)的態(tài)度，借鑒西方國家司法制度的合理經(jīng)驗(yàn)，了解當(dāng)代司法制度發(fā)展的新變化，樹立中國司法制度在世界法治體系中的良好形象，擴(kuò)大司法領(lǐng)域的學(xué)術(shù)話語權(quán)。

客觀地講，20多年的司法改革中，我們沒有充分挖掘憲法明確規(guī)定的“審判獨(dú)立”原則的資源，仍然對憲法原則缺乏應(yīng)有的自信，在一些基本常識問題上沒有形成共識，直接影響了司法改革的正常發(fā)展。我們要客觀評估司法改革各項(xiàng)措施取得的成效，要明確改革的目標(biāo)與具體步驟。按照“五大發(fā)展新理念”，遵循審判獨(dú)立的憲法原則，切實(shí)加強(qiáng)審判獨(dú)立的配套制度建設(shè)，強(qiáng)化司法改革的合憲性，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與審判獨(dú)立原則有機(jī)統(tǒng)一起來，完善黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，在黨與司法關(guān)系上，不能“黨政不分”、“以黨代政”，要認(rèn)真反思審判獨(dú)立問題上的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以憲法凝聚共識，不斷完善中國特色社會主義司法制度。

（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《中國法學(xué)》2016年第5期）